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【题目】人口老龄化下财政政策改进探讨
【第一章】人口老龄化税收政策健全导论
【第二章】人口理论与财政理论概念界定及理论基础
【3.1】中国人口老龄化的现状与成因
【3.2】我国人口老龄化的财政政策现状及问题
【4.1 4.2】人口结构预测与预测人口红利情况
【4.3 4.4】人口老龄化对社会保障财政支出的实证分析
【第五章】财政政策支持人口老龄化的国际借鉴
【第六章】中国人口老龄化的财政政策调整与完善
【参考文献】中国人口老龄化的财政政策优化研究参考文献
第二章 基本概念界定及理论基础
2.1 相关概念的界定
2.1.1 人口老龄化的定义
人口老龄化中的“老龄化”在广义上讲有两种解释，一是单个个体的老龄化，即一个人的老年化；二是整个人口群体的老龄化。我们在研究人口老龄化对经济等的影响时，主要依据第二种解释。《POPULATION HANDBOOK》中对“人口老龄化”定义为“一个人口总体中老年人口所占比例不断增加，或着说青少儿人口所占比例不断递减这样一种渐进过程。”人口老龄化是整个人口结构的变动，而不仅仅是人口老年人口数量的上升。
引起人口老龄化的原因是双向的，既婴幼儿的低出生率和老年人口的低死亡率。
穆光宗曾经将人口老龄化定义为人口年龄中数的上升。人口老龄化过程必然伴随着年龄中数的上升，但是仅仅年龄中数的上升不能代表人口老龄化的程度。综上所述，人口老龄化是人口年龄结构的问题。本文中人口老龄化解释为：假设一个社会中人口结构呈现老年人口比重上升同时少年人口比重下降，人口年龄中位数上升，我们就认为这个社会将逐渐老龄化。
2.1.2 人口抚养比
（1）总抚养比是指非劳动年龄人口和劳动年龄人口的比。如下列公式。可以理解为 100 名劳动年龄人口要养活多少名非劳动年龄人口。 这一公式反应出人口和经济之间的关系。 值越小说明劳动年龄人口抚养负担越轻。【1】
2.1.3 劳动参与率
中国国家统计局定义劳动参与率：劳动参与率= 经济活动人口/劳动力资源其中经济活动人口是指大于等于 15 岁的，参加和能够参加社会经济活动的人口，经济活动人口不仅包括就业人口也包括失业人口。劳动力资源总量如果计算起来很不容易，需要考虑的因素比较多，但是劳动力资源总量与劳动适龄人口数相差很小，很多学者用劳动力适龄人口总量代替劳动力资源总量。因此劳动参与率可以表示为：劳动参与率= 经济活动人口/15 岁以上人口
2.1.4 区分人口老龄化问题与老年人问题
老龄化问题与老年人问题有一定的关系但是老年人问题不能完全代表老龄化问题。在总人口中中老年人口比例上升同时少年人口的比例下降的动态过程给社会经济带来严重影响的问题就是老龄化问题。在人口老龄化过程中不仅仅是老年人口的增多，而是各个年龄段人口都发展变动。是老年人口不断增加，少儿人口和劳动力人口不断减少的动态变化过程。
老年人口问题是指一个地区的老年人口给当地经济带来的问题。因此可以得出结论不管这个地区是年轻化还是老龄化都会存在老年人问题。但是存在老年人问题不一定存在人口老龄化问题，反过来我们可以说存在老龄化问题必然存在老年人问题。本文研究的对象是人口老龄化对经济的影响，提出应对人口老龄化的系统的财政政策。因此除了涉及到老年人口问题，还包含劳动力人口和少儿人口。
研究中国人口老龄化带动的整个年龄结构的变动对财政政策的要求。
2.2 人口理论
2.2.1 人口转变学说
通常认为人口老龄化是人口转变的结果（李仲生，2006）。人口老龄化问题与人口转变紧有很大的关系。人口转变学说形成于 20 世纪初的西欧，当时英国、德国、法国等很多西欧国家正在经历着城镇化、工业化，在这一进程中人口的出生率随着死亡率的下降也持续下降，因此在生产率和工业化迅速发展的时候自然增长率迅速下降，并稳定在这个较低的水平。当时一些研究人口的学者将这种现象定义为人口转变。
