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【题目】 “城中村”社区治理困境与善治研究
【引言】善治语境下“城中村”治理探究引言
【第一章】 “城中村”社区治理的内涵及理论基础
【第二章】 “城中村”小区治理的问题透视
【第三章】善治语境下“城中村”社区治理模式的选择与构建
【第四章】 “城中村”社区治理对于我国基层政治发展的影响
【结论/参考文献】 “城中村”社区善治研究结论与参考文献
三、 善治语境下“城中村”社区治理模式的选择与构建
善治是公共治理的理想状态和终极目标。作为治理最高目标的善治要求在社会管理过程中，各治理主体之间采取相互协作的方式共同对公共生活进行有效管理。善治从本质上说是公共权力的平行转移。国家将原先承担的部分社会管理职能归还社会，既有利于国家长治久安，也有利于充分发挥社会自我管理的优势。善治是国家权力与社会合作共赢、相互促进的良好发展过程。
“城中村”社区发展演变的事实和我国当前面临的经济社会发展阶段，决定了“城中村”社区是一个复杂多变的综合有机体。“城中村”社区的治理达到善治目标必然是一个长期、复杂而艰巨的过程。“城中村”社区治理新模式的实现必须按照一定的原则和方式进行。
（一） “城中村”社区治理模式选择与构建的指导原则
在治理全球化的今天，有效开展“城中村”社区治理必须坚持政府主导、多元参与；综合协调、分类指导；以民为本、服务优先；实行民主、依法管理等原则，才能保障治理实践紧跟时代和社会发展的要求，真正在 “城中村”社区实现善治。
1. 政府主导、多元参与原则“城中村”社区治理关键在于尊重民意、积极引导社区居民参与到社区治理实践中，做到上和下良性互动。各级政府要充分发挥主导作用，把握好社区治理的方向，统一思想、统筹规划、规范管理，确保社区治理的发展符合人民群众的需求。要积极转变政府职能，创造条件，加强扶持，充分激发社区治理多元主体的参与热情。各多元主体要充分发挥自身灵活、机动的特性，采取多种方式参与“城中村”社区建设和管理各领域。政府主导、多元参与，才能改变原有的“大政府、小社会”局面，为社区的良好治理提供条件。
2. 综合协调、分类指导原则“城中村”社区情况复杂，社区治理涉及不同领域和层面，既包括经济和社会建设，也包括文化和管理建设。“城中村”社区治理是城市发展的需要，是满足人民群众不同需求的需要，必须处理好经济建设和社会发展的关系。为此，必须根据“城中村”社区的不同之处，分门别类，加强指导，依次推进，避免“千城一面”. “城中村”建设要依据现代城市的发展要求布局，与城市总体规划相符合，使得“城中村”社区治理更适应城市化发展的要求，减少城市化过程中的阵痛，使广大 “城中村”居住人员能够及时、便捷的享受城市化带来的成果，加快“村民市民化”进程。
3. 以民为本、服务优先原则“城中村”社区治理的根本目的和本质要求是提高居民的生活水平，促进社会发展。所以治理必须时刻坚持以人为本、服务优先原则，急民众之所急，想民众之所想，一切问题的出发点和落脚点要以群众利益为重，切实激发民众参与社区治理热情。采取多种方式，促成各行为主体之间形成互帮互助、互惠互利的局面，为居民提供更多优质的公共物品资源和社会服务，使居民真正能够在社区治理过程中充分表达自己意愿，获得相应的权益，从而达到善治目标。
4. 实行民主、依法管理原则社区善治是推进基层民主，依法自我管理的必然要求。在“民主、公平、公开”的原则下，管理者用科学的方式将管理思想进行传播。民主、依法管理能够唤醒人的主体意识，弘扬人的主体精神，实现一种群众参与的多数人管理多数人的管理。在这种管理原则下，“城中村”社区治理必须严格遵守法律法规要求，在选举、决策、管理等领域必须坚持民主推进，确保社区居民依法参与社区管理，最终达到创造和谐的邻里关系，提高社区居民的生活质量和文明程度的目标。
