一、引言
随着全球范围内各种危机事件发生频度、深度和广度的持续增加，世界各国都不再单纯依赖行政力量进行危机管理，而开始将管理重心下移，最大可能地调动社会资源协同应对危机，呈现出全政府、全社会的危机治理网络特征。政府、企业、非政府组织以及公民等社会主体都可以作为行动者参与公共危机的处理和应对。其中，非政府组织凭借其较强的专业性、亲民的草根性、联系的广泛性及组织结构的灵活性等特点成为政府应对公共危机的重要合作伙伴。资源不足是组织间合作的动力。不同的组织行动者占据不同的资源，政府组织占据行政资源，非政府组织占据民间资源。因此，加强政府与非政府组织之间的合作对于实现应急资源的有效整合，最大程度降低危机带来的损害具有重要意义。
近年来，政府与非政府组织在公共危机应对中的合作已经成为公共管理和公共政策的研究热点。
一方面，政府失灵理论、公民社会理论以及多中心治理等理论为二者的合作奠定了理论基石。另一方面，非政府组织所具有的灵活性反应优势、民间性角色优势以及专业性能力优势可以弥补政府在公共危机应对工作中的不足也为二者的合作提供了可能性。Drabek(1990) 指出在应对大规模的自然灾害时，横向和纵向的协作都是必要的。GregoryStreib (2006) 指出协作是应对自然和技术灾害以及恐怖主义后果的必要基础，提出应当建立一个事故指挥系统来整合和协调各部门力量。Liaquat，Matthew(2010) 在对国家执法部门、国家紧急服务部门以及当地执法部门进行分析的基础上提出应急响应网络的层级概念，并通过组织联营公司的分网络表现出来。Shahadat，Liaquat(2011) 经过调查发现具有高水平连通性以及同其他应急机构紧密联系的 STOs 可以更好地进行危机的应对准备。
McEntire(2000) 以福克萨斯龙卷风为例，发现合作关系是基于这样一种理解基础上，即资源合作在实现成功应对危机中起着重要作用。这也进一步证实了 Waugh and Streib(2006) 的观点，即危机应急管理中需要合作，一个有效的危机应对离不开合作。
二、政府与非政府组织合作网络的界定
合作是指个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动。有效的合作需要具备一致的目标、统一的认识和规范、相互信赖的合作气氛及支撑合作的物质基础等要素。
O'Leary 等将公共管理中的合作定义为促进和帮助多组织安排解决那些不能解决或不能被单一组织解决的问题的过程。合作意味着共同劳动，共同实现同一个目标，在多部门间跨边界展开工作。网络是指不同网络节点间相互交流和协作的关系的总和，是连接不同行动者的桥梁和平台。依据组织间独立性、成员和目标的不同，Mandell 将网络定义为在个别成员保持独立和自治基础上形成的新的、联合的、长期相互作用的单位。
在公共危机状态下，政府的公共性目标和非政府组织的公益性追求存在契合之处，他们之间很可能形成普遍的合作。就具体过程而言，涉及大量的公共资源的调配和使用，信息的沟通交流和行动的协调。因此，本文中的政府与非政府组织在公共危机应对中的合作网络即为政府与非政府组织通过运用现代信息与网络技术实现人员、信息等资源的相互流动，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的彼此间相互依赖，相互作用的动态的、开放的、协同运作的应急组织网络。
该网络将分散在社会各个角落的资源进行重新整合和协调，有利于增强政府与非政府组织应对危机的动态适应力。政府与非政府组织在公共危机应对中的合作网络主要包括以下几个要素: (1) 行动主体。网络中的行动主体主要包括政府组织与非政府组织。
