特殊教育政策不仅仅是简单的技术方案,同时还是一个伦理问题,要接受伦理追问和道德审判[1],这是奠定特殊教育政策合法性的重要基础.但特殊教育政策伦理之善是一个极易背叛的概念,需要教育政策研究的不断审视和分析.对特殊教育政策伦理分析是特殊教育政策价值分析的重要组成部分.本文主要在厘清特殊教育政策伦理准则的基础上,通过对实然特殊教育政策伦理及其对特殊教育公平羁绊的审视,提出完善和建构特殊教育政策伦理的应然理想,为特殊教育政策活动提供更正当性的伦理依据.
1 特殊教育政策伦理结构与伦理准则
特殊教育政策伦理准则是特殊教育政策主体在政策活动中所坚守的一系列价值规范和道德原则.它们是评判特殊教育政策价值是非与善恶,以及辨析特殊教育政策活动合法性与合理性的另一个重要尺度.
1. 1 特殊教育政策伦理结构
特殊教育政策作为社会政策和教育政策的组成部分,其核心反映了特殊教育利益主体之间的利益分配和调整.这意味着特殊教育政策伦理有着社会公共空间的一般公共伦理和教育政策伦理,或称为外部伦理,也有着特殊教育自身的内部伦理.这两个维度的整合构成了特殊教育政策伦理体系.
一是特殊教育政策的外部伦理.正如政策科学肇始者拉斯韦尔所言,"社会中人的基本问题"是政策关心的核心所在[2].特殊教育政策作为在社会公共空间调整特殊教育领域相关主体的利益分配方案,必然关涉到社会公共空间的公共伦理; 同时,特殊教育作为教育领域的"事情"和组成部分,必然离不开一般教育政策的价值设定影响.也就说,特殊教育政策总是存在于特定的社会空间公共伦理及教育政策伦理的总体伦理价值中.社会公共伦理与公共教育政策价值是特殊教育政策不可绕过的伦理要求.任何单纯科学主义的、技术主义的特殊教育政策显然不是在社会空间存在并符合社会公共伦理与教育政策价值的政策,事实上这样的特殊教育政策也从来没有存在过.可见,社会公共伦理与教育政策价值奠定了特殊教育政策外部伦理结构,也是特殊教育政策之所以为公共政策的合法性基础.特别是现代以来,自从特殊教育被国家化、制度化确定下来,特殊教育便成了社会公共领域的事务之一,特殊教育政策便作为公共领域的一种教育利益的调整方案,以政府的职能发挥着对全社会的价值的权威分配.当然,特殊教育政策外部伦理也体现为一个历史性的、主观性的概念.在不同国度、不同时代、不同经济社会和政治体制乃至不同政党和群体影响下,其外部伦理也不相同.自上世纪中叶以来,随着世界民主运动、人权运动和全纳教育思潮的推动,公平与效率、质量一直是世界各国特殊教育政策伦理的价值核心.这是特殊教育政策奠定合法性、价值正当性的基础.
二是特殊教育政策的内部伦理.一般说来,特殊教育政策是以特定社会的特殊教育习惯习俗、教育道德和价值理想、教育规律规范等作为规范教育行为、调整教育利益、维护教育秩序的选择依据,且以公共权力部门制定、社会公共认同而被权威化、合法化稳定下来.在这里,这些教育习惯习俗、教育道德和价值理想、教育规律规范等,在长期的政策活动过程中被不断内化而形成了稳定的特殊教育政策伦理规则( 甚至是职业性伦理) .其中,合乎特定社会与时代的特殊儿童身心特点、教育规律与价值理想是特殊教育政策伦理构成的核心内在伦理,它以看不见的形式隐含在特殊教育政策规范之中,是特殊教育政策构成的内在逻辑,是特殊教育政策的灵魂和制高点,也是特殊教育政策之所以为特殊教育政策的合法性基础.现实中,尽管特殊教育政策的内容有多么不同、调整利益的群体有多大差异,但都离不开特殊教育政策内部伦理这个内在的逻辑图式.因为特殊教育是作用于特殊儿童身心的培养人的活动,特殊教育政策不可能是脱离特殊儿童的成长规律和教育规律的纯粹技术过程,对促进特殊儿童健康成长的伦理价值眷顾自然是特殊教育政策伦理应有的意蕴.可以说,符合特殊儿童成长规律和教育规律等要素要求就是特殊教育政策活动的重要伦理依据,而特殊教育政策活动就是在这些教育伦理价值规约下,合乎特定国家和社会目的、按照特殊儿童成长规律和教育规律等要素要求而展开的权威实践过程.譬如,特殊儿童义务教育既是一种政策性的特殊教育活动,也是一种特殊教育活动的政策性规定.
1. 2 特殊教育政策伦理准则
特殊教育政策伦理结构启示我们,特殊教育政策伦理准则具有内外两个向度,这两个向度的整合构成了特殊教育政策伦理体系.教育政策伦理具有历史性、利益倾向性、主观性等特点[3].从教育公平的立场,结合我国近年来的重大特殊教育政策,并借鉴国际特殊教育政策与思潮,本文认为特殊教育政策的基本伦理准则主要体现在以下方面.
