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【题目】地区机关后勤社会化改革的难点探析
【第一章】政府部门机关后勤社会化发展研究引言
【第二章】机关后勤社会化改革的相关理论
【第三章】江西省体育局机关后勤社会化改革分析
【第四章】国内机关后勤社会化改革的经验借鉴
【第五章】江西省体育局机关后勤社会化改革的策略建议
【结论/参考文献】社会化视角政府机关后勤改革研究结论与参考文献
第 1 章 引言
1.1 研究背景、目的及研究意义
1.1.1 机关后勤社会化改革的社会背景
机关后勤服务作为公共服务的一个分支，长期以来由政府全权负责供给和管理。随着我国经济的快速发展，这种提供服务的制度却使许多隐藏的问题和危机显露出来，如供给低效、服务质量低下、财政负担巨大及发展空间缩小等等。更有甚者，逐渐衍生为一种变相的垄断。这种垄断在短时期内看不出危害性，但结果确实可怕。由于垄断，机关没有动力和热情做调查研究，很难在提高服务质量和机关效能上下工夫，导致的是懒惰、无作为，甚至滋生腐败。
很多大型单位特别是省级及省级以上单位的机关后勤工作范围都比较宽泛。比如铁路系统、林业系统、体育系统、国有大中型企业等等，基本上是把机关后勤和家属服务"一统到底".它们大都保留有本系统的医院、学校、浴室、澡堂等部门，把单位集体变成一个"小社会",甚至连理发、修伞、学习、吃饭、就医、洗浴、车辆等等都管。
在计划经济时代，既可方便职工生活，使大家感受到社会主义优越性，又能增强大家的凝聚力，对机关工作的促进作用明显。然而，从上世纪 90 年代开始，随着市场经济在中国社会成为经济主流模式，传统的机关后勤提供的服务在服务水平、管理方式上已经跟不上时代的步伐，不仅不能满足本系统职工的需求，更谈不上参与市场竞争，相反还需要花费资金、场地，耗费大量人力、物力，成为单位的巨大财政包袱。
同时，随着经济社会和生活水平的提高，机关人员对后勤服务质量的需求也在不断的变化，这与机关后勤有限供给能力之间的矛盾也势必日趋凸显，促使人们进行反思，并对服务的供给以及管理问题进行深入研究。
1.1.2 机关后勤社会化改革的条件
1.1.2.1 可竞争市场的存在是机关后勤社会化改革的基础环境
市场经济发展是机关后勤社会化改革的根本原因，而可竞争市场理论是 20世纪 80 年代初政府管制改革期间出现的指导政府管制行为的新理论，在这个时期，政府管制表现为松紧适度，放松的主要是经济领域，反垄断的标准更为宽松，社会性管制加强，这种趋势是依据公共服务市场化的发展状况作出的政府抉择。所以从上世纪 90 年代开始，我国各个系统在机关后勤方面都走出了改革的第一步。
市场竞争的时期经济社会发展的特点是：第一，潜在的竞争压力，迫使企业采取市场运作，即便是独家垄断企业，仍必须确保生产组织的高效率，从而防止其他效率高的潜在竞争对手加入市场，而政府管制的放松将会吸引更多的潜在竞争对手，这在一定程度上又刺激了原企业自觉的进行质量和效率管理。
第二，政府的管制行为在很大程度上影响沉没成本的大小，管得越紧，沉没成本越大，而沉没成本小则表明在后勤服务领域推行市场化的竞争程度高，竞争压力将促进后勤服务供给、运作效率的进一步提升。第三，可竞争市场理论认为自由市场不能在没有外力干预的情况下解决所有与经济相关的问题，同时认为所有政府管制和反垄断政策并不都是有害的干预，政府应该更多地关注潜在的竞争压力，管制政策必须存在，而且应该将重点放在市场潜在竞争对手的培养上。
可竞争市场是机关后勤社会化改革的基础环境。在这种环境下，机关后勤社会化改革成为必然，然而如何改革，必须结合实际情况。
1.1.2.2 外部传导是机关后勤社会化改革的重要条件
首先，社会发展是后勤社会化改革的第一条件经济社会的不断发展和进步是后勤服务社会化发展的前提和基础。公众需求变化和社会组织的进一步发展，成为后勤服务供给多元发展的主要社会环境影响因素。后勤服务供给多元化发展是在社会发展等相关因素的作用和影响下，不断完善和创新的过程。
第一，经济和社会发展，促进高校后勤社会化改革。经济和社会发展是所有改革的根本原因。只要社会在不断的进步，经济产品不断丰富，后勤服务的质量和水平就必须与当时经济发展相适应，不适应就需要市场化和社会化的改革。
第二，公众需求变化对后勤服务水平的要求日趋提高。无论是社会公民，还是机关里后勤服务对象，对后勤服务的标准和要求都会不断改变，必须及时提高后勤服务水平，服务内容也不可能一成不变。服务质量也不可能一成不变。
第三，公民意识崛起推动后勤服务的平等化和公众化的建设。随着公民意识的崛起，对公共服务产品分配不均衡引发社会不公平、国有资产浪费等，公民都会产生不认同感，对政府的满意度也有所下降。
同时公民对机关后勤服务的某些项目不再理所当然地认为是机关及其家属可以享用的，他们追求后勤服务的公众化和平等化。十八届三中全会期间提出了贯彻落实群众路线，也是政府针对群众的平等化需求的支持与改变。
其次，政府职能转变是后勤社会化改革的又一条件"政府职能转变的实质是根据行政系统内外部环境的变化及主客观条件提供的可能性，科学合理的界定政府的作用和所承担的角色以及由此决定的政府活动的范围和方式、政府规模等，从而谋求政府与市场、社会、企业、公民之间的最佳结合点".根据变化了的经济社会环境，中国开始了行政管理体制改革，这是后勤服务社会化发展的直接背景、环境和前提。
