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【题目】当代政府机关后勤管理问题探析
【第一章】地方政府部门后勤管理优化研究绪论
【第二章】政府机关后勤工作相关概念及理论
【第三章】国内外政府机关后勤制度的现状与比较
【第四章】德州市机关后勤管理改革现状及分析
【第五章】德州市政府机关后勤改革措施
【结论/参考文献】基层政府机关后勤管理模式改进研究结论与参考文献
第 2 章 相关概念及理论
任何事物的改革和发展都离不开相关理论的支撑和指导，政府机关后勤改革也不例外。有了丰富的理论研究，政府机关后勤改革才能多方借鉴，运用适合自身实际的理论作为改革的基础，指导后勤改革顺利进行。
2.1 政府机关后勤工作的性质、特征
2.1.1 政府机关后勤的性质
政府机关后勤工作的政治性和经济性并存。所谓政治性，是指政府机关后勤部门是各级党政机关的重要组成部分，只有提供正常的后勤服务，才能保障其他政府机关部门工作及活动顺利进行。政府机关后勤服务的主要对象是政府部门、相关领导及其机关工作人员，为他们提供相应的后勤服务，也就意味着是在间接的为党和人民服务，具有很强的政治性。同时，又具有很强的经济性，是因为政府机关后勤部门为政府机关提供后勤服务，这种服务也是一种商品，具有自身的价值和使用价值，同时政府机关后勤部门还掌握着大量的资源和财产，并且要购买大量的物资和服务。
政府机关后勤工作具有鲜明的服务性和管理性。服务性是机关后勤管理工作的最基本属性，政府机关后勤工作是为各级政府机关部门及其干部职工提供后勤服务保障，这是机关后勤工作者的首要职责，体现了政府机关后勤工作的基本价值[6].
人民公仆的宗旨是为人民服务，从广义上讲，政府机关的工作都是在为国家服务、为社会服务、为人民服务、为经济发展服务，具有最基本的服务性。而政府机关后勤管理工作不同于其他政府部门的工作，所具有的服务性体现在为其他政府部门提供物业、保洁、安保、园林绿化、机关餐厅等服务的各个方面和全过程中，表现出的服务性十分具体和直接。政府机关后勤工作又具有较强的管理性。政府机关后勤部门所提供的服务要通过管理进行实施，才能达到后勤工作的目的。这就要通过制定相应的管理规范、管理制度，运用合理、有效的管理方式和方法，对服务对象进行组织、协调、控制，提供服务商品，以发挥更好的后勤管理作用[7].[6]
2.1.2 政府机关后勤的特征
政府机关后勤部门所提供的服务具有以下特征：责任性、超前性、细致性。
1.责任性
政府机关后勤工作是党政机关的基础性工作，是各级政府部门高效、有序运转的重要保证，后勤工作往往是牵一发而动全身，就算出现了一丁点问题和差错，也会影响整个政府机关的正常运转。“安全生产重于泰山”,在后勤服务工作中，要把安全责任放在首位，这是一切后勤工作的出发点和落脚点，因此，作为政府机关后勤保障工作任务艰巨、责任重大、使命光荣[8].
2.超前性
政府机关后勤工作具有超前性，给机关人员提供的服务是全方位的，甚至有些服务是具有阶段性和季节性的，由于机关后勤提供服务的这一特殊性，要求在机关工作人员所需服务之前准备就绪，如果提供的服务滞后于机关人员的需求，那么机关后勤工作不仅失去了其重要意义，还有可能造成严重后果，会影响政府机关的正常工作，降低政府机关的工作效率。因此，机关后勤工作要超前完成。
3.细致性
政府机关后勤工作所提供的服务涉及了机关工作的方方面面，事事都会由后勤部门来管理，服务无小事，干好了都是些小事、杂事，做不细、抓不实便会出大事，因此，工作要细之又细、严之又严，都要不找借口、不讲条件地去完成。不管份内份外，只要是后勤的事，后勤的每个工作人员都有义务当好引导员、服务员、安全员。服务无止境，就是没有最好，只有更好，包括部门提出的需要解决的问题，不管有多么的微不足道，都要细致、认真的做好。
2.2 新公共管理理论
新公共管理理论（new public management, NPM）是在公共管理理论的基础上孕育和发展起来的，是一种新型的关于公共行政和政府管理模式的理论，兴起于上个世纪 80 年代，广泛流行于欧美等发达国家，指导了欧美等西方国家的政府机构改革，是其主要的指导理论之一。
现代经济学是新公共管理理论的理论基础，倡导将企业的成功管理经验和市场化的竞争机制运用到具有公共管理部门性质的国家政府机关中，主张政府机关的领导者要具备个人的影响力和敏锐的政治性，在使用人才的环节上，要使用具有高素质、经验丰富的政府机关管理者，这样，政府机关的管理才能向规模化、产业化的方向发展[9].
