第四章 完善新疆快递行业监管法律制度建设的思考
在快递行业概述的基础上，分析了新疆快递行业监管法律制度的现状及存在的问题，通过对美国、德国和英国快递行业监管法律制度的比较分析，总结出了对新疆快递行业监管的启示。以下将从完善新疆快递行业监管法律制度的必要性和完善新疆快递行业监管法律制度的具体措施两方面阐述完善新疆快递行业监管法律制度建设的设想。
第一节 完善新疆快递行业监管法律制度的必要性
自 1986 年新疆邮政首先开办 EMS(邮政特快专递)业务以来，在二十八年的时间里，新疆快递行业从无到有，总体规模迅速增长。据新疆维吾尔自治区邮政管理局的不完全统计显示，目前全疆从事快递服务的企业已发展到近百家。39新疆的快递行业正形成由国有、民营和外资企业三足鼎立，多种运输方式相互组合，既相互竞争，又相互促进的市场格局。通过完善新疆快递行业监管法律制度建设，发挥新疆快递行业发展的优势，可以更好的实现新疆快递市场的公平竞争，促进新疆快递行业健康发展，有效的保护消费者合法权益。
一、新疆快递行业发展的优势
因为新疆快递行业发展具有地缘优势、较好的经济环境、良好的政策环境和一定的基础设施条件这四大优势，所以新疆快递行业具有良好的发展前景，在新疆快递行业的迅速发展过程中急需完善监管法律制度建设。新疆快递行业发展的优势具体阐述如下：
（一）新疆快递行业发展具有地缘优势
新疆位于中国西北部，地处亚欧大陆腹地，占中国国土面积的六分之一，是中国面积最大的省级行政区，曾是古丝绸之路的重要通道，拥有新亚欧大陆桥桥头堡，战略地位和经济地位都非常重要。从东北至西南，新疆与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦及印度等八国接壤，有 5600 公里的边境线，是中国边境线最长、对外开放口岸最多的省区，40从地理位置而言，新疆就具有四个市场，即国内市场（包括自身在内的广阔的西部市场）、中亚市场（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗）、南亚市场（巴基斯坦、印度）、北亚市场（蒙古、俄罗斯）。在当前全球经济萎靡不振的状况下，北美、西欧、东亚等传统国际市场需求不足，急需开发新兴国际市场，而中亚地区随着经济的日趋发展，经济市场需求不断膨胀，新疆作为毗邻中亚的地区具有“近水楼台先得月”的优势。同时在新疆的南部和北部有“金砖之国”之称的印度和俄罗斯，两国作为地区发展的强国，市场前景非常广阔。随着新疆陆路口岸与航空港的相继开发与建设，新疆的投资与人文环境得到了不断的改善，外国投资、对外贸易及新疆旅游业的快速发展，带动了相关产业的迅速崛起，推动了新疆各项事业的发展，也为新疆快递行业开辟了更大的市场。
（二）新疆快递行业发展具有较好的经济环境
实行改革开放政策以来，新疆进入了经济快速发展、综合实力明显增强、各族群众得到实惠最多的时期。2000 年我国开始实施西部大开发战略，通过中央新疆工作座谈会、全国各省市对口援疆工作的开展，把促进新疆发展摆在了更加突出的位置。多年来，新疆充分发挥自身比较优势，着力调整经济结构和转变经济增长方式，着力加强基础设施建设和生态环境保护，着力改善民生和提高基本公共服务水平，努力实现新疆发展与全国发展相协调、南疆发展与北疆发展良性互动的发展新格局，新疆的区域经济发展保持了平稳较快的发展势头。
