第二节 大理总段公路突发事件应急管理现状
一、公路突发事件应急管理制度建设情况
在云南省交通运输厅、云南省公路局的领导下，大理总段公路突发事件应急管理实行统一领导、分级负责、职责明确、综合协调、平急结合、防处并重的原则。
（一）结合国家公共突发事件和应急管理相关法规制度，建立具有行业性质的公路应急保通预案法规体系。在应急法规条例方面，大理总段以《突发事件应对法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《云南省道路交通安全条例》等法律法规为遵循，结合公路安全应急工作实际，编制了《大理公路管理总段安全生产管理体系文件》，体系除了对总段日常安全生产管理工作作出具体阐述外，其中一部分就详细说明了公路应急管理工作的开展。总段建立了安全生产应急管理制度，安全隐患排查整改制度、事故应急预案制度、安全事故报告和事故责任追究管理制度等，以有效指导公路应急管理工作的顺利实施。在预案的制订方面，总段以国家《公路交通突发事件应急预案》为依据，进一步制定出《大理公路管理总段突发事件总体应急预案》，预案内容规定了公路应急管理从预防准备阶段到善后恢复阶段的处理和明确注意的事项。总段另编制了《灾害道路保通应急预案》、《安全事故应急处理预案》、《消防灾害应急预案》、《地震应急预案》等专门性预案，与《大理公路管理总段突发事件总体应急预案》形成了紧密相连的预案体系。总段不断研究建立健全应急管理制度体系的有效途径和措施，用以指导变幻莫测的公路突发事件应急管理，构建强有力的应急管理制度保障体系。
（二）建立由组织指挥机构、应急工作机构、应急保障队伍和应急储备物资管理机构组成的公路突发事件应急组织体系。
1.组织指挥机构。总段应急管理工作领导小组是日常应急管理工作和突发事件发生时应急处置的组织指挥机构，由总段党委书记、总段长任组长，分管领导任副组长，成员包括应急办、办公室、养护管理科、设备物资科、安全生产管理科、派出所、总工办、计划统计科、财务科、监察审计科、人事与劳动工资科、组织部、党委工作部等部门负责人。应急响应启动后，以应急管理工作领导小组为主干组建应急处置指挥部，承担应急处置的一线指挥职责。
2.应急工作机构。总段应急办是应急管理工作的常设办事和协调机构，负责应急管理日常事务的处理，并组织协调应急能力建设和应急处置的开展。总段办公室、养护管理科、安全生产管理科、派出所、总工办、计划统计科、财务科、设备物资科、人事与劳动工资科、监察审计科、党委工作部、组织部作为相关业务机构，按照部门职责对相关对口业务实施管理，并按照应急预案中明确的任务分工开展工作。
3.应急保障队伍。根据上级下达的编制，结合大理总段体制优势，总段按照“统一指挥、分级负责、专业为主、专兼结合”的原则组建专业保障队伍和兼职保障队伍相结合的应急保障队伍体系。专业保障队伍的组建以总段机械化养护和应急中心为主，总段直属 30 人，各管理段 10 人，共计 150 人，各单位现有的主要机械设备编入各应急中心装备编制。兼职保障队伍即总段应急公路工程抢修中队，人数为 30 人。专业保障队伍负责编制完善各类应急预案和保障方案，建立健全各项规章制度和各级各类人员职责；实行队伍军事化管理，开展经常性的专业训（演）练活动，常年保持队伍不低于 80%的在位率；收拢集结队伍，接收、管理应急储备物资；应急处置后做好慰问抚恤、总结奖励等善后工作。兼职保障队伍的职责主要表现在利用生产间隙广泛开展形式多样的训（演）练活动，为应急处置提供物资保障和技术支持，配属或支援专业保障队伍完成各类应急保障任务。
4.应急储备物资管理机构。总段下属的机械化养护和应急中心与设备物资科是应急储备物资的管理机构，应急储备物资管理机构制订落实应急物资储备计划，加强库房的建设和日常管理，并开展经常性的维护保养工作，确保应急储备物资经常处于良好的技（战）术状态。同时开展岗位练兵，提高管理人员的业务能力。当公路突发事件发生时，应急储备物资管理机构迅速进入应急状态，清点储备物资，上报库存数量，随时做好出库准备，由应急中心组织储备物资出库装运并做好登记统计和办理移交，待任务结束后应急中心做好储备物资回收，开展物资维护保养，恢复正常储备状态。