其中，政府组织是指广义上的行政组织，主要包括国家的立法、司法与行政机关。非政府组织指不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。(2) 合作关系。网络中行动主体的关系可以分为三类: 伙伴、联盟以及行政命令。不同的行动主体间合作关系的形式不同。政府组织以行政权力为基础，相互之间多为行政命令关系。非政府组织间以平等互利为原则，多为联盟或伙伴关系。政府与非政府组织间多为伙伴关系。(3) 合作目标。合作目标是指合作网络中各行动主体必须要通过彼此协调才能达到的目标，它是行动主体者相互依赖的诱因和相互合作的动力来源。在危机应对中，其集中体现为最大程度地减少危机的灾害。(4) 合作内容。
政府与非政府组织在公共危机应对中的合作领域范围较广，具体合作内容涉及自然灾害、公共政治危机、公共经济危机、公共卫生危机等各类危机;(5) 合作维度。从内容上讲，政府与非政府组织的合作维度涉及人员、物资以及信息等各个方面; 从层次上讲，既包含国家内部的统一联动，也包含国家之间的国际合作。
三、SNA 在公共危机应对中的组织合作网络应用研究
(一) “4·20”雅安地震中的政府与非政府组织合作概述
北京时间 2013 年 4 月 20 日 8 时 02 分四川省雅安市芦山县(北纬30. 3，东经103. 0) 发生7. 0 级地震。据雅安市政府应急办通报，震中芦山县龙门乡 99% 以上房屋垮塌，卫生院、住院部停止工作，停水停电。截至 2013 年 4 月 24 日 10 时，受灾人口共计 152 万，受灾面积波及 12500 平方公里。
针对雅安 7. 0 级地震，***、李克强作出重要指示，要求把抢救生命作为首要任务，千方百计救援受灾群众。从中央到地方，政府组织全力开展紧急救援。中央多部委在第一时间启动应急响应，就抗震救灾展开部署。中国地震局立即派出地震现场应急工作队赶赴灾区。国务委员、公安部部长郭声琨，分管部的领导、消防、交管、治安等部门负责同志第一时间赶到公安部指挥中心调度指挥救援。国家民政部、国家发改委等8 部门立即组建国家减灾委工作组赶赴灾区查看灾情。卫生计生委紧急部署四川雅安地震医学救援工作，组建派出国家卫生应急队，180 多名医务人员及车载移动医院立即赶赴灾区。
地震发生后，四川省政府启动Ⅰ级应急响应，采取六项措施紧急部署抢险救援工作。一是立即实行交通管控，开辟成都至芦山的应急通道。全面启动移动、电信、卫星等应急通讯，保证通讯畅通。二是派出公安消防、矿山救护、民兵预备役等近 2000 人的救援队伍赶赴灾区。三是要求雅安市、芦山县和有关乡镇党委、政府组织力量开展第一时间、第一现场救援。四是安排省地震局派出专家工作组对余震加强监测，会商震情，给出权威意见。五是安排国土、水利专家赴现场对可能产生的次生灾害进行监测。安排气象专家加密对震区的气象监测，作好应对异常天气的准备。六是安排民政部门迅速调集帐篷等救灾物资赶赴灾区。
面对突如其来的灾难，非政府组织力量在第一时间集结。中国红十字总会启动应急响应，立即从中国红十字会成都救灾备灾中心调拨 500 项帐篷到受灾地区。深圳壹基金启动壹基金联合救灾雅安地震救援行动，紧急从贵州、四川、陕西的备灾仓库起运救灾物资。多家成都本土公益组织迅速成立成都公益组织420 联合救援队，第一时间组织协调企业、高校团体、个人进行爱心募捐与志愿服务。
(二) 研究方法与数据来源、处理
1. 研究方法
由于关系数据不足以满足常规统计意义上的“变量的独立性”假设，因此，通常意义上的各种多元统计方法多数不能用来分析关系数据。社会网络分析以社会网络资料为基础，可以处理那些通过一定的变量或数值反映出来的关系数据。