（二） 善治语境下“城中村”社区治理实现路径
当前，在“城中村”社区发展过程中，各种管理和社会问题凸显，严重影响着社区发展进程，已经引起了社会各界的极大重视。无论从学界还是从政府层面来说，社区发展由“管理”向“治理”转变已经达成了共识。但是，对于如何实现社区治理，继而达到社区善治的目标尚未取得突破性进展，效果不佳。本文认为善治语境下，实现社区治理必须着眼于国家与社会关系，从社会结构优化和社区组织培育出发，充分激发多元治理主体参与社区公共事务的热情。通过转变政府职能、深化管理体制创新、培养居民的社区意识，培育非营利组织、建立健全法律政策保障等方式使社区治理能够高效运行。
1. 转变政府职能，进行社区管理体制创新
治理的最终目标是实现善治。在社会管理过程中，善治的实现是多元主体之间相互协调、合作共赢的结果。多元主体之间地位平等，互帮互助共同追求公共利益最大化。
这种共同管理方式体现了社会发展的要求，是城市建设的必然选择。但是，由于各治理主体掌握的资源不同，导致在实践中作为公权力的国家和政府居于核心地位，主导着社区治理实践，公权力对于能否实现善治起到了决定性的作用。简单的说，就是善治的实现取决于善政的实现。[22]
可以说，没有政府积极发挥作用而去谈多元化主体必然无法实现善治目标。“城中村”社区治理是城市发展的大事，是一项十分复杂而又艰巨的工程。在“城中村”社区治理中必须坚持党的领导，充分发挥政府的指导与调控作用。政府应该积极转变观念，找准定位、简政放权：一方面积极解决束缚社区治理的管理体制机制问题，将部分社会管理职能回归社会，充分发挥其他主体作用，政府变为“指导者和参加者”;另一方面，建立健全相关法律、政策，为“城中村”社区治理保驾护航。
现阶段，理顺政府与基层自治组织二者之间的关系尤为重要。笔者认为，应该在政府的指导下，将由原来的街道办事处一分为二，组建社区管理委员会负责指导、监督社区自治组织的建设和发展并为其提供保障。而在社区层面，要进一步丰富和孕育社区居民自治组织，建立居民代表大会、居民委员会、监督委员会三位一体的自治组织体系，负责社区自治活动的组织和领导。这样有利于明确政府与基层自治组织的关系，发挥多个治理主体的积极性与创造性，推动社区治理良性、有序发展。具体做法如下：
一是在政府主导下，成立具有半官方性质的社区管理委员会，对街道办事处进行管理体制改革。街道办事处继续保留并承担作为政府派出机构的相应职能，积极配合与支持社区管理委员会开展社区治理的有益探索。社区管理委员会与街道办事处处于平等地位，不存在领导与被领导的关系，属于“双轨并行”管理模式。社区管理委员会成员并非由政府指派，而是由包括政府在内的社区各方代表通过民主选举方式产生。社区管理委员会设政府代表，负责反应民情民意、传达政府指示并监督社区管理委员会的管理过程。社区管理委员主要承担“城中村”社区治理中的社会服务功能，完成社区各种行政事务性工作。社区管理委员会与街道办事处之间要经常沟通交流，商讨、协调“城中村”社区建设、管理和服务事宜。社区管理委员会与街道办事处“双轨并行”机制的建立有利于统筹谋划、合理解决社区治理中存在的问题，将原来由社区居委会承担的部分行政事务性工作剥离，为居委会充分发挥其作为群众性自治组织的作用提供保障。