法国人口经济学家兰德里（1909）年在《人口的三种理论》提出人口转变思想。他将人口发展划分为原始阶段、中期阶段和现代阶段作为与经济发展相适应的三个阶段。之后他在《人口革命》一书中阐述了上述分类的理论。第一，原始阶段的生育无节制性。这一期间人类的生产力不高，基本生活物质资料严重不足，与人口数量关系最为紧密的就是生活资料。在这一时期人口处于一种高死亡率、高生育率、低自然增长率。第二，生育率降低的中期阶段。社会生产率有了较大幅度的提高，人们开始追求晚婚晚育，高水平的生活质量。生产和消费方式发生很大的改变，受教育水平提高，人们开始有意识的控制生育，这种社会状态导致生育率低下，很大程度上影响人口的增长。这一阶段医疗水平达到稳定的高水平人口的死亡率大幅降低，人口处于低死亡率、低出生率、低增长的状态。兰德里主要依据法国的人口统计资料得出这一理论，所以说这一理论模型显示一定的特殊性，不具有一般性。但是他也为后人在研究一般性的人口转变三阶段理论模型奠定了坚实的基础。1954 年美国人口经济学家诺特斯坦（ F.Notestein ）在兰德里和汤普（W.Thompson）等研究的基础上，提出了系统的三阶段人口转变学说。第一阶段是人口转变前期的人口高速增长期，在这一时期死亡率高，但是出生率也极高并且基本没有任何下降的趋势，死亡率变化大并且成为影响人口增长的关键因素。
第二阶段人口处于转变中，这一阶段中死亡率下降出生率也开始下降，但是出生率的下降还是落后于死亡率，人口还是处于自然增长状态。第三阶段是出生率降价超过死亡率的下降，使得出生低于死亡率，死亡率边的相对稳定，也就是说人口的出生率已经不及人口的更替水平，出现人口总量的降低。
另外，赫里克（B.Herrick）和金德伯克（C.P.Kindelberger）提出了人口转变的四阶段理论，布莱克（C.Blacker）提出了五阶段理论。这两个理论的基本思想与诺特斯坦的三阶段理论相同，只是在细节上稍微做了补充，并都借鉴了三阶段理论的模型图来描述人口转变。因此，人口转变学说中以诺特斯坦的人口转变学说最具有代表性。
2.2.2 生命周期理论
布鲁伯格和莫迪利亚尼（1954）提出的生命周期假说。假设人们当期的消费不是有当期的收入决定而是有预计的一生中总的收入决定。每个人都是一个理性的消费者，并将自己一生的收入平均的分配在不同的年龄阶段，也就是将个人一生的收入跨年龄段进行最优分配，取得效用的最大化。
假设大多数人在 65 岁退休，为了不让退休影响个人的生活水平，人们必须在工作期间进行储蓄，储蓄的目的是为退休后的消费提供保障。因此，个体工作时期的收入，一部分用于自身消费和抚养子女，另一部分则储蓄起来用于退休时的消费。在个体的生命周期内，工作时期对应正储蓄，而少儿和老年时期则对应负储蓄。个人的储蓄积累成为财产将在临近退休时达到最大值，退休之后财产逐渐减少。生命周期的财富积累呈现金字塔型。个体在整个生命周期都需要进行消费。根据生命周期假说，仅有劳动年龄时期创造正储蓄。因此，从微观推广到宏观，如果一个国家的劳动年龄人口比重上升，总储蓄应该上升，少儿和老年人比重上升，则总储蓄应该下降。
2.2.3 人口红利理论
Jeffrey G.Williamson 和 David E.Bloom（1998）最早提出了人口红利的概念，人口红利就是指劳动年龄人口比例不断增加的使得人均产出水平不断增加。也可以说是人口转变过程中劳动年龄人口的增长速度超过了总人口的增长速度，导致经济的增长。但是在他们的理论中还认为，人口转变带来的“人口红利”只是一种增长的潜力，对于是否能够实现这种潜力，还依赖于社会、政治和经济等很多因素。他们将人口结构的变量加入经济增长因素分析的实证模型，对世界东亚经济奇迹进行了实证分析。其得出的结论是人口转变对东亚经济奇迹的贡献率非常显着。人口转变因素可以解释东亚奇迹的 30%.如果把经济奇迹定义为超过常态经济增长的部分，那么几乎可以解释其中的 50%.此后 David E.Bloom、Jaypee Sevilla 和 David Canning（2002）正式使用人口红利（demographic dividend）一词，并将劳动供给、人力资本和储蓄作为人口红利的主要机制。
最新的一些研究把人口红利又分为第一人口红利和第二人口红利。Mason和 Lee（2004）认为在人口转变过程中劳动年龄人口比例变大所引起的经济增长作为第一人口红利。而第二人口红利定义中人们就考虑人口结构的变化对经济产出水平的影响。中国特殊的人口政策，使得中国具有自己独特的人口结构特征，比如人口寿命的延长和常年的低生育率导致的总人口抚养比在将来的大幅上升，人口结构的不同会相应的改变市场的结构、储蓄的决策等。学者们广泛接受的人口红利影响经济增长的机制和途径主要有三个方面，分别是：劳动供给、人力资本和储蓄。
