2.会计控制失灵，财务管理缺位。
根据管理学中的层级分类，行政事业单位面临双重风险，即单位层面的风险和业务层面的风险，单位层面的风险包括组织员工素质、负责人风险意识、岗位分离和关键工作岗位等要素，业务层面的风险集中于预算执行、采购和建设、资产和资金的管理等环节。教育行政事业单位财务管理者由于筹集资金压力较小，主要依靠财政拨款和规费收入，因此财务人员在组织收入方面压力不大，更多的精力放在支出方面。实施内部控制的客体应该是全体人员，但是在具体实施过程中，受控人群往往集中在普通员工层面，缺乏对高层管理人员的控制，高层管理者凌驾于制度之上，人治大于法治、权力大于法规的现象较为普遍。财务管理即单位收入和支出两项，在预算控制、收入分配、支出控制和财产控制等方面严重缺失，实际造成财务管理真正缺位。加之教育行政事业单位会计人员结构老化，不能适应最新会计准则，综合素质不高，纠错能力不强，一定程度上也削弱了单位内控制度的效果。
3.管理分工模糊，制约机制虚设。
当前，许多教育行政事业单位的领导对于内部控制制度构建的重要意义缺乏足够认识，没有真正理解内部控制制度的要义，常常出现管理分工模糊、制约机制虚设，具体表现在实际工作中，常常基于编制有限、人手紧张等原因[9],不少单位都存在一人多岗且岗位不兼容现象，导致不相容职务没有真正实现分离，因此相互制约的内部牵制机制也就无法真正发挥作用。纪检监察又是以查处办案为主，多在事后监督，对事前、事中所实施的监督力量不够，而内部审计则以事中和事后经济审计为主，容易产生工作交叉或空白地带，从而导致内控制度失效。另一方面，教育行政事业单位人员工资分配形式单一，激励作用微弱，政绩观的扭曲造成了控制活动中的惰怠现象，制约机制的乱执行甚至不执行，使得单位内部控制制度无法真正落到实处，最终形同虚设，流于形式。
三、建立健全内部控制制度的对策建议。
本文借力 《行政事业单位内部控制规范 （试行）》的正式实施契机，在梳理教育行政事业单位内部控制问题的基础上，通过实务研究和探索，提出加强教育行政事业单位内控制度建设的具体对策，以提高资产安全性和财务决策的透明度，促进教育行政事业单位各项事业健康有序的发展。
1.加强法规宣传，优化控制环境。
《公共事业管理概论》指出： “公共事业管理与公共事业管理环境是互为利用和改造的，法制社会的外部环境与事业单位内部控制在这种互动中螺旋发展，强制性的法律法规理应成为教育行政事业单位内部控制的推动者。”[10]
教育行政事业单位领导作为 “公共责任受托”的主要责任人，是教育政策的主要制定者和执行者，是国家和社会教育事业资产的托管人，必须高度重视本单位内控制度建设，要组织所有单位内控相关节点人员，加强 《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、 《国库集中收付制度》等法律法规的宣传学习，加强单位内部控制制度建设，积极营造良好的内控环境，领导要率先垂范。
所有收入支出全部要纳入预算管理，不得私设小金库和账外账，确保单位财产安全。严格财经纪律，合理授权，明晰分工，透明决策，确保不相容职务相互分离，优化整体的控制环境，构建完整的单位内控制度绩效评价体系。有研究专门提出 “以内部控制为基础打造科学的绩效预算体系”,绩效管理在于打造公共资源管理的 “5E”评价环境，即在经济性、效率性、效果性、环境性和公平性五个方面做出检查和评价[11],在教育行政事业单位内部控制中，以绩效和资金安全为主线，将风险预警、风险考评、风险跟踪和风险控制等方法与内部控制制度紧密集合。
2.优选内控人员，确保全程监控。
单位内部控制制度执行的效果很大程度上取决于实施内部控制的人员，教育行政事业单位的内部人员尤其是各级管理者，和社会公众相比，掌握着更多的重要信息。在委托代理的状态下，单位管理者是接受社会委托来行使职能，若没有称职的人员来执行，教育行政部门与社会之间的“非对称信息”问题就会凸显，此时再好的内控制度也不能发挥作用。[11]
教育行政事业单位要在内控制度各个节点上优选业务精、能力强、作风硬、品德好的内控人员，做到人岗相适，加强业务学习和培训，熟练掌握内部控制各个要领，合理安排相宜的工作岗位，充分利用“结构---行为---绩效”改善部门分工和人员行为[12],定期进行考评，奖优罚劣，从而提高内部控制的执行力和满意度。
上文提及目前行政事业单位采用内外结合的监督机制，但内部控制的目的不是在于对结果的奖惩，而应该是对整个过程 “合法化”的指引。行政事业单位内部控制外部监督包括事前监督、事中监督和事后监督三个核心环节。
在教育行政事业单位的内外部监控中，事前监督要通过政策法规、制度的构建，做到对单位内部控制制度构建的指引和计划落实的监督；事中监督是跟踪和监控单位内部控制执行活动过程和内部控制的执行动态；事后监督则是评价、管理单位内部控制活动的结果和控制效果。
3.合理设计流程，强化会计控制。
要根据教育行政事业单位的工作范围、工作性质和工作特点，合理设计业务流程，明确岗位分工，建立一套符合教育行政事业单位特点的会计控制系统。
规范财务会计的运作程序，科学合理地设计业务流程，抓住重大任务关键节点，明确各个岗位和控制点监督控制的主要内容等。根据会计工作的性质和特点，合理运用不同方法，以取得最佳控制效果。
建立完善的会计控制制度，包括岗位责任制度、业务流程制度、支付审批制度、凭证检查制度、现金管理制度、票据管理制度、会计核算制度、考核奖励制度、内部稽核制度和成本控制等等。
同时，会计控制制度的实施需要一个联动机制的支持，既要借助强大的外部环境，社会公众、纳税人、媒体等关注教育行政事业单位收支，又要充分发挥内部人员在内控建设中的建议，创设良好的内部环境，力求把触角延伸到经济活动的各个环节，确保内部控制健全有效。
总之，教育行政事业单位内部控制建设与企业相比还不够成熟，还有许多亟待解决的问题，需要全社会齐心协力，借助单位内部和外部的综合力量才能实现内控制度的健全有效。同时教育行政事业单位的内控制度也要与时俱进，稳中求变，不断完善，只有这样才能保持其旺盛的生命力。
参考文献：
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