着名学者赫克谢尔（C.Heckscher）的理论观点是，政府机构的改革要加强相互之间的交流与协作，加大管理的力度，不能像以往的单向的、简单的上级指导下级，要向“后官僚组织”转变。着名专家学者奥斯本和盖布勒作为“重塑政府”思想的发起者，主张倡导政府公共管理的最新模式，总结出了美国政府机构改革的经验和方式方法。胡德（Christopher Hood）教授把新公共管理理论的理念灌入到西方发达国家政府机构管理改革中，产生出与原有的政府公共理论完全不同的理论模式[10].
新公共管理理论的主要内容为：
1.新公共管理理论的中心思想和核心内容是以市场为导向，倡导用户至上，完全尊重用户的意愿。政府机关和公民不再是原有的、陈旧的上下级、指导与被指导的关系，而变成了以公民的需求为主，政府机关围绕着这一核心提供管理服务，变被动为主动。新公共管理的理念是，政府与公民的关系，就像在市场经济中，企业领导者与商品用户之间的关系[11].新公共管理理论认为，政府所提供服务的好坏，是由接受服务的公民来决定的。政府站在公民的角度上，全心全意为公民着想，提供公民最渴望、最有需求的服务，以此来提供政府工作效率和质量[12].
2.新公共管理理论认为，政府所具备的职能和管理模式，应该由具体任务工作的执行者，转变为服务工作的管理者。正如戴维·奥斯本所说，政府的职能应该是各种政策的制定者和提供服务的管理者，不应该是具体工作的执行者，这是他在所着《改革政府》中得出的结论。《不连续的时代》的作者彼得·德鲁克在该书中所说：“要把管理和指导的工作和具体实施的工作混为一谈的，这种做法只会将决策的能力极大的减弱。想要让制定政策的部门去做具体的操作工作，也是很傻的想法。”该理论认为，可以通过完全的、高度的市场化，对社会组织和企业公司制定相应的有利政策，让他们来提供更加优质的服务，起到执行者的作用[13].
3.该理论的又一核心内容是将市场的竞争机制引入到政府管理中。新公共管理认为，政府在公共管理过程中，应当积极的将市场竞争机制引入进来，让市场进行自动的评价，可以通过引入更多的社会组织、公司企业参与到提供公共服务的环节上来，能更好、更充分的为政府机关提供优质、高效的服务，同时，还可以节约成本[14].在具有高度竞争的市场经济环境中，提供服务的公司、企业能够根据用户不断变化的需求，做出更加快速、灵敏的变换措施，以适应用户的需求。相比之下，政策的制定者是政府本身，把服务以合同的形式进行外包，是一种全新供给体系，通过有效的市场检验，可以判断出这种新政策的合理性[15].
4.重视效率追求。追求效率主要有三种方法：一是采取责任明确的绩效控制目标。新公共管理理论指出，要建立起严格的绩效考核制度，确定出组织和个人的总体目标、阶段性目标，并根据制定的目标绩效进行考核和评估，确保各项工作落实到位。二是更加重视结果。与以往的官僚主义政府不同，新公共管理理论更加注重结果，而不是政府投入[16].不是单纯的花掉每个项目的预算资金，而是需要灵活、低成本、富有成效的结果反应，确保取得良好的结果。三是采用成功的管理手段。在实际操作中，改变过去的老办法、老样子，政府采用成功的管理手段和经验，特别是私营部门好的做法和经验，具体到实际中，比如降低成本、提高质量、提高效率、加强人力资源管理等先进性做法。
5.建立服务型政府。新公共管理理论认为“政府的筹款方式是收费，并通过新的来源收入确保以后的收入”.不单纯这方面，政府还必须进一步促进价值观的转变，不仅仅把利润动机向公众需求转变，而且要使政府公共管理者转变为企业家，用企业家的方式来省钱、来投资、来回报。传统公共行政往往只是注重过程的服务，但是不把预防考虑在内，到最后成为危机，再去进行治理危机，这种方式是非常不可取的。新公共管理理论则认为预防更加重要，要注重解决问题，政府要把工作的重点放在预防上。具有预防功能的政府必须具备在重要决策的时候，尽可能的考虑未来的结果，尽力用最少的钱去预防，而不是用大部分钱去治理[17].