（1） 劳动供给人口结构的变化在人口红利期通过两种途径影响劳动的供给。一种途径是，人口红利期之前有一个婴儿潮时期，在婴儿潮时期出生的人口将陆续进入劳动力市场，劳动年龄人口迅速增加将会降低人口抚养比。在婴儿潮时期的出生的人口都进入劳动力年龄阶段并且市场能全面吸收这部分劳动力，这样经济水平就会明显提升。另一种途径是家庭规模缩小使得女性进入劳动力市场。家庭规模缩小，社会进一步发展，女性的受教育机会越来越多，教育增加了女性的劳动生产率，这种模式会使家庭规模继续缩小。Lindh and Malmbert（1999）曾研究认为，人口负债的降低可以提高劳动参与率，使得原来从事家庭作业的劳动力去进行生产性的劳动。
（2） 储蓄关于年龄结构和储蓄之间的研究多数都是基于生命周期假说，如上一节所论述的：一般而言，劳动年龄人口提供的是净储蓄，少儿人口多数是消耗储蓄人群，老龄人口则消耗在工作时间积累下来的储蓄。不管是什么时代，如果一个区域中劳动年龄人口比例增加，那么储蓄就会增加。少儿人口和老年人口的消费大与产出，是储蓄的主要消耗者。
（3）人力资本人口年龄结构的变化对人力资本的影响主要体现在教育水平上面。教育对人力资本的影响需要一个过程，但是其意义和产出是无法想象的。一个人接受好的教育，将会产生更大的人力资本。由于出生率下降，家庭中的孩子越来越少，家庭中的孩子得到的各种教育机会增多。随着教育投资的增加，劳动者的素质和技能将普遍提高，劳动生产力将会有显着的提高。一个国家的经济看科技，科技看教育。教育投资着实重要，提高人力资本是每个国家的首要目标。
2.3 财政理论
2.3.1 人口老龄化背景下的财政政策选择
在目前我国已经逐步延长退休年龄，假设退休年龄为 65 岁，到 2030 年我国的老年抚养比为 39.09%,这就意味着每 5 个劳动年龄人口至少要抚养 2 个老年人。缓解和解决人口老龄化的问题需要财政政策，人口老龄化对公共财政有很大冲击主要表现在：
第一，公共财政在养老方面的支出比重增加，公共财政的总支出增大主要是因为，老年人口对退休保障和医疗保健等的需求者、中壮年人口为主要的劳动者是整个经济的创造者、少年人口（出生率降低）是健康和教育的需求者。因此到我国人口老龄化发生不同程度的变化既不同年龄特征的人口群体相对规模发生变化，这类经济行为也会发生不同程度的变化，从而影响经济的增长。人口老龄化对公共财政支出也提出了更高、更细、更全的要求
第二，税基的缩减。人口老龄化对财政收入具有间接的影响性，税基主要取决去国家的税制结构、税负水平和税收政策取向。但是，人口老龄化导致的劳动力减少很大可能导致公共财政收入减少。因为人口老龄化会使税基减少，税式支出增加。一方面，人口老龄化导致劳动年龄人口锐减，从而使得储蓄减少，根据投资等于储蓄可以投资也会减少。，根据 GDP=C+I+G+X-M 可得到国民收入减少。国民收入不减少会使得我国的财政收入减少，因此倒是税基缩减。另一方面，政府必须要关注老龄产业，因为这已经是当前市场和社会的急切需求。政府需要在这一方面做的指引和支持作用。利用财政政策鼓励大力发展老龄产业，其措施是税收减免、财政补贴。人口年龄结构的变化在这一方面对税收的影响具有一定的不确定性。
第三，财政收支失衡加剧，人口老龄化及影响财政收入又影响财政支出，对财政收支具有双重的影响性。人口老龄化需要财政政策，财政政策也有义务调节人口老龄化与经济发展。财政政策必须据实调整满足经济社会协调发展。一方面，税基减少，导致财政收入也减少；另一方面是财政支出压力增大。人口老龄化导致财政资金需求增加。财政收支出现不均衡产生财政赤字。老龄化程度越严重这种失衡就越严重。在这种情况下，如果实施短期的增加税负减少财政支出进而拟补财政赤字，必然会对经济带来一定的扭曲效应。目前全国普遍采用公债来拟补财政赤字，但是公债是一种还本付息的金融产品，如果过分的以来必然会导致财政风险的加大，形成一种“脆弱财政”.
