4 多规并存主要问题及原因分析
我国现行规划体系下， 由于各规划分属不同的行政管理部门，有关要求和技术标准不尽一致，规划之间还存在着不一致甚至冲突的情况，给规划的执行与实施管理带来诸多不便。要解决此类问题，必须全面系统地认识各规划之间的关系。
本文选用城市规划、土地利用总体规划两大主要空间规划为研究典型，来比较分析多规划并存的矛盾冲突。
4.1 两规编制体系缺乏对应关系
4.1.1 编制体系的分类不一
土地利用总体规划的编制按照行政区的上下级别来划分，分为国家、省、市、县（区）、乡（镇）五级，规划内容逐步深化细化；城市规划的编制体系分类主要按照规划的阶段（或层次）来区分，分为总体规划、分区规划、控制性详细规划，规划区的空间规模逐步缩小。两者的体系分类既有相同也存在差异，对应关系还不够明确，导致相应层级的规划无法有效对应。
4.1.2 衔接的建设项目类型不明晰
城乡建设是一个复杂的系统工程，一个规划难以有效解决建设过程中遇到的各种难题。目前，城市总体规划的下位规划有分区规划、城镇体系规划、城乡一体化规划、镇总体规划、新农村建设分区规划、镇域村庄体系规划、村庄建设规划等，每种规划各有侧重，有针对性地解决了城市建设中面临的一些难题，同时也带来规划项目过多导致城乡规划与土地规划衔接难度增大。
4.2 两规编制技术基础有差异
4.2.1 用地分类标准不一致
两个规划对于建设用地的内涵和界定存在重叠和差异。根据《土地管理法》和国土资源部《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见（试行）》（2009）的规定，土地规划采用三级分类体系。而城乡规划中关于建设用地分类在《城市用地分类及规划建设用地标准》、《镇规划标准》和《风景名胜区规划规范》中有规定，分别对城市建设用地、镇区建设用地、风景区建设用地进行了分类。
从现有分类来看，土地规划的用地分类与建设用地分类相互交叉、重叠，名称不易区分，给两规的基础地类衔接带来了较大麻烦。例如，城市规划的城市用地分类中包括城中村用地、机场港口铁路等交通设施用地和其它 8 类城市用地，而在土地规划中上述用地分别对应农村居民点、交通水利用地、城市用地等。
4.2.2 基础资料不一致
土地规划使用的是每年的土地利用年度变更调查资料，城市规划使用的是城市规划口径的调查统计资料。两个不同来源的资料对同一地块的认定不一致，造成规划编制的现状基础数据存在差异，是造成两个规划用地空间布局不一致的重要原因。
编制规划使用的底图比例尺也不一样。城市规划使用的是从 1:10 万到1:2000 的地形图，而土地规划使用的地图比例为 1:1 万。
4.2.3 对城乡建设用地规模的界定方法有差异
城市规划在确定城乡建设用地规模时是根据现状人均建设用地指标和城市用地分类及规划标准、镇规划标准、村庄规划标准等来确定规划的建设用地标准。土地规划在确定城乡建设用地规模时，主要考虑上位规划下达的指标和耕地保护面积等因素来综合确定。
4.2.4 编制的思路有差异
两规空间布局不协调的主要就是两者对建设用地空间布局的思路差异造成的。城市规划力求形成合理的空间布局结构，力图实现城市长远发展目标，从优化城市空间结构的角度出发进行规划布局，对城乡建设的空间布局既提供了依据，也进行了制约。
土地规划编制强调指标刚性控制和现实需求。土地规划的主要目的是为了保护耕地、保护生态资源，其规划的理论依据较少，使其在建设用地的空间布局方面更多考虑经济社会发展的现实问题。如，土地规划在布局城镇建设用地时，会把紧缺的建设用地指标更多投放到近期发展需求大的城镇上来，而不是一味地追求远景形成合理城镇规模体系的要求。在耕地和基本农田布局时，不一定会按照城市规划确定的生态框架进行布局，而更多考虑因地制宜，确保优质耕地优先保护，同时还要满足耕作的需要。
4.3 两规编制内容上不一致
4.3.1 规划编制内容有差异