在“十一五”期间，新疆 GDP 平均增长率为 10.6%，高出“十五”期间 0.6 个百分点，特别在 2010 年，新疆 GDP 首次突破 5000 亿大关，是新疆经济发展的里程碑。新疆统计局统计数据显示，2014 年一季度新疆 GDP 同比增长 10.2%，高于全国 2.8 个百分点，增速居全国第四位。同时新疆的人均收入和财政收入也齐头并进，有力地为新疆经济发展提供了资金支持，并为新疆经济在“十二五”期间再创佳绩奠定了雄厚的物质基础，同时增强了企业在新疆投资的信心，吸引了大量企业来新疆投资发展。与此同时，新疆经济的快速发展和民生问题的改善，使得新疆居民的消费欲望不断膨胀，新疆居民的消费水平也发生了巨大的变化。41根据新疆统计年鉴新疆居民消费支出状况表明，新疆居民的消费支出逐年增加，特别是城镇居民的消费支出增长尤为明显，从侧面说明了新疆居民收入的不断增加促进了消费，拉动了经济的发展，为新疆以扩大内需寻求国民经济增长点的方针创造了条件。
新疆网络购买的消费增速也排在全国网络购买增速的前列：早在 2012 年全国平均网购用户数量环比增长 83.5%，新疆的环比增长就达到了 106%，仅次于增长达到 107%的河南省，列居全国第二。42新疆的网民数量已达到 883 万人，占新疆总人口近 41%，在全国处于比较超前的水平。据国家统计局新疆调查总队公布的数据显示：2011 年我区城镇居民人均通过互联网购买的商品及服务支出 46.36 元，比 2010 年同期增长 1.8 倍，在 2013 年达到了 64.13 元。据新疆维吾尔自治区邮政管理局公布的数据显示：2014 年1-2 月份，全区快递服务企业业务量累计完成 758.9 万件，同比增长 15.9%；业务收入累计完成 14564.5 万元，同比增长 37.9%。43由此看出在新疆网络购物的井喷式发展带动了快递行业持续的蓬勃发展。
（三）新疆快递行业发展具有较好的政策环境
随着经济环境的不断优化，新疆快递行业的发展环境得到了持续的改善。许多围绕着快递行业发展政策和改革规划都陆续出台和落实，更好地促进快递行业发展并进一步改善快递行业的政策发展环境。特别是修订后的国家《产业结构调整指导目录（2011年本）》，强化了促进快递行业发展的政策导向，首次单设了邮政业门类，并在邮政业门类下新增了有关快递发展的 6 个大项，标志着包括快递服务在内的邮政业正式纳入国家鼓励发展的产业政策体系。配合对《国民经济行业分类》进行的调整，在邮政业下确立了“快递服务”大类，更准确地反映了行业改革发展的新情况。此外，国家邮政管理局与国务院法制办、国家工商总局沟通经营许可与注册登记衔接、分支机构登记备案等工作，旨在妥善解决快递企业获得经营资质的实际困难。
为规范快递企业加盟行为，指导快递企业提高管理效率，节约交易成本，规避经营风险，平衡加盟双方权利义务关系，促进快递市场健康发展，国家邮政总局与国家工商行政管理总局联合印发了《快递行业特许经营（加盟）合同（示范文本）》（GF-2011-2511）；44为规范快递行业操作的基本要求，针对快递业务全过程作业的重要环节和关键质量控制点，指导快递企业科学组织生产管理，国家邮政局与国家工商行政管理总局联合印发了《快递业务操作指导规范》，这些行业制度建设将有力推动快递企业提升服务、升级转型，使邮政管理部门指导快递市场发展的能力进一步提高，快递市场监管工作常态化、规范化、制度化水平得到提升。
（四）新疆快递行业具备一定基础设施条件
快递行业从属于物流行业，确切地说，快递行业属于精品物流行业，从本质上来看，快件的传递，就是实物流通的一种形式，快递行业与物流行业之间相互联系，相互依存。
新疆的物流行业四通八达，新疆与周边邻国间已开通的国际客货运输线路突破 100 条，占全国已开通的国际道路运输线路的一半。45新疆成为全国开通直达国际道路客货运输线路最多、运输里程最长、运输班次最多、辐射国家最广的省区。与此同时，大型物流企业开始关注新疆，目前已建成新疆广汇美居物流园、新疆亚中机电物流园、新疆恒达利钢材物流园等大型物流园。南方物流投资 4 亿元、占地 500 亩的南方物流新疆综合物流园项目正在乌鲁木齐经济技术开发区加紧建设，建成后将成为西部最大的物流园，将涵盖多式联运、仓储、配送、国际货运、进出口贸易等供应链一体化服务。新疆物流行业的发展必将带动新疆快递行业的快速发展。