一是公共性伦理.特殊教育政策作为一项社会公共政策自然不能脱离公共性伦理的基本原则.可以说,公共性伦理是特殊教育政策所固有的伦理标准,合乎公共性伦理应当是特殊教育政策价值分析的内在价值尺度.公共性伦理即特殊教育政策活动公开、公平、开放、平等的伦理特性,它体现了特殊教育政策作为社会政策内容之一而在社会共同体中的正义价值和资格,这是特殊教育政策的核心价值.特殊教育政策咨询、形成、执行和评价等活动全过程都以这种公共特性确立着自身的合法性.从本源看,特殊教育自从以政策和制度的形式确立以来,就一直存在于社会公共空间,反过来可以说,正是因为特殊教育存在于社会公共空间且成为社会公共事务后,才有了特殊教育政策产生的可能.其中,公共性伦理的规约是特殊教育政策活动不可回避的公共存在特性.它以国家或政府等公共权力部门,以公共性的方式途径,维护特殊儿童等教育利益,协调各种利益关系,解决特殊教育问题等显现着特殊教育政策公共伦理特性.从内在机理看,特殊教育政策实质上是存在教育利益和教育资源冲突的社会成员、部门等,在不能协调和决断的情况下,把矛盾的协调任务公开向公共权力部门的委托转移,同时公共权力部门的协调决策及其活动全面向社会公开和开放.在这里,公共权力部门与社会成员之间的平等的契约关系和约定是被委托转移的依据,且这种委托转移必然是以社会成员"公共意志"为基础.这样,特殊教育政策就呈现为社会成员与公共权力部门依据契约和约定而展开的一种公共性活动过程和方式,无论社会成员还是公共权力部门在政策活动中都是基于一种责任与义务.特殊教育政策因为公共权力部门及其活动的"公共性"、社会成员的"公共意志"而奠定合法性.
这两者缺一不可,一方面公共权力部门及其活动的公共性是被社会成员委托并获得公共价值的必要载体,另一方面社会成员"公共意志"是被公共权力部门接受并获得公共价值的最正当性的根源.由此,也可以说,特殊教育政策实质上就是公共权力部门决策等公共活动被社会成员"公共意志"合法化和社会成员"公共意志"被公共权力部门的公共性合法化的统一过程.正是籍借这种公共性伦理,特殊教育政策获得了价值正当性、合法性; 特殊儿童及其家长等社会成员和学校、部门、团体等,享有教育利益、开展特殊教育活动才获得了公共机制,获得了最权威的规范、分析和批判工具,同时籍借这种公共性来制约某些利益扩张,起到调整、协调、平衡的作用,以实现公平正义的政策效果和公共利益的价值旨归.至今,世界各国已把这种公共性作为特殊教育的一种规范力量.上世纪中叶,西欧的一体化教育运动和美国的回归主流运动就反映了这种公共性伦理,且深刻影响到以后的特殊教育政策设计.在我国,特殊教育政策活动也日益受到公共性的影响.2008 年《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》明确指出,"关心残疾人是人类社会文明进步的标志."特殊教育政策不再仅仅作为特殊教育领域的"私事"或某个部门的"私事"而搁置在某个狭小空间,而是在社会公共空间接受公共伦理价值的审视.
二是特殊儿童利益补偿性伦理( 或特殊儿童利益倾向性) .特殊教育政策伦理总是存在于一定背景条件下的,特别是在教育资源总是有限、利益竞争总是常态存在的情况下,特殊教育政策一直是政府决策主体对特殊儿童利益倾向性的一种政策伦理结果[5].其实,特殊教育本身就是对普通教育无法实现特殊儿童教育利益的一种补偿教育; 特殊教育政策也主要体现为对普通教育政策无法设计和保障特殊儿童教育利益的一种补偿性安排.因为,普通教育政策设计等活动往往是以调整和维护普通社会成员"多数者"群体利益为目的和旨归,必须关注社会公共空间的多数者群体的教育诉求与利益冲突的均衡,特殊儿童作为"少数者"群体人数少、政治诉求弱、社会地位低、表达能力差、社会影响和关注度式微等原因,他们的教育利益常常被公共教育政策设计者坚持的"多数者"原则或"公共"原则所"过滤"和"剩余".因此,作为对这种"过滤"和"剩余"的补偿,特殊教育政策即以一定的利益倾向性来进行政策设计,保障特殊儿童平等的教育利益.
此即特殊教育政策设计的重要伦理原则,也是体现公共教育政策正当性的重要方面.对特殊儿童教育利益的倾向或补偿,是特殊教育政策之为特殊教育政策的重要伦理依据,也是特殊教育政策活动所一直坚持的基本伦理准则.现实中,OECD 成员国特殊教育政策经验已证明"如果残障学生不能获得额外资源,残障教育就不可能取得成就."纵观我国特殊教育政策也无不是坚持这样一种伦理.如,1989 年,教育部发布的《关于发展特殊教育的若干意见》是为了补偿或补救特殊儿童义务教育的短缺,而根据《义务教育法》等作出相应政策设计; 2007 年,教育部修订、印发的三类特殊学校义务教育课程设置实验方案,是为了补救特殊儿童在基础教育新课程改革的短缺、缩小差距,推进特殊教育新课程改革而设计的,等等.