近年来，社会网络分析方法在公共危机领域得到了广泛的应用，通过运用数据分析、案例分析以及描述性分析等方法实现公共危机事件的可测量和可视化，为在公共危机应对过程中协调政府、企业、公民和非政府组织等社会主体间的行动提供了新的思维方式和工具。因此，本文选择运用社会网络分析方法对政府和非政府组织在雅安地震中的一型对称合作整体网络进行分析。
2. 数据来源与处理
本文以“4·20”雅安地震为例展开研究。数据主要是利用互联网收集网络资料。来源包括 4 个方面: 一是中华人民共和国中央政府网站、四川省人民政府网站以及雅安市政府网站等政府官方网站。二是中国红十字会、中华慈善总会、壹基金以及中华思源工程扶贫基金会等非政府官方网站。三是新华网、人民网等权威性传统新闻门户网站。四是新浪、腾讯和搜狐等微博新媒体平台。从查阅的大量救援信息来看，危机应对阶段时长有效性最长为一个月，之后就进入了危机的恢复期。本文研究的是危机应对阶段的合作网络。因此将数据搜索时限定为一个月，即从 2013 年 4 月 20 日 8 时(危机发生时) 至2013 年 5 月 20 日 8 时。
将政府和非政府组织视为网络节点，信息、人员以及物资等资源的流动视为网络节点之间存在合作关系。如依据中央政府网4 月20 日“工信部部长苗圩、副部长尚冰在工信部应急通信指挥中心与四川省通信管理局进行了视频连线，对抗震通信保障工作做出了部署”的新闻建立国家工业和信息化部到四川省通信管理局的连线。在危机应对中，中国各方纷纷通过直接或间接的方式对雅安地震灾区实施救援。考虑到数据的同质性和冗余性，采用随机抽样的方法选取了部分样本做代表。如政府组织中选取了“北京市委市政府”作为全国各地政府的代表，非政府组织中选取了“中国共产主义青年团”作为人民团体此类非政府组织的代表，选取了“上海台商协会”作经济性团体的代表。基于上述规则，共提取出168 个节点，通过各个节点之间的联系构建了邻接矩阵。其可视化结果见图1。
(三) 数据测量及结果分析
1. 网络粘性测量
网络粘性是指网络行动者间彼此行为的影响力以及团队的凝聚力等，具体可以通过网络密度和网络捷径距离来说明。前者表示行动者间行动的紧密程度。密度越大，表示行动者间关系越紧密，互动越频繁。后者指网络中两个节点间最短途径的长度。建立在捷径距离基础上的凝聚力指数越大，表明网络凝聚力越好。
“4·20”案例网络粘性测量结果显示，合作整体网密度仅为 0. 02，说明行动者间互动程度较低。在由168 个节点组成的网络中，只有 512 对节点之间存在联系，说明节点间的相互联系较少。网络捷径距离为3. 506，说明任何一个行动者平均需要经过3-4 个成员才能联系到其他成员，各行动者间的沟通存在一定的限制。在这个“距离”上的凝聚力指数为0. 318，表明该整体网的凝聚力较低。通过网络密度和捷径距离的计算，显示出整体网的网络粘性较弱，网络凝聚力较差。行动者相互间互动的频率较低，彼此间缺乏合作联系。测量结果见表1。
2. 网络关联性测量
网络关联性是指行动者之间必须是相互关联的，且各个点之间必须具有可达性，可以通过关联度和可达性指标来测量。关联度包括网络关联度和网络中某点的关联度。其中，可达矩阵的密度即为整个网络的关联度。对于网络中的某个点来说，如果连接两个点之间的路径有多条，说明这两个点之间就具有高度的关联性。如果只要去掉一个关系，某点就会失去与其他成员间的联系，说明该点与其他节点间存在“脆弱的”关联性。