总之，人口老龄化无论是对财政支出、财政收入，还是财政收支关系都会带来极大的冲击，这不仅需要政府重新审视财政政策目标的定位，也对财政政策的实施提出了新的研究课题。中国目前的人口结构以及今后人口结构的变动会对经济增长带来很大的影响，财政政策作为调节经济的工具，必然肩负着指引、鼓励和调节的重任。
2.3.2 社会保障理论
1.社会保障财政责任的经济理论
社会保障财政责任的经济理论中，收入分配理论是受到理论界越来越高的重视。而公共选择理论主要通过市场失灵和公共物品的供给来说明市场不是万能的，市场不能自发的形成公共物品的有效供给。社会保障是宏观经济调控的有力工具同时被认为可以熨平宏观经济的波动。凯恩斯主要学派的学者主张应最大限度的使用社会保障作为“经济内在稳定器”的作用，实现经济的稳定。
从经济增长的方面研究，刘云龙（2012）认为美国养老金已经成为美国金融市场的基石，刘新华（2013）认为养老金应该是实体经济最重要的长期的资金来源。将社会保障资金进入金融市场可以一方面实现社会保障资金的保值增值同时还可以应对人口老龄化的支付风险。实现社保资金与经济发展的良性互动。从微观层面上看，财政承担社会保障的责任，法律确定了各方的资金责任，使得个人的缴费具有一定的强制性储蓄特征，其理论基础还有个人的消费理论。以上经济理论是社会保障财政责任的经济理论基础，为深刻理解现实制度提供了基本思路。
（1）收入分配理论
郑功成（2010）认为随着经济的不断发展，社会保障的主要责任将由对国民收入低水平的补救性角色转向对收入分配的调节角色。收入分配需要经济、法律、行政等多种工具，社会保障其中不可缺少的一种。首先，初次分配的格局离不开社会保障。行政手段干预劳动力市场导致效率缺失被认为是干扰市场。人为地扭曲劳动要素价格会引发通胀螺旋，原因是宏观经济的其他部门对通货膨胀预期增加。但是，在没有政府干预下，市场自发运动必然使得劳动力一方处于弱势。资本所得远高于劳动要素所得，这是一种常见并强大的惯性。所以通过构建工资、职业福利和社会保险为一体的薪酬体系的方式可以适度达到降低资本收益的目的。其实，社会保障也是再分配调节领域的重要工具。初次分配以效率为主，而再次分配则以公平为主。再分配主要是通过财政税收政策将高收入群体收入流向低收入群里。合理的社会保障制度是对财政调控政策的补充。财政通过转移支付等方式实现社会财富的公平分配。最后，公益事业、慈善在三次分配领域示范作用明显。
（2）公共选择理论
托马斯。霍布斯在17世纪时指出“有些人因为发生了意外使得自己无法生存，拯救他们绝不应该是天然的被赋予救济和慈善行为，而应该由国家法律保障实施，并且这种保障是一种自然的诉求是他们应有的权利。哈维。罗森认为，收入分配政策的运行类似于保险，在你入不敷出的时候再分配工具支付你使你度过艰难，但同时在你富足的时候要上交税相当于保证金，转移支付其他贫困人。
公共物品具有非排他性的特征，这一特征使得单个个人不会愿意，也不可能满足整个经济社会对公共物品的需要。因此公共物品的供给只能有公共部门集体决策。市场作为一种利益调节机制，并不能对具有非竞争性和非排他性的公共物品进行很好的调节。社会保障不管从本质上说还是就其提供方式而言都属于准公共物品。公共物品具有收益外部性，当私人部门经济活动个人收益小于社会效益，国家财政就会不足这一差额，鼓励私人参与社会福利建设。
（3）宏观调控与经济增长理论