三是正义( 权利) 优先于"善"伦理.特殊教育本身是对特殊儿童受教育权利救济补偿的正义化身,表达的是一种正义的社会伦理,特殊教育政策本身就是一种社会正义制度的组成部分,是罗尔斯"公平的正义"的典型诠释.它以对"最少受惠者"的差别原则补偿公平,体现了社会制度的正义.因为,特殊儿童由于自身差异多样、能力和社会地位弱势,其教育利益很可能牺牲在效率等功利追求和某种抽象的价值设定中,非但不会带来实质的教育公平,反而由于社会竞争的不利,抑制和降低了他们的自由价值,使他们处于更加不利的地位.特殊儿童作为具体的、差异的、弱势的群体,只有在个体化的、人本化的权利优先于善的分配原则下才能真正实现其教育利益.从国际主流的特殊教育政策看( 特别是全纳教育理念下的教育政策) ,现代特殊教育政策都强调"公平的正义",强调特殊儿童个体权利优先,即特殊教育政策的正义就是要最大限度地实现每个特殊儿童平等的受教育权、社会尊严和意义,充分满足每一个差异个体的特殊教育需要.《联合国宪章》、《世界人权宣言》等国际文件,以及很多国家的宪法和法律都以人权的庄严名义肯定了人的平等受教育权,且以之为正义的社会制度的体现.美国《残疾人教育法》中规定的特殊儿童"个别教育计划"、"个别转衔计划"、"最少受限制的教育安置",以及我国的随班就读政策等,就不同程度地反映了对特殊儿童"最少受惠者"的差别原则,强调了享有尊严、质量、意义的学习与生活的平等权利,突出了正义( 权利) 的优先性.我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要 ( 2010 -2020) 》( 下称"教育规划纲要") 还特别强调要求"把促进公平作为国家基本教育政策"的工作方针,要求坚持以人为本,办好人民满意的教育.
四是道德性伦理.人道思想是社会的灵魂,也是社会制度必须坚持的基本伦理道德原则.特殊教育本源于社会进步对残疾人仁慈、救济的道德关怀,特殊教育政策就是在这种道德追求基础上建立起来的,体现了一种道德性.譬如,《残疾人保障法》[8]规定,"国家采取辅助方法和扶持措施,对残疾人给予特别扶助,减轻或者消除残疾影响和外界障碍,保障残疾人权利的实现"; 《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》[9]规定,"对随班就读的残疾学生应当贯彻因材施教的原则,制订和实施个别教学计划","逐步增加对残疾儿童少年随班就的经费投入,并在教师编制、教师工作量计算、教具、学具和图书资料等方面照顾随班就读工作曲需要"等,就是一种具体的额外支持的道德关怀.既然特殊教育是道德的社会的产物,特殊教育政策必然与道德密不可分,必须把特殊教育政策放在道德的谱系中来觉察和理解,以找回特殊教育政策所固有的道德意蕴.随着我国社会转型进程的加快和社会分化的加剧,对特殊儿童而言,特殊教育政策坚持道德性伦理,一方面能增强他们对国家和社会的认同意识,在全社会营造互助、温馨和融洽的良好氛围; 另一方面,能让特殊儿童获得安全感和自尊感的物质与精神需要的满足,能帮助特殊儿童个体摆脱弱势现状,重塑自尊、自信、自强的人格尊严,能使他们获得一定成就和作为社会成员的归属感与意义,且无论特殊儿童这个成就有多小,只要他们积极参与社会互动交往,就能够获得社会存在的意义.合道德性应当是特殊教育政策的内在伦理标准,是特殊教育政策主体在决策和执中应有的价值判断.它主要体现为尊重特殊儿童作为人的基本权利、身心与资质差异、成长环境条件的不同; 重视特殊儿童特殊教育需要,并以人为本地满足特殊儿童的特殊教育需要; 注重道义论的公平正义,对特殊儿童进行差别对待和补偿; 统筹公平价值与效率价值,坚守对公平价值的选择.
2 特殊教育政策伦理偏颇及其对教育公平的羁绊
自改革开放以来,在效率、自由和技术追求的胁迫下,以及在有限公共教育资源的博弈中,特殊教育政策伦理倾向出现明显偏颇,同时也带来了特殊教育公平正义不足的问题.其突出表现在以下几个方面.
2. 1 多数者"善"伦理主张
教育政策面对不同的利益主体的不同利益诉求冲突是教育政策存在的前提.教育政策伦理公共利益的"公共善"往往是受政策主体价值观及其之间的价值观碰撞所影响,在面对价值正当性与功利性的关系矛盾时,特别是在有限公共教育资源的博弈中,往往成为一个极易背叛的概念,违背对教育政策公共善的承诺,带来教育公平的丧失.特别是在教育政策设计中,"公共善"教育政策伦理常常被"多数者善"教育政策伦理所替代,公共利益往往变异成了"多数者"利益的代名词.公共利益取向是教育政策合法性的必然要求[10].公共利益是社会成员的共同利益,它不是个人利益的叠加,而是从个人利益中分离出来的重叠的部分,以契约形式让渡给公共部门来管理.它是为避免极端个人利益和其它权力对个人利益的伤害而建立起来的公共空间,指向的是一种公共性价值内涵,具有公开、公平、开放、平等的公共理性,以及批判与抵制极端私利和权力暴力的功能.而"多数者"利益仅仅是部分人利益的堆积,或者说是某几个利益集团的利益妥协,显然无法替代或凌越为全体社会成员的公共利益."多数者善"伦理以政策设计者所坚持的"多数者"利益为公共利益的伦理认识,以及"平等自由"优先的社会原则为基础,认为"多数者"受益是符合道义的伦理( 特别是资源有限的情况下) ,"只有教育政策价值选择满足和符合绝大多数社会成员的利益和要求时,教育政策才会获得较强的合法性,[11]这样的伦理能够奠定政策"好"的伦理依据.例如,我们以入学率和普及率来衡量义务教育效果,就是奠基在这种多数者受益的伦理基础上.