“4·20”合作网络关联性测试结果显示，整体合作网络中无不达点，且最长的路径为雅安市救灾物资接收点与四川省委省政府、雅安市委市政府之间的联系。网络的关联度即为整体网的密度0. 02，表明网络的关联性较弱。网络中关联性最高的节点是“四川省委省政府”与“雅安市委市政府”，两节点间具有 14 条可以实现相互联系的路径。“国家财政部”、“北京市地震局救援队伍”、“中国社会工作发展协会”等节点在网络中与其他节点间只有一条联系，具有极强的脆弱性和相对独立性。通常此类点在网络中同时充当着信息的接收者和发送者。如“北京市地震局救援队伍”一方面接受国家地震局的指导向灾区实施援助，另一方面也与四川省救灾指挥部联系，及时发送灾区救援的最新情况。具体见表 2。
3. 网络中心性测量
中心性用于测量团队成员在社会网络中所处位置的中心程度及其在网络中所具有的权力大小和社会人际交往的优劣势等。主要包括点的中心度和图的中心势两个指标。前者表明单个行动者在网络中所处的核心位置，后者刻画的则是一个网络所具有的中心趋势。本文选用点的中心度来分析合作整体网的中心性，具体包含点的度数中心度、中间中心度以及接近中心度的测度。点度中心度描述一个点与其他点直接交互的能力。
数值越高，表示该点的直接交互能力越强，该点越接近于社会网络的中心，其社会地位越高，权力越大。点的中间中心度描述节点占据在其他两个节点间最短路径上的能力，测量的是单独点的控制优势。当一个节点处在许多交往网络途径上时，它可以通过控制或曲解资源的传递而影响整个群体。点的接近中心度是指该点与图中所有其他点的捷径距离之和，若某点的接近中心度很高，表明该点很少依赖其他节点。
“4·20”节点中心性测度结果显示，排在前十位节点的网络中心性较强(网络中度数中心度与中间中心度较高，接近中心度较低) 。这些节点大部分为政府组织。其中，“四川省委省政府”的度数中心度与中间中心度最大、接近中心度最低，说明其网络中心性最强，在整个网络中居于重要地位，与其他节点间的直接交互联系最为紧密，具有较强的控制资源的能力。非政府组织中“中国基金会 4·20 救灾行动自律联盟”的度数中心度和中间中心度较其他非政府组织而言较高，说明其在非政府组织体系中较其他非政府组织而言具有较强的资源控制有优势，一方面整合着各类基金会组织，另一方面与政府组织联系，在合作网络中充当着连接政府与非政府组织的纽带。此外，综合3 个中心度指标来看，在网络所有节点中，“雅安市民兵预备役”与“中国民用航空局”的网络中心性较差，具体表现在度数中心度与中间中心度较低，接近中心度较高。此类点在网络中与其他节点间联系较少，对资源的控制能力较弱，发挥的作用有限。具体见表3。
4. 凝聚子群测量
Wasserman 和 Faust(1994) 认为，凝聚子群是指满足如下条件的一个行动者子集合，即在此集合中的行动者之间具有相对较强、直接、紧密的或者积极的关系。建立在互惠性基础上的凝聚子群主要是派系，但 Sediman 和 Foster 观察到 n-派系常常表现出一定的脆弱性。因此本文选用建立在点度数基础上的 K-从来分析网络中的凝聚子群。K-从是指这样的子群，即一个子群中的各个节点都至少与除了 K 个点之外的其他点直接连接。考虑合作整体网中各节点的实际联系状况，将凝聚子群的最小规模设定为 4，行动者间最大可达步长设为 2。
“4·20”合作网络的凝聚子群测量结果显示，在 K 值为 2、子群最小规模设置为 4 的条件下，网络中共有 118 个 2-从。从凝聚子群包含的节点来看，主要分为两类子群，即政府组织子群和非政府组织子群。政府组织中具有上下级隶属关系的行动者间联系较为紧密，在合作网络中对资源的流动占主导作用。如“四川省委省政府 － 市委市政府 － 省民政厅 － 雅安市民政局”等。非政府组织中具有共同功能性质的行动者间联系较为紧密，如“中华全国妇女联合会 － 四川省妇女联合会 －中国儿童少年基金会 － 中国妇女发展基金会”。