从西方经济发展的历程看，市场化提高了政府干预的重要程度，市场和政府的关系，也始终在政府干预与自行发展之间摇摆。
社会经济的发展现状，要求现阶段的中国政府注重的政府基本职能--公共服务。从社会分工角度来说，后勤社会化改革符合我国政府职能转变的需求，也是构建服务型政府的需求。
再次，后勤社会化对政府职能转变更有利在机关后勤外部也有两方面的力量在推动其社会化改革的进程，同时机关后勤改革的效果也将作用于它们，推动它们向前发展，周而复始，循环往复。
根据外部性传导的循环效应图，后勤服务社会化改革不仅能够反作用于经济社会，引导公民意识，推动社会发展进步，还能反作用于政府，促进了政府自身相关制度的不断完善。公共市场化改革不断深入的同时，相关制度体系逐步建立起来。包括市场监管制度、价格机制、行政审批制度、政府采购制度、绩效考核机制等等。由此类推，机关后勤服务的社会化改革应该可以完善更多更细的相关制度，比如推动某些部门公司化改造，实现政企分开，推动公共企业公司化运营等等。
1.1.3 研究目的及意义
在研究目的上，本文属于对策性研究。拟运用新公共管理理论，从公共物品供给、垄断、服务外包等公共产品理论出发，系统的分析机关后勤服务是可以由政府和市场共同提供的；阐明单独由政府单一主体提供机关后勤的弊端，进一步深化公共服务供给理论的应用。
在研究意义上，本文首先分析江西省体育局机关后勤社会化改革的模式与方法，然后借鉴西方发达国家的后勤改革经验，探寻现阶段政府部门机关后勤社会化改革遇到的问题及成因。研究在政府工作效率相对较低，市场经济相对不发达的省份如何进行后勤社会化改革。明确提出改革的指导意见，基本思路和目的，确立改革的指导意义。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
国内政府机关后勤社会化改革的早期研究不多，主要是政府会议，交流经验和政府内部的杂志与期刊。
理论提出从在上世纪 90 年代开始，1992 年杨培先《后勤管理概论》，首次提出后勤服务社会化。[1994]王来，张晓天《走向社会：怎样实现机关后勤服务社会化》，对改革有了初步的设想和思路，继而发展为机关后勤管理科学化和后勤服务社会化的基本思路。
到本世纪初，随着市场经济的飞速发展，国外的很多先进理论进入中国学者的视线，介绍和研究机关后勤社会化改革的文献和理论也更加系统化、科学化。但由于中国的实际情况与国外相差甚大，西方各国的改革方式又各不相同，受中国的市场经济发展水平的限制，各学派对机关后勤社会化的理解偏差较大，造成研究流派众多，推崇的理论也有各自不同的着重点。
近几年来，中央政府致力于政府机构改革，唱响创建服务型政府的号角，对机关后勤社会化改革的论述趋向于规范化、权威化。2009 年编制委会出版了《机关后勤社会化运作与创新管理规范实务全书》，一年后又出版了《机关后勤社会化规范化标准化建设与管理实务全书》。书中除了对机关后勤社会化的基本理论的介绍，还列举了大量丰富的案例和改革模式，详细说明了机关后勤的改革和运作标准，对物业、财务、人员等分类管理方式、评估标准一一作出了明确规定。在党的十六届三中全会后，国管局后勤改革与综合管理司明确提出应在总结经验的基础上，按照现代产权制度和股权制度改革的思路建立，积极推动有条件的机关后勤服务经营单位进行规范的股份制改革，更大程度地发挥市场配置后勤服务资源的基础性作用，提升机关后勤服务的专业化水平。
对政府机关后勤社会化的研究实际上在国内还是比较浅显的，还有很多值得深入探讨的地方。目前国内真正对后勤社会化研究比较深入的代表是高校后勤和医院后勤这两块。主要原因是它们的服务对象比较单纯，后勤与机关在人员、工作性质等方面的联系不深，高素质人才相对较多，在效益的驱动下机关在这方面的投入也相对较多。同时这与高校、医院本身处在改革的前沿也有很大的关系，如私立高校、私立医院的异军突起对其产生强大的竞争压力，等等。
以上种种，都是目前政府机关后勤在社会化改革中难以媲及的优势，但这两个部门的改革经验仍然很值得参考。
1.2.2 国外研究现状
国外学者一般把机关后勤服务这块归入公共服务，而机关后勤社会化改革在西方类似公共服务民营化，这类研究比较深入且明确。主要包括两方面的不同看法，即对公共服务民营化的支持方与反对方。
从总从总体而言，在市场经济长久"一统天下"的西方发达国家，政府改革都选择了后勤服务与行政管理分离，政府通过购买和引进专业机构等方式获得物美价廉的服务。同时辅助制定了相关的法律制度，运用高科技手段和高水平的管理方式控制、降低了市场化、民营化带来的缺陷。这些为我们进行后勤社会化改革提供了很多宝贵的经验。
由于西方发达国家的市场经济发展水平远高于我国，服务类的第三产美国学者 ES.萨瓦斯在 2002 年《民营化与公私部门的伙伴关系 》中提出通过公共服务的民营化可以提高服务品质，抑制政府机构的过度膨胀，用竞争来降低服务成本，减少腐败的几率。而古德赛尔认为引进的企业会唯利是图，因其缺乏公众责任意识而降低服务品质，同时可能破坏政府主权的完整性。古德赛尔提出了十原则："政府应该是灵活的，创造性的，但也需要公共责任","政府活动的社会效果固然重要，但也尊重需要那些为政府服务的雇员","在政府中，采取私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公正监督的原则""处理公共问题应是有创造性的，但不能让少数人中饱私囊".