但这种多数者伦理原则是有缺陷的,它是以忽略或遮蔽少数者的归纳和平均,把少数者教育利益过滤和剩余在政策的"好"之外,即这样的"好"政策只是对多数者的好,不是对少数者的好; 相反,带来对少数者的"恶".因为这不但牺牲了少数者的教育利益,而且还假以"公共利益合法性"外衣长期蒙蔽了他们利益受损的真相,使人们仅仅关注于入学率和普及率等统计数字本身,而疏于考虑数字背后短缺的少数者,以致长期不被人发现.显然,淹没了少数者的政策伦理难以为教育公平的政策提供合法依据,带来公共利益合法性的质疑.
当前,我国特殊儿童教育多是以盲、聋哑、智障三类中轻度残疾学生为对象开展特殊学校教育.重度障碍儿童等教育利益的缺失或边缘化就是对这种公共利益合法性的有力批判.重度障碍儿童等由于高度特殊的身心特点和学习需要不具有普遍意义,而被排斥或遗忘在教育政策之外,这就是在上述是"多数者善伦理主张"下造成的"最少受惠者"典型体现,重度障碍儿童等无法或很少享受政策带来的利益,被排斥或游离在特殊教育政策边缘便在情理之中.据第六次全国人口普查数据及第二次全国残疾人抽样调查残疾人比率推算,至 2010 年末,我国共有 2518 万重度残疾人,占残疾人总数的 29. 6%;*但是他们的入学率极低.据中国残疾人联合会 2010 年度数据显示,仅肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾的未入学适龄障碍儿童就达101561 人,占未入学适龄残疾儿童总数的 70. 1% .
2. 2 效率"善"伦理至上
这是以最低的政策成本谋取最大的政策目标作为好教育政策的伦理观念.这种特殊教育政策伦理观虽然是根据特定时期、特定发展阶段和特定主要矛盾而对效率选择的优先和偏重,具有一定的历史合理性,但是并不能因为这种合理性而掩饰其带来的负价值,特别是对特殊儿童教育公平的伤害.这一问题突出反映在特殊儿童义务教育中.以 1986 年《义务教育法》为例,为了快速普及特殊儿童义务教育,上世纪 80 -90 年代各地迅速建立了大量特殊教育学校.《中国教育事业统计年鉴》数据显示,1985 年到 1999 年全国新增特殊学校 1205 所,设立特教班 5050 个,在校残疾学生增加 619707 人.但是,特殊儿童入学率仍是很低.据1988 年,《中国残疾人事业五年工作纲要》"使盲童、聋童入学 率 从 现 在 的 不 足 6%,分 别 提 高 到 10% 和15% "[12]的目标来看,至 1988 年全国盲、聋学龄儿童入学率还不足 6%.为此,1988 年全国第一次特殊教育工作会议提出,"以一定特殊学校为骨干,以大量的特教班和随班就读为主体的残疾儿童少年教育格局".
1989 年教育部《关于发展特殊教育的若干意见》提出"多种渠道"、"多种形式"[13]的办学方案,鼓励企业、社会组织和个人办学或捐资,以满足普及特殊儿童义务教育需要.还设计了特教师资培养速成方案,要求通过单独设立特教师范学校,或在普通中师、其他教育机构附设特教师范班、特教师范部等培养特教师资.同时设计了极具效率的特教师资调配方案,要求通过选调部分应届中师毕业生和普通中小学的在职教师,经专业培训后到特教机构任教; 选调一部分高中毕业生或民办教师,经专业培训后到特教机构任教等师资调配形式,快速补充特殊教育急需的师资.至 2011 年,各类特殊学校增至 1767 所,特殊学校教师数量增至41311 人[14].