新疆交通运输条件的改善，特别是航空和高速公路的发展，为新疆快递行业的网络编织提供了基础条件。2010 年铁道部与自治区签署了加快新疆铁路建设发展的会议纪要，描绘了新疆铁路“四纵四横”铁路主骨架，形成新疆对外运输的四大通道、六个口岸、完善配套四个铁路枢纽的宏伟蓝图：四横是由准东-将军庙-哈密-额济纳铁路、阿拉山口-乌鲁木齐-哈密-兰州铁路、库尔勒-若羌-格尔木铁路、喀什-和田-日喀则铁路构成；四纵是由阿勒泰-克拉玛依-伊宁-阿克苏铁路、富蕴-准东-乌鲁木齐-巴伦台-库尔勒铁路、吐鲁番-库尔勒-阿克苏-喀什铁路、哈密-罗布泊-若羌-和田铁路构成；四条出疆通道分别是兰新既有线以及兰新铁路第二双线通道、哈密-临河通道、库尔勒-格尔木通道、和田-日喀则通道；形成阿拉山口、霍尔果斯、吐尔尕特、红其拉甫、吉木乃、塔克什肯等六个对外口岸；规划完善乌鲁木齐、哈密、库尔勒、喀什等四个区域铁路枢纽。预计到 2020年，新疆铁路营业里程将由目前的 3599 公里增加到 1.2 万公里，覆盖所有地市级城市和90%的县级城镇。新疆铁路“四纵四横”铁路主骨架将扩充西部路网规模，完善路网结构，是实现新疆经济跨越式发展的基础工程，更是中国连接中西亚和欧洲铁路运输大通道的重要组成部分。2013 年新疆高速公路总里程已达到了 2635 公里， 乌鲁木齐市到新疆各地州市及周边国家的陆路距离大大缩短，进一步提升中国西北边陲与中东部省区间、新疆天山南北间以及中国向西开放通道的等级，为新疆快递行业的发展提供了良好的基础设施条件。
二、完善新疆快递行业监管法律制度的必要性
（一）构建规范快递市场的需要
随着科技水平的提高，国民经济的增长，快递行业迅猛发展，目前已经基本形成了三大市场主体:国有、民营和外资企业。为了争夺市场，三大主体之间以及主体内部之间进行了激励的争夺战，造成了快递市场的混乱：第一个方面的混乱来自民营快递企业之间。目前新疆快递市场中从事快递业务的民营企业有上百家，这些企业的业务经营范围比较相似，均集中在同城快递、异地快递上，然而民营快递企业服务质量却参差不齐，投诉率居高不下。第二个方面的混乱体现在快递市场竞争的无序上。看到快递行业成立之初的暴利，很多企业纷纷加盟快递企业进入快递的行业中，然而目前的快递行业正逐渐向微利行业转变，使得快递行业盈利趋势有所改变，同样使快递行业的竞争程度更加激烈。快递企业以及加盟商为了抢业务，谋利润，不是从提高服务质量的自身角度来竞争，而是打起了以压低价格获得市场份额的价格战。过度的竞争致使快递行业经营秩序混乱，快递服务得不到保障，严重危害了快递市场的健康发展，需要通过完善快递行业监管法律制度来构建更为规范的快递市场。
（二）构建和谐市场结构的需要
作为市场的产物，快递行业的发展一方面推动着快递市场的成熟壮大，另一方面必然受到快递市场的制约。快递市场的竞争程度决定了快递市场的效率，快递行业的监管对保护快递市场的自由竞争和防止快递市场出现过度竞争起着重要的作用，在自由开放的市场状况下，每一个市场主体都会追求理性的最大化行为，使其自身利益最大化，而资源配置的手段是“看不见的手”，即价格和价值规律。市场运行的核心在于自由竞争，而以竞争为基础发挥“看不见的手”的作用，使得竞争越充分，资源配置的效率就越高。
只有自由竞争才会使快递行业不断的发展成熟，而多数快递市场主体达不到一定的经济规模，整个快递市场集中度低导致了快递市场的过度竞争。新疆快递行业经过多年的发展，市场规模已趋于饱和状态，市场中经济规模各有差异的众多快递企业为了自身的利益，必然会进行过度竞争，过度竞争是一种不被提倡的竞争，会导致企业资源的浪费，同时会把过度竞争的不良后果转嫁给使用快递服务的消费者。因此，为了新疆快递行业有序健康的发展，加强快递行业监管，保护快递市场的自由竞争和防止快递市场出现过度竞争是非常重要的。