二是丰富和孕育社区自治组织，完善社区自治组织管理体系。实现社区治理的善治目标，必须充分发挥多元治理主体的作用，共同推进“城中村”社区治理自治组织体系的建立。该体系建立在民主选举、民主监督基础之上，包括社区成员代表大会、居民委员会负责执行和自治监督委员。这种“三位一体”的自治组织管理模式突破了原有社区居委会管理的局限，能够实现决策、执行、监督相互制衡的作用。社区成员代表大会的产生建立在全民普选基础之上，社区辖区内所有居民和企事业单位都具有选举权利。社区成员代表大会是本社区治理过程中的最高领导机构，具有议事、决策权力。社区成员代表大会按年度举行，其主要着眼点是谋划社区发展总体规划，并在关乎社区发展的重大事项上具有决策、审议和监督的权利。居民委员会和社区自治监督委员会对其负责，并向其汇报年度工作进展情况。社区成员代表任期三年，可连选连任。社区成员代表的罢免和补选应严格按照少数服从多数原则由社区成员代表大会表决产生，坚决杜绝分发因素和暗箱操作。社区居民委员会依据《城市居民委员会组织法》等相关法律法规组建，主要负责贯彻落实社区成员代表大会的决策和社区管理日常工作。社区居委会是社区治理的执行机构，在社区治理过程中起到主导作用。居委会委员通过竞聘上岗的方式面向社会公开招聘并提交社区成员代表大会，通过公开表决方式选举产生，坚持德能兼备的用人原则，真正选出有能力、有担当并热心于为社区发展做贡献的人才。社区自治监督委员会委员在本社区居民代表和企事业单位代表中产生，同样必须经由社区成员代表大会表决通过并予以任命。社区自治监督委员会作为社区成员代表大会常设机构，工作职责是监督社区治理过程中各项工作的落实情况和居民委员会职责履行情况，并具有日常议事职能。社区自治监督委员会委员和社区居委会委员不得相互兼任。社区自治组织管理体系的建立是社区居民自治愿望的表达，也是充分发挥多元主体作用的必然要求，明确了决策、执行、监督三种权力归属。这一体系在组织结构上，三个组织既相互合作又彼此制衡，真正代表社区居民意愿，有利于实现社区组织管理的高效运行，为社区治理提供了机制保障。
2. 培养居民社区治理参与意识，促进居民合作、社区和谐
社区中的居民由于长期生活在一起，不可避免地会与社区、社区其他居民产生种种联系，处于一个个不同的关系圈中。在居民生活和生产活动中，所居住社区的性质、规模、管理方式、公共服务提供等等情况都会直接或者间接的影响着居民的行为和心理，这种影响是潜移默化而且影响深远的。在这个过程中，身处社区其中的居民们会对社区产生认同感和依赖感，既是感情层面的也是心理层面的。[27]
这种认同和依赖经过较长时间的发展，慢慢变得十分牢固，形成了居民的社区意识，将社区居民聚集在同一个目标之下，都为了建设和谐社区努力奋斗，能够有效提高社区治理的效率。社区居民在社区意识引导下积极投身社区治理对于培育居民的社区归属感和认同感具有重要意义。只有使社区全体居民形成较强的凝聚力和归属感，才能有效地发挥社区自身的各种资源，真正实现社区和谐发展。“社区发展过程就是在不断培育社区意识的基础上，不断扩大居民社区治理参与领域、提高参与质量的过程”.[28]而由于“城中村”社区居民来源复杂，既有原住民也有外来户，尚未形成共同的利益和目标，导致“城中村”社区向心力不足，居民社区意识薄弱。原住民多由原来的村庄整体拆迁而来，由于血缘、社会等各种关系的存在本身早已形成了一个相对封闭的关系网。在这种情况下，外来居民很难融入其中。另外，由于这些外来居民成分复杂，各行各业都有，加之对社区的归属感很难在短时间内形成，导致他们对社区发展缺乏热情。而“城中村”社区的建设、管理和发展离不开居民的广泛参与。如何促进原住民与外来户的融合，增强其社区意识，为社区居民积极参与社区管理打下坚实基础是一个亟待解决的现实问题。