由于上述政策伦理坚守的是效率优先,所以在政策设计和执行、评估等活动中,以时间和入学率作为政策目标,追求的是可量化政策形式结果,注重的是立竿见影的政策力度和效果,依靠的政府公共权力部门的权力强力.这样,特殊教育政策活动的公平正义问题和目的意义问题被淡化,或者说,把快速普及的效率本身的"善"作为了政策活动的全部政策伦理依据.因此,与政策目标相应的政策工具设计,很少涉及对特殊儿童义务教育过程与结果公平问题、教育质量和效益问题的设计.直到现在,特殊教育师资质量不高、教师结构不合理、特殊学校不规范等问题,十分突出.王雁等调查[15]显示,我国超过七成的特殊学校教职工无法满足教学需要,康复教师、心理健康教育教师极度匮乏,不足总数 3%,而《特殊教育学校暂行规程》和《特殊教育学校建设标准》中都没有对教师类型、比例做出具体规定.同时,由于 80 -90 年代出于效率"善"的追求,特殊学校师资急剧膨胀的增加到饱和,导致学校人事编制满编、超编,急需师资难以进入特殊学校,形成了师资总量过剩但结构性短缺的现象.另外,还存在校际间特殊儿童教育公平问题,特殊儿童不同学段和类型的教育不均衡问题( 如学前教育、高中教育、高等教育等) ,不同类型残疾的特殊儿童群体间教育公平问题,地域与城乡间特殊儿童教育公平问题,等等.特别是特殊儿童的学前教育极度缺乏,地区间特殊教育发展差异巨大.《残疾人教育条例》虽然规定,残疾幼儿的学前教育,通过残疾幼儿教育机构、普通幼儿教育机构等途径开展实施,但没有做出具体的制度设计,现实中残疾儿童入园经常遭遇制度性障碍.另据 2009 年《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》显示,中西部地区三类残疾儿童少年入学率至今尚未达到 70%.可见,特殊教育公平与质量的目的性价值被旁落,而这些都是特殊儿童法定的基本权利,也是他们获得"公平的正义"的基本内容.
2. 3 唯政府"善"伦理偏好
教育政策是由国家公共权力部门制定的,政府以公共利益的代表身份赋予自身在教育政策活动中的道德合法性地位.唯政府"善"伦理认为,政府是唯一合法的公共利益代表者,在政策活动中具有维护公平和公正裁判的价值正当性和技术合理性,而其他社会组织和个人都是私欲的、不可靠的.这种政策伦理所带来的后果是政策活动以公共权力部门为绝对主导,过于简单化、武断化、垄断化,所谓教育政策就是政府教育行政的意志和决策.政府以自身的公共利益代言人独居于政策活动的中心.这种政策伦理反映在特殊教育政策活动中,主要表如如下.
一是强调政府单一的自上而下的行政管理.政府具有天然扩张权力的冲动,在缺少社会治理和监督的情况下,这极易带来政府权能泛化,权力膨胀.一方面,如上述指出的那样,存有公共利益合法性的质疑;另一方面,可能带来政策执行活动的专制倾向,反映在各地配套的政策执行与管理模式上,则体现为注重政府及教育行政部门等自上而下的行政权力管制,轻视公共服务和社会公共参与.譬如,依靠县级政府牵头的领导组织机构强力推进政策实施,缺少社会公众参与的治理结构,社会公共参与力量和价值没有充分发挥,教育质量和公平难以监督和保证,往往出现"先执行,后纠错,错了再改,改了再错"的问题现象.再如,在上世纪 80 年代末至 90 年代后期,财政压力大的时候,政府开始财政瘦身,以制度供给补充财政供给不足,[18]许多地方鼓励吸纳社会资金,以《残疾人教育条列》"扶持残疾人教育机构兴办和发展校办企业或者福利企业"为依据,[19]支持特殊学校兴办工厂企业.整个90 年代,特殊教育学校"校校办工厂( 或出租校舍) ",甚至"乱收费",重经济利益轻教育质量和公平,还出现教育产业化的呼声.进入21 世纪,特别是十七大以来,政府开始纠偏上述错误,明确要求中小学停止校办企业,严厉批评教育产业化,以公共服务职能转型,强调政府公共投入的主体责任,教育公平和质量成为特殊教育政策伦理的重要取向.《教育规划纲要》就明确提出"促进公平、提高质量"[20]的指导方针.二是在办学体制上,唯政府"善"伦理强调以公办特殊教育机构为绝对主体,轻视其它民办特殊教育机构.如很少按照《民办教育促进法》落实对民办特殊教育机构的"经费资助"或"国有资产扶持"[21],导致民办特殊教育力量严重枯竭,难以弥补政府特殊教育公共服务的不足,制约了特殊儿童多样性教育选择与需求的满足.三是在特殊教育公共品供给上,唯政府"善"伦理还强调政策执行的统一性、标准化,无法满足不同群体和地区的多样性的教育需求.特别是在特殊学校课程教材供给上,难以适应特殊学校和特殊儿童的特殊需要( 主要是智力落后儿童教育学校) ; 政府财政为特殊学校招标采购的设施设备上,常常出现"不适合"、"没有用"的窘境.四是在贯彻落实中,政策缺位、不到位现象,以及政策执行难、政策效果差等问题频发.特别是义务教育政策中,早在 1986 年颁布的《义务教育法》就强调了所有特殊儿童的义务教育权利,把特殊儿童纳入整体义务教育保障制度框架内.1994 年发布的《中国教育改革和发展纲要》指出,"积极创造条件,使残疾儿童与其他儿童同步实施义务教育."《教育法》也规定,"国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育,并为其提供帮助和便利".但是,长期以来,我国特殊儿童教育一直是盲、聋哑和智障三类中轻度障碍儿童为主·7·的教育,精神残疾、多重残疾等重度障碍儿童教育一直缺少相应的具体配套跟进政策,至今他们大多仍被拒绝在教育之外.这些很大程度上都是唯政府"善"政策伦理导致的严重后果.