（三）大力发展新疆快递行业的需要
快递行业是我国的新兴行业，随着国家贸易和网络购物的繁荣已经成为社会经济的重要组成部分，是我国经济发展中不可或缺的一个行业，是我国经济发展新的增长点，在服务业中具有举足轻重的地位。快递行业有着广阔的就业前景，可以增加就业机会，同时还能促进间接就业；快递行业具有促进新疆电子和电信设备、纺织、干果等出口导向型行业发展的效应；快递行业可以提升出口部门的竞争力，它的商业价值不仅体现在快递行业自身的规模以及对 GDP 和税收上的贡献方面，更多地体现在快递行业对改善快递企业运行环境和对其他部门提高竞争力的帮助和支持方面。46完善新疆快递行业监管法律制度，是大力发展新疆快递行业的需要，更是增加就业机会、促进关联企业发展和提升出口部门竞争力的需要。
第二节 完善新疆快递行业监管法律制度的具体措施
完善新疆快递行业监管法律制度可以从构建新疆快递行业监管体系、加强新疆快递行业协会监管作用、提高新疆快递企业内部监管三个方面提出具体的措施：
一、加强新疆快递行业监管主体作用
构建新疆快递行业监管体系，可以更好的依法规范快递企业进入快递行业、生产经营到退出快递行业的行为，确保新疆邮政管理局对快递行业更加全面、到位的监管。
（一）明确监管主体职能
明确监管主体的职能，能够对快递行业的监管产生实效、保证快递企业的合法经营、督促快递企业更好地为消费者提供良好的服务。由于快递行业涉及到工商、公安、交通运输等多个部门，在快递业务运行的快件收寄、快件处理（分拣封发）、快件运输、快件派送四个环节中均需要多个部门共同管理，这就需要监管主体明确职能，对应该管的问题不推脱。
明确监管主体职能首先在新疆维吾尔自治区邮政管理局调整快递行业规定时，要做到尽量减少通知、规定等规范性弱的传达方式，要严格的通过正规渠道发布调整的规定，同时要出台与地方规范性文件相配套的实施细则，并对规范性文件的落实情况在网络平台予以公布，提高地方规范性文件的权威性；其次新疆维吾尔自治区邮政管理局及各市（地、州）邮政管理局在对辖区内快递企业日常工作进行监督管理时，要做到依法重点对快递延迟、快递安全进行监管，同时还要联合相关部门，对新疆快递行业主体混乱的情况做以检查和规制，不能相互推诿，不能让无证经营的快递企业、侵害消费者合法权益的快递企业成为漏网之鱼；最后要做到充分运用新疆邮政管理局官方网站的平台，及时公布监管的惩戒情况，督促快递企业按照法律法规规范行为。
（二）提高监管意识
快递行业监管部门要提高监管意识，就要从之前的注重行政执法转变成依法行政、从之前的注重制度建设转向制度建设和制度落实并重。快递行业监管部门严格规范快递行业行政执法行为，是邮政管理部门依法行政的关键，加大依法行政规范力度，严格遵守法定程序，努力提高行政执法能力和水平，要逐步实现从行政执法向依法行政转变。
目前我国国家层面和新疆地方层面对新疆快递行业监管的法律体系已相对完备，为依法监管快递行业奠定了坚实的基础。当今快递行业监管工作的重点是切实把已经出台的制度落实好。借鉴外国快递行业的监管经验，引进与快递行业相关行业的监管人才，分析快递行业需要注意的监管重点，监管部门要不定期的对各快递企业营业网点就快递行业的制度落实情况做抽查，对于快递行业可能出现的监管问题，要有前瞻性，将问题扼杀在萌芽期，避免通过现实问题的产生才意识到监管的遗漏。新疆各市（地、州）邮政管理局的监管侧重点都不同，要通过相互交流监管经验，提高监管意识，促进新疆快递行业更加全面的监管。
（三）落实监管过程
快递行业监管部门要落实监管过程，将之前的注重事前审批转变成全过程监管。对快递行业的监管不能顾头不顾尾，要加强市场准入、市场经营、市场退出全过程的监督管理，研究建立快递行业市场退出机制，建立快递企业依法进入，守法经营，有序退出的监督管理体系。