业相当发达，在市场上更容易找到高水平的服务提供商。由于国家体制不同等历史原因，也没有我国如此全面的后勤服务项目，加上相对高的国民素质、公民意识以及比较成熟的体制机制，改革的难点小于我国，重点也不同。所以我们只能借鉴其经验，不可复制。
1.3 研究创新
理论视角创新。使用了外部传导这个概念，认为机关后勤社会化改革是引进市场经济这种外部的先进的理念和方式，来影响和提高机关后勤的活力。这种外部传导性会产生一种"鲶鱼效应",倒逼政府机关提高行政效率和服务水平，为将来政府机构的改革和社会的发展进步提供参考与借鉴。更深一层，外部传导还有可能形成外部与内部的循环系统，最终推动整个社会文明的发展进步。
同样，这种外部传导的推进和倒逼作用及循环效应还可能应用于其他公共管理方面的研究。
同时，对机关后勤社会化改革中重要部门进行创新性研究，特别是政府方面。本文将后勤社会化和经济社会发展引发的政府管理方式、行政体制改革紧密联系进行研究，这是一种新的研究思路。市场化改革不仅仅是放松政府管理的行为，更重要的是针对不同地区，不同经济市场发育情况，分清管理范围、力度，综合研究，创建合理的管理模式。
1.4 研究思路和方法
1.4.1 研究思路
把机关后勤社会化改革置于新公共管理框架中，全篇立足于两个维度：一是规范性的理论研究，描述后勤服务供给分类与管理，供给机制（主要由市场提供，加强政府监管能力）的理论渊源，并探讨改革的推动机制和要素；二是通过实证研究，分析江西省体育局机关后勤社会化改革发展的现状与问题，总结经验教训，提出在市场经济发展水平不同地区的改革指导意见和基本方式、方法、思路；而后提出江西省体育局机关后勤社会化改革的策略和保障措施，并设想其运行情况，企业化的模式等等。
为了把机关后勤社会化研究透彻，本文在对国内外相关资料和文献阅读分析的基础上，设计调研方案，以访谈、参与、观察和文件查阅等方式深入了解省体育局在机关社会化改革过程中遇到的困难，获取当前改革原因、背景、过程的相关数据资料；而后确定以江西省体育局为例研究机关后勤社会化改革的重点和难点。机关后勤社会化改革以提高服务水平、加强机关效能建设和减少政府财政开支为目的。
同时，在调研基础上，分析在不同行业不同地区采取不同改革方案的基本理念，汲取其他行业部门的先进理念，同时通过对江西省体育局机关后勤社会化改革的研究和实施，提供给其他部门和行业的机关后勤社会化改革一些指导意见，进而推动整个政府后勤部门走出一条高效、优质服务之路。
1.4.2 研究方法
1、文献研究法：根据研究的问题，选择相关的阅读文献，再通过网络、图书馆、数据库等资源获取文献资料。参阅文献全面熟悉了选题相关内容，然后分析论文重点和方向，整理所需文献，排除无关或不用的文献，形成文献综述。
2、比较分析法：通过对比国内外机关后勤社会化改革的模式和进程，分析不同环境下改革的重点和难点也不同，必须因地因时制宜，实行阶段性改革战略。
3、调查研究法：以江西省体育局机关后勤社会化的进程为例，通过访谈、个案分析研究等手段，分析特例下改革的历史原因和特殊性。
4、历史分析法：把研究对象放在特定的历史范围和背景中加以考察和研究。
每个时期的经济发展和社会发展环境不同，改革的方式和目的也不同，造成的结果也不同，现阶段改革也要适应时代、条件和环境。通过历史分析方法，把改革放在特点的历史背景中，才能对后勤服务供给的多元性、必要性、可能性以及特殊性给予比较充分的解释。