2. 4 技术理性"善"伦理倾向
其实这是效率至上的必然逻辑.技术理性是教育政策活动的必要部分,任何教育政策都是为实现特定目标而设计的,技术理性指向的就是目标效果取向,它以工具价值显现政策的合法性.与之相伴随的是政策价值理性,它"为什么"和"应当如何"来指导和规范技术理性的"怎么做、怎么分配和调整",以公平和意义来奠定教育政策正义性的价值基础.这两者相互依存的关系构成了教育政策的基础.但是,这两者分属不同的范畴,遵循不同的逻辑,前者是科学主义的技术逻辑,后者是人文主义的价值逻辑.它们在特定的政策目标和环境里,常常会分离,出现相互掣肘的现象.随着教育政策逐渐作为教育学科的一个专门性研究领域,越来越注重吸纳政策学、行政学、管理学、心理学、社会学等内容,追求技术性、科学性、专门化,强调科学、绩效和成本控制的理性主义精神,但也隐含着价值理性与技术理性相背离的险境.当前,特殊教育政策就出现技术理性脱离价值审视和批判的问题,致使特殊教育政策活动呈现出明显的技术理性"善"伦理倾向.主要体现在如下方面.
一是技术理性抑制价值理性.例如,《教育规划纲要》[24]第十章"特殊教育"部分提出,"到 2020 年,基本实现市( 地) 和 30 万人口以上、残疾儿童少年较多的县( 市) 都有一所特殊教育学校",并在第二十一章"重大项目和改革试点"中予以政策工具的具体设计安排.
这虽然体现了对改善办学条件、扩大教育资源的技术理性,但是缺少对特殊儿童社会尊严、目的意义等人本主义的价值关怀.当前,国际特殊教育经验表明,特殊学校的教育安置政策在帮助特殊儿童获得实质平等教育权利、发挥价值潜能和实现平等社会参与上,不但没有积极意义,反而带来歧视和排斥的效应,加重了特殊儿童的残疾和障碍; 而特殊儿童回归主流群体的普通学校( 全纳性学校) ,实施全纳教育,建构全纳性社会环境,是特殊儿童平等参与社会,享有有尊严、有质量、有意义的学习与生活,做社会"正常"成员的理想途径.
世界上许多发达国家早在上世纪中叶就开始大量取消特殊学校,转而实施全纳教育.《教育规划纲要》里的这一政策显然与特殊儿童成长的终极目的意义不相适应.二是技术理性的肤浅化后果.由于技术的可操作性和效果取向性特点,技术理性往往在评估既有政策环境的前提下,精确算计利益主体,权衡其利弊,根据已有条件,以最大的可能性和可行性确定政策设计,即"有多少米做多少饭".这导致对于涉及深层次的、实质性的结构性问题、体制问题不敢触及,仅限于工具和操作层面; 对于难度大、涉及利益面广的问题不敢去碰,仅限于可行的范围内.例如,对重度障碍儿童的教育,2008 年发布的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、2009 年发布的《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》、2009 年发布的《中国残疾人事业"十二五"发展纲要》都提及重度障碍儿童教育,要求"积极创造条件,以多种形式对重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年等实施义务教育"[25],但由于重度障碍儿童教育的高成本、高难度等原因,2010 年发布的《教育规划纲要》和 2012 年发布的新《特殊教育学校建设标准》,都没有反映重度障碍儿童教育的特殊需要,也没有相应的具体政策设计.特殊教育政策的这种"轻重度,重轻度"的政策倾向,就反映了特殊教育政策的技术理性特点,其带来的后果却是特殊儿童群体之间教育公平的丧失以及特殊教育价值理想的枯竭.
3 促进特殊儿童教育公平的教育政策伦理建构与完善.
通过特殊教育政策伦理的审视,揭示了上述"善优先"的政策伦理对特殊儿童"少数者"群体的教育公平的羁绊,让我们得以重新审视那些习以为常的或者自鸣得意的伦理价值观念,以应然的伦理价值理想照亮特殊教育政策活动空间.促进教育公平是我国"十七大"、"十八大"和《规划纲要》确立的基本教育政策和方针.对特殊教育政策伦理的完善与建构应当以教育公平为基本伦理原则,沿着义务论( 道义论) "公平的正义"的思路,保障特殊儿童的教育权利,夯实特殊教育政策价值正当性的基础.
3. 1 深化正义优先原则
特殊教育本源于人类文明发展到一定高度的"正义关照",是"人性之花"、"文明之花"、"道德之花",其产生显现着人类文明正义的伦理价值观念.正义是独立的,是"社会制度的第一美德.[26]""正义的原则是以一种并不依赖于任何特殊善观点的方式而得到辩护的.[27]"洛克的"生而自由",康德的"人是目的"都把权利作为伦理法则的"决定性根据".在康德看来,正义法则即道德法则,而善恶都是通过道德法则来定义的.