在快递行业市场准入方面的监管，要严格限定准入条件：要根据快递业务运行的环节科学合理地设置有相应资格的从业人员；快递企业分支机构、加盟商的工作人员总和应不低于 10 人；快递企业要具备国家规定的安全作业经营条件等。在市场经营方面的监管，要严格依照法律法规：在《邮政法》大背景的指导下，落实《新疆维吾尔自治区邮政条例》，依照快递行业的制度要求对快递企业监督管理，并以消费者的投诉率来评估快递企业的信用。在市场退出方面的监管，要做好后续监管工作：当快递公司经营出现严重困难或有重大违法违规行为时，快递行业监管部门可以依法对其予以撤销。快递行业监管机构可直接派出清算组成员监督清算过程，并将因重大违法违规行为而撤销的快递企业记入诚信黑名单，永远不能再涉足快递行业。
二、加强新疆快递行业协会监管作用
成熟的快递行业协会能够有效提升快递行业主体之间的相互协调，引导快递行业主体之间行业自律，在一定程度上分担部分政府管理职能，以更加专业的视角填补政府监管的空白地带，补充政府对于企业、行业和市场等管理的缺位或失灵。由于快递行业协会具有行业代表性，在行业内部也拥有较强的认可度，而且邮政管理局已经将部分快递服务监管的权利给了快递行业协会，因此应当在相关法律法规中确立快递行业协会法律地位，明确快递行业协会的监管范围。加强新疆快递行业协会监管的作用对新疆快递行业的发展至关重要。
（一）提升监管理念
新疆快递行业协会要提升监管理念，可以就新疆快递行业的发展和出现的问题进行深入的了解和探讨，为新疆邮政管理局对新疆快递行业的监管和实施有效的措施提供理论和实践的依据，新疆快递行业协会可以成为快递企业与邮政监管机构以及相关职能部门沟通中的桥梁，为新疆快递行业的发展起到推波助澜的效果。
提升监管理念要做好三方面的工作：第一方面，对于提升快递企业投递速度和服务质量而下发的《快递企业分等分级评定管理办法》要做好督促工作，让快递企业有计划有步骤的完成评定工作。第二方面，新疆快递行业协会创办的《天山快递》杂志要进一步加强编辑、发行工作，扩编杂志栏目，加大信息采集范围，在宣传法律法规、贯彻政策措施、传达政府声音、提供行业信息、服务企业需求方面发挥独特而重要的作用。第三方面，要建立新疆快递行业协会网站，及时传递对快递企业监管状况，及时反馈消费者的投诉情况。提高监管理念，让新疆快递行业协会为新疆快递行业的监管做出实实在在的工作。
（二）建立先行赔付基金制度
由于快递行业是一个特殊的行业，快递行业投诉的处理往往会涉及到消费者协会、工商、司法和公安等多个相关部门，国家并没有明确提出快递行业的投诉属于何种范围，导致快递投诉案件处理率较低。
新疆快递行业协会可以作为全国的试点，建立先行赔付基金制度。当新疆所在地的消费者遇到纠纷时，尤其是请求赔偿难以实现的情况下，可以向新疆快递行业协会提出赔偿，然后再由新疆快递行业协会对快递企业进行追偿，这样不仅可以解决消费者投诉无门，快递投诉案件处理率低的情况，同时可以更有效的配合消费者协会、工商、司法和公安等相关部门的工作，更好的监管快递企业。建立先行赔付基金制度来解决快递行业纠纷的问题需要在邮政主管部门的授权下，由各快递企业预先向新疆快递行业协会缴纳一定数额的保证金，当消费者的投诉得到快递行业协会的受理后，预先缴纳的保证金可以作为新疆快递行业协会进行调查、评估、问责和代替快递企业先行赔付的资金，在投诉处理完之后新疆快递行业协会再与快递企业进行结算清偿。同时要做好新疆快递行业协会对先行赔付基金的监督管理工作，做到专款专用，同时降低违规企业的信用度，让消费者的权益得到保护。
三、完善新疆快递企业内部监管作用