社会保障的基本功能和责任是创造良好的宏观环境促进经济增长。社会保障制度是财政调节宏观经济的重要手段。正如凯恩斯所认为的最大程度的实现社会保障的”经济内在稳定器“功能实现宏观经济的稳定。一般来说，经济的内在稳定器主要通过税收机制、农产品价格维持制度、转移支付（含失业与福利支出）、个人与企业储蓄机制等方式发挥作用。国家财政需要承担社会保障的转移支付责任，通过调整收支稳定居民可支配收入。例如当经济处在繁荣时期，国家的失业率下降，国家对福利和失业支出随经济的发展自动下降，从而在一定程度减少了居民的收入，抑制了居民消费。这就是财政的内在稳定器功能。
近年来，政府和很多学者都在关注养老金等社会保障资金与资本市场的互动。
刘新华（2012）年认为养老金可以成为实体经济的长期资金来源。刘云龙（2012）认为美国养老金已经成为金融市场的基石。但是我国的社会保障资金仅仅投资到国债、银行存款等基础稳健的金融产品中，投资渠道非常狭窄，投资管理受到限制。在这种投资环境下社会保障资金将面临很大的贬值风险。从各国的实践来看，社保基金是老百姓的活命钱，要想进入金融市场必须通过专业化的运作得到做好最稳健的回报，这不仅是投资渠道的问题，而且关乎实现社会保障投资收益和制度能否可持续的问题。在国际上，比如养老金，机构投资者会奔着价值投资和长期投资的原理，投资时间一般在 10 年以上，使得其回报与经济发展相适应。经验表明，养老金必须作为一项长期资金进行投资，这样不仅可以改善民生还有利于改善金融环境。
2.社会保障财政责任的政治理论
财政承担社会保障责任不仅仅由本国传统、习惯、经济发展水平等因素的影响，在实施过程中还收到本国政治体制的影响。规范化、制度化、法律化的社会保障制度由企业、劳动者、国家等多方因素决定。欧洲试图通过减低福利待遇水平和社会保障的方式来缓解欧债危机带来的财政压力，但引发了社会的抗议，政被社保”绑架“的国家已经屡见不鲜。在美国将退休年龄从 65 岁延长制 67 岁的社保参数修改共用了 27 年。可见延迟退休年龄到达一定的阶段会受到极大的阻碍。今年我国提出将退休年龄逐步延长至 65 岁，在很多人看来是不民主的不公平的。今年来民主、民生的理念受到了空前的重视，这位社保建设提供了民意。西方民主政治财政被社保”绑架“现象和平民化理论以及为我国财政承担社会保障责任提供了警示。燕继荣（2012）认为，社会治理模式主要分为平民主义和精英主义，世界上绝大多数国家的政治治理模式都介于二者之间。平民主义倡导”民主决策“,追求公平、让步、法治，主张公众的参与和监督，公众是社会秩序的核心部分。精英主义路线标榜”科学决策“,追求优化、合理、进步，强调政府在社会治理中的地位，其社会秩序以”统治精英“为中心。平民意愿一般被置于次要地位，而精英主义则凸显当权派的领导能力，其容易独裁主义和包办；平民主义凸显民众的影响力，其容易导致决策质量和效率的低下。其极端的情形是”无政府主义“合”民粹主义“,在这种极端的情形下集体决策是难以产生并实施的。
图 2-3 显示了上述不同的状态。图中 X 轴表示大众的主导能力，Y 轴表示的是精英的领导能力，C 表示二者的平衡状态，是政治趋势的理想区间；A 带有寡头化特征，统治者占据主导地位，寡头化决策倾向明显；B 的现实含义是大众意愿的主导能力过于强大以至于民粹化的出现，政治决策过程偏向于平民政治的怪圈。
世界上所有国家都可以在 A、B、C 或者他们任意组合中选出属于自己的一种。国家治理的民主化进程在途中表示就是由 A 区域向着 B 区域的调整的过程。渐进于 C 线的政治调整过程是所谓”好民主“,但如果突破 C 线的边界，则表现出民粹主义倾向，就是所谓”坏民主“.民粹主义的首要危害是民众的低效性、暴民特性的非理性绑架国家政治体制并影响国家政治进程。就社保理论而言，国家财政属于民粹主义并且处于一种福利过度和潜在的财政危机的两难境地。