"善和恶的概念必须不先于道德法则,而只在这法则之后并通过它得到规定.[28]"罗尔斯"公平的正义"理论,体现了以补偿公平消除或缩小差异而最终达致结果平等的正义优先思想.在此强调特殊教育政策伦理深化正义优先原则,即是以上述义务论原则为基础,把公平作为特殊教育政策的首要价值,以差别原则补偿公平为主要原则,以教育权利、教育机会、教育规则、教育资源分配在教育起点、过程和结果上的差别对待与特殊需要满足为公平尺度,在当前及今后相当长时期内把教育公平作为特殊教育政策的一个独立的发展目标,强调特殊儿童在特殊教育政策中的价值主地位,强调特殊儿童对教育获得的补偿公平并以教育全过程的公平来衡量这种教育的获得.在价值秩序上,[29]特殊儿童教育公平不依赖于任何尺度而具有价值优先地位,不依赖于任何善( 功利) 而具有个体权利优先地位,不同于普通人群而具有教育资源分配优先地位,且教育资源不同于一般而具有满足特殊教育需要的优先地位.具体说来包括:
( 1) 差别原则优先即正义.强调对特殊儿童的补偿公平是特殊教育政策的应有之义,特殊儿童作为最少受惠者,特殊教育政策设计应当关注他们不平等的身心自然禀赋和社会地位,且把他们作为正常的存在,从他们的最大利益出发补偿公平.( 2) 特殊儿童教育利益分配对其他人群优先即正义.强调特殊教育是社会文明进步的表征,也是社会合作的产物,对特殊儿童教育的补偿公平是社会的"应为"和义务,也是特殊儿童的"应得"和权利,根据特殊儿童教育利益极易受损的事实,特殊教育政策对特殊儿童教育利益保障的优先安排,教育资源的优先分配,是缩小"天赋"差异而追求实质平等的正义之举.( 3) 公平对效率的优先即正义.强调特殊教育政策应当把教育公平作为一个独立的优先的尺度和标准.( 4) 特殊儿童个体权利优即正义.特殊教育政策应当强调通过满足特殊儿童个体价值及其特殊需要,防止个体权利、人本价值在多数者善原则中被落空.( 5) 特殊儿童特殊教育需要的差异性对普遍性优先即正义.强调教育及其政策注重满足特殊儿童独特存在的身心及其教育需要的差异性、多样性、复杂性,防止个体不同的特殊教育需要被普遍性、标准化、统一化的的教育及其政策所淹没.( 6) 特殊儿童生成性、变化性对预成性、确定性优先即正义,强调特殊教育及其政策应当根据特殊儿童成长变化和环境变迁提供不同的相宜的教育.
3. 2 坚持程序正义与结果正义统一的伦理原则
特殊教育政策伦理公共性和正义优先于善的特性表明,特殊教育政策活动对各利益主体的约束和规范其实是一种责任和义务.然而责任和义务的履行是受到特定背景、资源和条件制约的,其过程和结果都不能对应契约的保证和承诺.譬如,公共权力部门的"公共"有多大? 谁能监督和评判? 区域间、校际间、城乡间、不同人群间的教育不公平,足以说明教育政策应允的是一个"空头支票".这些问题困境说明,特殊教育政策伦理需要坚持"道"与"德"的统一.在伦理学中"道"与"德"是一个重要关系范畴.道即规范、规律、准则,德即仁、义、善.道为本,德为体.德无道不立,道无德不载.它们不可分割.用西方哲学话语来说,这两者以程序正义与结果正义的统一确保政策的实际正义效果.桑德尔认为,"契约近似于正义但不保证正义.
"他说,"过程是达到正义结果的手段但并不规定正义"[31].因此,特殊教育政策活动应坚持程序正义与结果正义统一的原则.反映到政策伦理中就是要以结果的正义规定程序过程,又以程序过程的正义确保结果的正义.其主要在以下几个方面:( 1) 公共治理即正义.把社会公众作为善的推手而不是对手,平等伙伴而不是下级雇员,以价值与利益分享的伦理价值方式,倾听并调动家长、社会组织等利益诉求表达,吸纳参与监督和评价等政策活动,改变"受益人缺席"和政府"集运动员与裁判员一身"的状态,建立特殊教育公共治理结构.( 2) "底线公平"即正义.以提供保障所有特殊儿童教育公平的最基础的学习机会和权利,基本健全的、合格的师资与设施设备,最起码的救助与社会支持体系,作为任何特殊教育政策设计的最底线的价值尺度,防止他们在教育利益的博弈中被挤兑.( 3) 满足特殊教育需要的物品创造与供给即正义.提供满足特殊儿童特殊教育需要的设施设备等物品是确保特殊教育质量和实质教育公平的重要基础.根据沃尔泽物品理论,分配的核心是物品,物品的社会意义决定着物品的分配原则.因此我们的注意力应"从分配本身转移到创造和构想物品上来.
"特殊儿童特殊需要的物品( 如康复医疗、专用工具设施设备等) 与他们之间有紧密的联系,有着满足特殊需要的自然价值和排斥其他健全人群体的功用,有助于形成一个特殊的分配领域,给特殊儿童带来更多的实质平等.特殊教育政策设计及其活动应注重满足特殊儿童特殊教育需要的物品创造与供给,并确立和维护好特殊儿童公共教育物品领域边界[33],改变现实中许多物品从社会意义拒绝他们参与平等分配的可能的现象.