因此，在“城中村”社区居民的社区意识培育上，我们必须按照分类指导的原则加强教育宣传，以丰富多彩的社区活动引领良好社区意识的养成。首先，要针对不同居民群体开展社区主体意识教育。可以采取座谈、政策宣讲、宣传板报、社区统一 VI 设计等多种形式加深居民对社区的归属感。积极促进原有“村改居”居民市民观念养成，引导他们提高社区居民意识，打破原有的以血缘、宗族、地缘为主的熟人社交圈。促使外来居民逐渐形成对社区的归属感，使他们意识到自己和家庭成员的生活、发展离不开社区，从而在社区内部形成“社区是我家、我为人人、人人为我”的共识。同时，要按照公平、公正、公开原则，对新老居民一视同仁，让他们平等的享受公共产品和社会服务，从而使广大居民勇于也乐于投身到社区治理实践中来。其次，按照本社区实际，有针对性的开展丰富多彩的集体活动，以活动为媒介，加强社区居民联系，实现新老居民的融合。再次，完善社区居民参与制度与参与渠道，居委会要充分利用公开栏、广播、QQ群、微信公共号等新媒体及时公布涉及社区居民切身利益的重要事项，并积极开拓社区治理的有效方式、方法，从维护共同体利益的角度出发引导居民广泛参与到社区管理中来。
3. 发展社区非营利性组织，实现资源共享、互动合作
“城中村”社区治理中，作为多元主体之一的非营利组织是居民实现自治的重要平台。在社区治理过程中，我们应以非营利组织为载体，针对不同居民群体的不同的利益诉求开展活动，打破居民之间固有的生活圈，这对于居民社区意识培养、社区文化建设以及居民自治等方面都具有十分重要的作用。同时，居民参与非营利组织的活动也是居民不断提高自己公民意识，逐步实现社区多元参与治理的过程。“城中村”社区新老居民的交融往往是以熟人或共同爱好为媒介而逐步建立的。居委会可以因势利导根据这一特点组织各种兴趣小组或协会，如志愿者协会、妇女协会、秧歌队等，将有相同需求的人们组织起来，在共同的活动中融合交流，增强居民之间的信任，提升社区居民的归属感，使“城中村”社区成为新老居民的共同家园。居委会在非营利组织建设中起到引导和监督的作用，保障非营利组织健康发展。非营利组织要广开渠道，积极采纳建议和方法，用丰富多彩的形式吸引社区居民参与其中。鉴于“城中村”社区属于过渡型社区，居民自主意识不强，居民关系松散，政府应该在社区非营利组织的培育和发展上加强宏观指导和政策支持。政府可以通过“送政策下基层”的方式组织宣讲会，向社区居民传达党中央关于非营利组织的方针政策，使居民对非营利组织的性质、职能、作用有深入了解。以深入浅出的形式讲解非营利组织与居民生活和社区发展的关系，从而打消居民参加非营利组织的顾虑，使其积极投身到非营利组织的各项活动中来。在非营利组织建设上，要在巩固原有文体活动类非营利组织的基础上，将政府原有的一些公共产品供给和社会服务职能向非营利组织过渡，为非营利组织参与社区治理提供途径。另外，政府要加大对社区非营利组织扶持力度，在政策、经费等方面给予一定的支持，同时加强宏观指导和技术支撑，使其逐步发展完善，进而参与到社区治理过程中。
4. 完善社区治理的政策和法律，使社区治理有法可依
“城中村”社区治理能否取得应有的成效，一个重要的因素就是要有健全法律、法规作保障。“城中村”社区治理是一项长期工作，多元治理主体参与社区治理须有完善的法律保障，规范其行为、赋予其权利，这样才能促进社区治理向善治目标稳健推进。
为实现“城中村”社区的有效治理，最基本要让社区自治主体、社区自治组织的权限、工作程序等有明确的法律规定。如果这些方面界定不清，程序不明，就会使得“城中村”社区治理无法有序运转。为此，需要国家有关部门和理论工作者进一步研究探讨，尽快地制定涉及“城中村”社区治理的相关法律，使“城中村”社区治理有法可依，有章可循，甚至在国家层面的法律法规没有出台之前，地方政府可以在遵守宪法和法律的前提下，通过广泛征求意见和充分调研，根据本地实际情况出台“城中村”社区治理的政策与法规，从而为多元主体参与社区治理提供法律保障和政策支持，确保“城中村”社区治理有法可依，真正推动城市现代化化进程、促进社会和谐发展。