2.3 后勤社会化理论
社会化是指随着商品经济的发展，自然人作为社会中的一员，生产活动的目的是为了满足社会的需求，而不再只是满足自身的需求。生产活动也不再是家庭作坊式的“小生产”,而是通过与其他社会人之间的协作共同完成。从此定义出发，不难理解，后勤社会化的内容是后勤所提供的服务及其管理模式，不再是计划经济时期的经验型和供给保障型，经营方式也不再是自我封闭型，而是要通过在社会中商品交换来完成，不仅满足自身党政机关的需求，同时要推向社会，参与市场竞争，满足其他社会群体的需求[18].
机关后勤服务社会化是指要把政府机关后勤的管理职能和服务职能分离，同时将行政和事业分开，既对政府机关提供服务，又对社会提供服务，既将市场竞争机制引入，又把社会资源引入，这就是机关后勤服务社会化和产业化[19].随着我国社会主义市场经的深入和机构改革的推进，政府机关后勤服务社会化已成为必然趋势。
从建立社会主义市场经济体制的要求来看，应该遵循市场规律的客观要求，将社会中的人力、物力和财力等生产要素进行合理化的整合与配置[20].而原有的政府机关后勤的分配方式已经不再适应市场经济的发展要求。正如马克思所说的，“服务也是商品的一种，服务具有其自身的价值和使用价值”.政府机关后勤所提供的服务，是服务的一种，同样也是商品，在市场经济的激励竞争中，体现出了其自身的价值与使用价值。政府机关后勤管理进行社会化、市场化改革，走向市场经济发展的道理是必然的选择[21].
机关后勤社会化的内涵：一是政府机关后勤服务具有商品属性。机关后勤服务同其他商品一样，具有价值和使用价值，按照商品交换的一般客观规律及价值规律，对原有的服务管理模式进行改革，提供有偿服务。二是政府机关后勤服务可以产生经济效益。为了更好的适应市场经济，要“打开门办后勤”,不仅向政府机关提供服务，还要参与市场竞争，向社会提供服务，这样可以通过市场竞争，提升服务水平和质量，同时增加了经济效益[22].三是减轻行政和财政负担。具体提供政府机关后勤服务的工作人员不再占用行政和事业编制，通过提供有偿服务实行自收自支。
2.4 服务经济学理论
服务经济学（economics of service）是研究在服务产品的生产和流通过程中，发生的人与人之间的经济关系及其规律的学科。服务经济学的研究对象和范围是一种经济活动，主要是关于生产和经营产品的服务业的活动[23].从 20 世纪 30 年代开始，英国经济学家费希尔就提出了“第三产业”的概念，又称为服务产业，这就是人们对第三产业进行的理论研究的开始，这个定义的是在《安全与进步的冲突》中提出的。
服务经济学主要从以下几个方面进行研究：
1.服务产品的生产和流通。在当前的市场经济条件下，服务产品是商品的一种，服务商品的使用价值是通过具体的劳动形式产生的，而服务商品的价值是脑力和体力支出形成的。服务产品的价值论是劳动价值论的一种，是对劳动价值论的补充和发展，也是服务经济学的理论基础。
2.服务企业的经济活动。服务产品是由个体劳动者或服务企业生产和经营的，其表现形式是服务生产者对消费者直接提供服务，服务生产者的劳动积极性对服务的生产和流通更加重要，起到了决定性的作用。因此，对服务企业内部各种经济关系的研究，更加注意调动服务生产者的主动性和积极性，这样可以提升服务质量，提高经济效益。
3.服务产品市场。服务企业的生产过程和经营过程要以市场为依托，服务商品要实现自身的价值也要进入市场，因此，研究服务产品市场，就是研究服务业内部和外部的纵横交错的经济关系。服务商品市场与其他的实物商品市场是不同的，服务产品市场具有较大的弹性，是因为社会服务与自我服务经常处在相互替代的变动之中。服务产品必须具有优质、低价、适销等特点，企业才能拓展市场。
政府机关后勤部门提供的服务是一种服务产品，在政府机关后勤改革的过程中，运用服务经济学原理对政府机关后勤改革进行指导和分析，可以加快政府机关后勤社会化进程，提高后勤服务质量与效率，产生更大的社会效益。
小 结
本章着重介绍了政府机关后勤的性质、特征，以及与机关后勤相关的新公共管理理论、后勤社会化理论、服务经济学理论，为进一步转变政府后勤职能、推动政府机关后勤深化改革提供了理论基础。