3. 3 坚持全纳教育的伦理价值原则
由于特殊儿童的弱势社会地位,对他们的教育利益维护一直离不开教育政策的保障.可以说,特殊教育本身就是一种政策性的表达和规定.譬如"隔离制特殊教育"、"全纳教育"等,实质上就是表达了一种政策的关怀和规定.当前,全纳教育思想及其伦理作为时代的潮流,特殊教育政策活动应当考虑到并奠定为特殊教育政策基础的一个内在伦理依据.
( 1) 多元合作即正义.特殊教育深刻涉及社会学和医学、心理学等多学科、多部门、多专业人员的特点,要充分重视各个层面的教育合作,通过康复医疗、行为治疗等干预,确保有质量的结果.( 2) 全纳性环境即正义."特殊儿童身心缺陷的障碍,与其说是自身障碍,不如说是环境危机"[34].环境特别是社会环境与特殊儿童成长关系极为密切.美国等西方国家的实践表明,通过创造全纳性环境,进行最少受限制的教育安置,促进社会关怀和全纳融合,能最大限度地保障特殊儿童平等社会参与,最大限度地促进他们获得有意义、有质量的生活.( 3) 满足特殊需要的教育即正义.强调满足特殊儿童的特殊教育需要在保证他们获得实质教育公平中的价值和作用,特殊教育政策应当侧重"个别化"、"专门化"、"合作化"的教育政策设计( 如,实施个别教育计划、安排个别化干预和训练等) ,满足特殊儿童个别化的特殊教育需要[35].( 4) 特殊教育政策分层分类设计即正义.根据不同地区、不同障碍类型和不同障碍程度的特殊儿童人群以及不同背景和条件等的差异性多样性,进行分层分类的政策设计,能避免教育政策刚性的"统一要求"或"统一设计"等宏大安排对不同情况的特殊儿童接受适宜教育的利益架空和剥夺.特殊教育政策越是多层分类设计,越是具体详实,越是丰富多样多元,就越具有人本价值,就愈可能是具有充分正当性价值的正义制度.
3. 4 坚持公平与责任的伦理原则
特殊教育政策活动是公共空间的活动,坚守公共性的特殊教育政策伦理是特殊教育政策的前提.即特殊教育政策伦理还要处理政策活动中群与己、公与私的关系问题.特殊教育公共性价值表明,特殊教育是全社会的系统工程.每个社会成员都是特殊教育"价值关涉"的主体,为社会增添正义和文明.每个人对特殊教育的关爱不仅是关爱他人,也是关爱自己,为自己搭建人生和人性栖息的正义土壤和环境,而对特殊教育的恶就是对社会公共环境和文明正义的亵渎和践踏.对特殊教育政策伦理公共性的坚守,其中,首要的是坚守公平与责任的伦理原则.公平伦理原则自然是特殊教育政策价值正当性的基石和整体结构原则,但是公平伦理原则还需要相应的伦理来保障,即责任伦理原则,亦可称为"责任即正义"伦理.这对防止和抵制利益分化、利益博弈带来的公平紧张,特别是在资源有限的情况下,纠偏特殊教育政策活动可能在教育目标、水平等方面的不公平具有重要意义.在这里,需强调的是,由于特殊教育政策对特殊儿童的利益补偿往往是事后补偿,特殊教育政策伦理也往往是事后责任伦理,即针对某特定问题或跟随某些政策的补偿性或补救性的责任伦理,这种责任伦理是被动的,被"逼出来"的,具有责任伦理动机不足、积极性不高、责任意识不强等先天缺陷,难以从根本上和整体上为特殊教育政策提供伦理依据.为此,树立前置责任伦理原则更具有奠基特殊教育政策合理性的作用.从责任伦理的内部机制看,责任伦理的核心内容是以教育公平为宗旨,以法律责任和义务、契约责任和义务、博爱仁慈同情等道德自律来维护特殊儿童所应享有的教育利益.
法律和契约是外在规范的他律,道德自律是"内心法则"和"意志准则",它独立于一切"经验性条件"[36],服从自己的"命令".因此,应以内省的方式,把对特殊儿童教育的关怀作为一种义务,一种正义的社会行动,一种形成社会良知的公共精神,一种增强和推进公民权利、人性尊严、社会责任的过程与方式,强化正义修身,增强意志自律.这是责任意识最自由、最积极、最高境界的养成方式.另外,作为重要补充,还要注重建立在利益合作共享基础上的契约伦理责任意识养成方式,即合作共享伦理.前面分析已指出,民主与合作的伦理特性是特殊教育政策内在伦理特点.在特殊教育政策活动中输入合作的伦理思维,并通过合作的思维在不同利益群体之间搭建一个契约性的平台,以此强化社会公众的责任意识.
4 结语
特殊教育政策伦理的应然建构,对一般公共教育政策伦理同样具有重要启发意义.它使我们得以揭露一般公共教育政策"公共善"的谎言,戳破了一般公共教育政策合法性与价值承诺的神话.从人本主义思潮看,全纳教育趋势是一个不可逆转的世界潮流.特殊教育政策伦理应当进入一般公共教育政策伦理谱系中,并引发公共教育政策伦理尺度和思维方式的全面检讨,不断创新公共教育政策伦理原则.
参考文献
[1][2][3][5][10]刘世清。教育政策伦理。上海：上海教育出版社，2010.43,11,43-50,47-48,71.