此外，在网络中，政府更倾向于与带有官方色彩的非政府组织合作。如“雅安市委市政府 － 雅安市救灾物资接收点 － 雅安市民政局 － 雅安市红十字会”。
5. 核心-边缘测量
任何空间网络都是由不同属性的核心区和边缘区构成的。社会网络也不例外。各个节点相互联系，形成内紧外松的网络结构。核心区各节点间联系较为紧密，而处于边缘地区的节点之间联系则比较稀疏。“4·20”合作网络的核心-边缘测量结果显示，网络核心层有11 个节点，且网络核心层的节点均为政府组织，具体包括“四川省抗震救灾指挥部”“四川省委省政府”“四川省救灾物资储备中心”“四川省民政厅”“国家地震局”“四川省邮政管理局”等节点。这表明在政府与非政府组织应对公共危机的合作网络中，政府组织占据着核心地位，担当着主导者，掌握着大量资源。非政府组织在网络中处于边缘位置，在危机中担任着支援者，帮助政府整合民间力量，及时弥补政府工作的不足。
6. 结构洞测量
伯特认为结构洞就是指两个行动者间的非冗余联系。在网络中，处在结构洞位置上的“桥”往往是资源交换的节点，信息交流的通道，具有信息优势和控制优势。目前存在两类指标来测量结构洞，一种是伯特本人给出的结构洞指数，第二类是中间中心度指标。由于伯特给出的结构洞指标包含有效规模、效率、限制度以及等级度等四个方面的内容，比中间中心度表达的指标更加丰富。
因此，本文选择使用伯特结构洞指数进行测量。
“4·20”的结构洞测量结果显示，在有效规模中“四川省委省政府”的值最大，表明其在网络中的非冗余因素最多; 从效率来看，“中国基金会救灾行动自律联盟”、“四川省军区抗震救灾指挥部”等节点的值均为 1，这是因为有效规模与实际规模比较接近。从限制度角度分析，政府组织中“四川省委省政府”的取值最小，非政府组织中“中国基金会救灾行动自律联盟”的取值最小，说明他们在网络中占据的结构洞最多，充当较多成员之间的“桥”，网络中的大部分资源要通过他们来传递和流动。从等级度分析来看，“国家财政部”等节点的等级度均为 1，这说明他们在网络中受到的限制较多，难以发挥有效作用。
四、结论与讨论
本文通过搜集“4·20”雅安地震的网络数据，运用社会网络分析方法对政府和非政府组织在公共危机应对中的合作网络进行定性定量分析。得出以下几个结论。
第一，节点的属性决定节点在网络中的位置及作用。政府作为公共权力的执行者，有能力在时间和资源都稀缺的条件下对公共危机作出及时有效的应对。其权威性和强制力保证了在合作网络中占据的核心位置，并控制着大部分的资源，是危机应对中的主导者和执行者。如“四川省委省政府”，作为连通灾区和外界的第一媒介，该节点一方面通过联系灾区，了解灾情及其物资需求，另一方面与社会各界联系，接受各方援助，按需将资源配置给受灾群众。非政府组织作为社会救援力量的主体，因其缺乏充分的独立性在网络中处于较为边缘的位置，但在危机应对中可以通过发挥灵活性反应优势，对物资的筹集与发放等工作进行及时处理，充分发挥民间性角色优势来维护特殊群体的利益诉求，并借助专业性能力优势有效推动政府及时发现社会隐患后做出秩序内的调适。在网络中，非政府组织既可以充当政府与民众沟通的桥梁，又可以担当国内与国际社会救援力量之间的中介机构。如“中国红十字会”，一方面联系着国际红十字会和国内红十字会，另一方面联系着捐赠民众和受赠政府。此外，在非政府组织中，经济功能强大的基金会组织在危机应对中发挥着重要作用。危机发生时，基金会能够迅速从企业、民众中筹集救援物资，为救援提供经济支持，及时为安置群众，解决群众温饱问题提供物质帮助。