个人理性的自利行为往往导致对集体的不利、甚至极其有害的结果。个人理性与集体理性相冲突，当大家都追求个人收益或福利最大化时，最后的结果却对个人和集体都不利。47为避免这种“囚徒困境”，应该提高快递企业内部监管，从而促进民主愿望和集体偏好的形成，提高企业的诚信度。
（一）加强快递业务流程的监督
快递业务流程的监管离不开信息技术的运用，通过运用计算机硬件和网络技术将快递业务流程的四大环节联系起来，形成一个完整的网络监管系统，在快件的流转环节加入条形码等技术可以对快件进行实时监控。一流的信息化技术能够为消费者提供及时、安全和周到的服务，从而推动民营快递企业从低层次向高层次的现代化快递发展和转变。
在快递企业运作过程中，快递企业在接收快件时，要在点部安装工作摄像头，并对每个快件有类似身份证号的编码，并且该编码对应唯一的快件运单号。在快件汇总装袋时要使用防盗设计的带有编码的防盗带，运用先进的跟踪系统，确定快件已进入相应的汇总袋，在汇总袋装车时，对于相应的车辆也有编码的确定。当快件通过货车进出中转场所进行分拣和运输过程中，在货运车厢内安装摄像头，对于中转场所的场区和门岗等关键点要安装监控设备，在场区的围墙上安装红外线报警装置，以便在快件丢失时能及时调出快件丢失的录像，确定快件丢失的环节，以此来找回快件并落实责任。
（二）加强对加盟商的监管
加盟经营模式下的加盟商都是独立法人，使得快递市场主体利益具有多元化的特点，同时加盟商会追求自身利益的最大化，不会站在全局角度考虑服务和品质的提高，而是以成本为导向降低服务标准，通过牺牲快递服务质量进行价格竞争，以致于在服务质量方面，加盟经营模式的快递企业显着低于直营经营模式的快递企业。
快递企业要加强对其在新疆加盟商的监管，在对加盟商的加盟审查过程中应该着重审核加盟商的管理软件、经营场地和设施、员工人数及适岗认证、相关安全管理制度等方面的情况。在经营过程中要关注加盟商的运行状况，加强对加盟商经营行为的监管，定期对加盟商进行企业内部的检查，一旦发现加盟商有损害企业品牌的行为发生，要从企业内部对该加盟商的管理者进行培训，情况严重的，要及时向邮政管理局汇报情况。
由于直营经营模式比加盟经营模式的企业在统一管理、品牌建设等方面优势更为明显，加盟模式的快递企业在积累了资本之后，建议逐步收回加盟商而建立分支机构，以此使得快递行业的主体更加协调有序。
（三）加强对从业人员行为的监管
目前虽然有对快递从业人员具体的业务操作规范，但在现实中业务操作规范却很少得到落实。每一个快递企业都要加强对从业人员操作标准的制定，以严格的标准，规范的流程，保证一流的服务质量，同时要加大对分拣流程的监督管理，全面提升从业人员的素质，确保杜绝分拣和运输过程中的暴力分拣和搬运现象。
新《邮政法》中要求快递从业人员要考取相关资格证书，持证上岗，这是对快递行业规范化发展的重要措施。首先要鼓励新疆快递企业的管理层员工进行培训，鼓励他们取得职业资格证书起到表率的作用；其次要对快递从业人员形成一套完整的，包括品德、仪表、具体操作规范、接待客户的礼仪、用语等方面的规范化制度，着重强调在邮寄包裹之前，要向消费者讲解快件报价的规定，从而全面提升从业人员的素质；再次要完善从业人员的激励机制，每月对业绩高、无投诉的从业人员提出表扬并给予适当奖励，在忙碌的高峰期要对从业人员走访慰问，在快递淡季开设技能培训班，以此让从业人员树立多劳多得的工作理念，对快递工作充满激情，用企业文化激发和关怀从业人员，引导从业人员通过学习职业技能提高自身的素质，做到不拖欠工资，尽量用情留住从业人员；最后要强化操作技能培训，严格按照《快递服务》国家标准来规范行为，杜绝先签单再验货、任意由他人代收快件情况的发生，避免为快件的丢失创造机会，要对从业人员的工作技能进行定期的考核评分，让不合格的从业人员离开岗位参加培训。通过加强对从业人员的监管，提高新疆快递企业的内部监管水平，为新疆的快递行业发展奠定基础。