城乡规划编制的内容涉及十分宽泛，主要包括城市发展战略、城市定位、发展目标、空间管制、城镇体系、自然和历史文化遗产保护、城镇用地规划布局、综合交通、市政基础设施规划、综合防灾等内容。土地规划编制的重点相对单一，主要是行政区内土地利用结构、控制指标分解落实、土地利用空间管制分区、耕地和基本农田保护等内容。
4.3.2 规划范围不一致
土地规划的规划范围是完整的行政辖区，对辖区规划范围实现了全覆盖，但是对城镇功能的考虑还有欠缺。
城市规划的规划范围一般跨越行政区，强调城镇功能的统筹，有利于从城镇功能发展的整体角度对建设用地进行统筹安排，不足是现状资料不够详实，获取难度较大。
从各自体系来看，两者对规划范围的考虑选择有其合理性，但从两规衔接的角度来看，规划范围的差异容易导致规划视角不相同、规划覆盖面不一致，往往会造成某一地区规划缺位。
4.3.3 规划对象不完全一致
土地规划的对象是行政区划内的全部土地，每一层级土地规划可用一张图覆盖全部土地用途分区。其中建设用地部分除了城镇建设用地外，还包括农村居民点用地、交通水利设施用地、独立工矿用地、其他建设用地等，并根据规划级别的不同，确定不同建设用地的扩展边界。
城乡规划对建设用地覆盖要求和土地规划不一样。城乡规划对行政辖区范围内，中心城区之外的独立工矿用地、其他建设用地等并未明确要求进行划定，而这一类用地在新的城乡规划法里面属于城市规划主管部门的行政管辖范围。
4.3.4 对建设用地指标的强制性要求不一样
土地规划中城乡建设用地规模为上级下达的约束性指标，城市规划中城镇建设用地指标为强制性。土地规划中的城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地属于约束性指标，在规划实施和下位规划编制时不得突破；而建设用地总规模、城镇工矿用地规模等则属于预期性指标，若城镇人口发生变化，在人均城镇工矿用地指标不变的前提下，城镇工矿用地规模是可以作适度调整。
4.3.5 对建设用地空间边界的控制要求不一样
城市规划强调规模和各类建设用地的具体布局，土地规划重点是建设用地的总量和规模边界。城市规划的重点是确定建设用地空间结构和各类用地空间布局；土地规划强调建设用地的规模边界控制，要求确定建设用地扩展边界。其中，市级土地规划中主城区建设用地扩展边界、县级土地规划中心城区建设用地扩展边界、乡级土地规划中镇和中心村扩展边界等属强制性内容，不得随意突破和修改。城市规划中城、镇、村建设用地规模边界是指导性内容，可以适当修改；城市规划中强调建设用地规模指标以及各类建设用地尤其是各类涉及公众利益用地的布局，对建设用地的边界控制无明确要求。
4.3.6 对建设用地管制分区的控制要求不一样
两个规划的分类概念不一样。城市规划要求划分为禁建区、限建区、适建区和已建区，土地规划是要求划分为禁建区、限建区、有条件建设区和允许建设区等四类。
两个规划对建设用地管制分区的强制性要求也不明确。城市规划中，城乡规划法和城市规划编制办法中对禁建区、限建区并未作为强制性内容规定，但各地区在实际规划编制中一般把禁建区、限建区列为强制性内容；土地规划中，从各级土地规划编制技术规程的表述来看，禁止建设区边界和有条件建设区的边界一律是作为强制性控制。
4.4 两规编制和调整方式有差异
土地规划由市、县、乡自上而下依次编制，规划控制指标也是自上而下逐级下达；城市规划面临的对象错综复杂，往往采取自上而下和自下而上相结合、或是先局部再整体的编制方式开展。两规在规划编制时序上的不同，增加了同级别两个规划衔接的难度。
由于城乡规划涉及面广，研究的内容十分庞杂，在一个规划中难以解决辖区内面临的众多问题，因此为及时有效解决重点问题，往往规划编制时把城镇规划、乡村规划或用地规划、专项规划等分开编制。规划项目数量的增加也一定程度上增加了规划间衔接的难度。
两规调整方式不同。土地规划在实际应用过程中，如根据需要对建设用地规模边界进行调整，由于土地规划只涉及规模指标的平衡，因此只需在乡级土地规划中增、减同样面积的用地即可。而城市规划的调整还需调整地块的属性，若调整涉及强制性内容还需要先行修改上位规划，然后才能对相关规划作一调整。