第二，节点的属性决定节点在网络中的行为选择。首先，不同性质的行动者在合作网络中应对危机的机制不同。政府组织的危机应对是建立在权力基础上的，依靠国家行政力量调动各方资源实施紧急救助。政府组织的救援既包括行政救援，也包括军队救援。危机发生后，上下级联动的行政指挥网络与条形结合的军队指挥系统双管齐下，相互配合，保证救援工作的有序开展。而非政府组织的危机应对则是建立在社会信任基础上的，依靠社会公信力调动企业、公民等社会资源实施危机救援。通过向公众推送灾区情况，发布物资使用情况赢得公众信心，争取公众支持。通过发表声明，以政府期望的方式进行救援获得信任，并借此增强自身合法性。其次，组织内部相同性质的行动者合作较多，不同性质的行动者间合作较少。在政府组织内部，隶属相同模块或工作组的组织之间的合作较多。如“四川省委省政府”与“雅安市委市政府”间相互连接的路径有 14 条。
相反，隶属不同模块或工作组的组织之间联系则较为松散。如“四川省司法厅”与“四川省民政局”间无直接或间接连线。同理，在非政府组织内部，带有官方色彩的非政府组织与具有共同任务、功能的同类组织间沟通较多，与民间性质的非政府组织间沟通较少。如“中华全国青年联合会”与“共青团中央”联系密切，但与“深圳壹基金公益基金会”无合作关系。最后，组织间行动者合作的密切性因行动者的性质不同而不同，集中体现在政府与非政府组织合作的紧密性因非政府组织性质不同而不同。我国非政府组织大体可以划分为有官方背景和无官方背景两种。前者指指经过国家官方认证的，挂靠在政府机关或有隶属或有部分指导关系的非政府组织，如中国红十字会、中华慈善总会等。无官方背景非政府组织又称草根NGO，是指那些完全由个人、群体自愿发起的，自上而下发展的公益性团体，如壹基金等。在公共危机中，有官方背景的非政府组织与政府组织节点间连线较多，相比草根 NGO 而言，其一方面能够与政府组织沟通，获得更多的信息，另一方面又能发挥其民间性，从社会中筹集物资。而草根 NGO在公共危机中与政府组织合作较少，其物资多由组织派成员进入灾区后亲自进行发放。
资源依赖理论和一般交换理论指出，资源不足是组织合作的动力。应对公共危机需要构建公共权力和社会资本并存、软硬兼备的整合机制。
因此，首先在政府层面，必须建立一个常设的、权威的危机应对核心机构，从总体上统筹各项危机的应对和管理，同时应兼具决策、指挥、协调综合性功能，并把政府和非政府组织的力量及时进行有效整合。其次，要促进不同背景的非政府组织之间的合作。因为具有官方背景的 NGO 掌握着信息优势，民间 NGO 掌握着社会公信力优势，二者相互结合，可实现信息共享与资源配置的最优化。
同时，非政府组织在危机应对中还可以通过建立自律联盟等形式整合非政府组织力量，搭建统一平台与政府协商合作。一方面通过信息汇集整理，统一协调调度各机构人力有序进入灾区，另一方面以联盟形式与政府沟通，了解灾情及实时需求，保证民间救灾物资的及时运送和发放。最后，应当充分发挥多元激励制度，主要包括以下 3 种:(1) 合法性激励。为非政府组织“松绑”，进一步放开登记注册门槛。(2) 资源性激励。让非政府组织存活下去。如给予非政府组织财政和税收优惠政策支持或发动具有官方背景的基金会组织对草根 NGO 的培育等。(3) 精神型激励。如给予在危机事件中做出突出贡献的非政府组织表彰，为其提供救援中心的信息服务支持，确保其在救援时组织成员的安全等。
本文的结论主要是根据雅安地震的实证数据分析得出，主要适用于地震等大型公共危机事件，所获数据为通过互联网调查所得的二手数据，存在不完整性等缺陷。如能实地调查，可能有助于收集一手资料，更好地揭示合作网络的特征及运行机制，上述问题有待进一步探讨和完善。
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