二、公路突发事件应急联动程序运行情况
（一）总段实行事前预警、事发处置和善后总结的应急联动程序。
1.预警响应。总段对预警信号的响应分为四级（一级红色预警、二级橙色预警、三级黄色预警、四级蓝色预警），国家下达相关预警信号后，总段启动预警程序，发出预警信号。关于启动预警程序的依据，除国家或上级直接启动相关预警程序，总段予以响应外，对国家权威部门发布的气象监测、预测、预警信息、地震和地质灾害监测预警信息、国际或边境形势变化引起的战争危机、群体事件、反恐信息、安全生产形势信息、因车流量突变造成的道路拥堵和桥梁、隧道受损等路况信息和其他可能对道路造成破坏或造成道路阻断的信息进行研判，决定是否启动预警程序。预警程序的启动与终止由总段应急管理工作领导小组在接获相关信息后 2 小时内作出决定，并按权限报上级批准，内部由应急办下达，各有关单位电话、电传确认接收。国家和上级直接启动预警程序后，经总段应急管理工作领导小组批准，总段应急办第一时间对预警信息进行转发。
2.应急处置。对突发事件的应急处置，大理总段实行“快速决策、简化程序、预案引领、专业主导”的原则。一般情况下按照统一领导、分级负责的原则，按隶属关系逐级对应急保障行动实施指挥与协调。特殊情况下，可越级指挥、接受上级联合指挥机构或军队及当地政府的指挥。总段对突发事件的处置流程分为有预警的突发事件处置流程和无预警的突发事件处置流程两类，这两类处置流程分别用图予以表示。
3.善后处置。一是抚恤与补助。应急保障任务终止后，对参与应急处置致病、致残、牺牲的人员，总段及下属各单位按照国家有关政策规定，给予相应的补助和抚恤；对参加一线处置的人员制订合理的补助标准，给予补助。二是奖励与惩处。总段和总段属各单位对参加应急保障任务时做出突出贡献的集体和个人给予表彰，配合上级或有关部门做好先进评比或烈士追认。对有重大违纪行为、完成任务不坚决或不彻底、发生重大安全事故以及其它不良表现的集体和个人，总段和总段属各单位依据有关规章制度及时给予纪律处分；有违法行为的，配合执法部门追究法律责任。三是总结处置。应急保障任务终止后，应急办组织专业人员，对突发事件的处置进行总结，写出总结报告，内容包括任务背景、实施方案、处置过程、采取的应对手段、对特殊情况的处置、指挥机构和队伍及人员的表现、存在的主要问题、下一步的工作安排等。科学、客观、公正反映应急处置全过程，分析利弊得失、总结经验教训，为今后开展应急准备工作和应急处置实战提供参考。
（二）按照“目标一致、资源共享、综合管理、充分利用”的原则，在公路突发事件应急联动工作中投入人力、财力和物力支持。
1.应急保障队伍。总段加大应急保障队伍建设，严格落实队伍编制体制，建立了队伍年度整组制度和经费保障制度，制定队伍训练大纲、队伍年度训练计划，按照训练计划开展应急人员教育活动，完成年度训练任务。2013 年 8 月 23 日，由云南省交通战备办公室、云南省公路局、云南省国防交通协会主办的省交通战备专业保障队伍应急演练在大理举行，演练单位为大理公路管理总段机械化养护和应急中心，演练旨在提高国防交通专业保障队伍执行“急、难、险、重”任务时的组织指挥和应急保通能力。演练内容模拟某两地交界处发生 7 级地震，道路遭到破坏，省公路局紧急部署大理公路管理总段机械化养护和应急中心奔赴现场，运用机械与人力迅速架设 1 座长 39.6 米、宽 4.6 米、载重 50 吨的钢桥。通过演练，进一步规范应急处置中的组织程序、指挥方法、部门职责、协同配合等问题，锻炼应急保障组织指挥和应急综合保障能力。
2.装备物资保障。总段将装备物资分为工程装备、通信装备、辅助装备、个人装备四大类。工程装备主要包括装配式公路钢桥、装载机、挖掘机、运输车辆等；通信装备包括对讲机、电话（移动电话、传真）等；辅助装备包括帐蓬（活动房）、野外饮（餐）具、野外照明设备、常用药品等；个人装备包括作业服、背囊、个人防护用品、清洁用具等。总段在不断地应急研究工作中建立了装备物资保障体系，主要包括在现有养护机械设备中调配和从应急储备物资中供给。其中养护机械设备通过养护体制的改革和发展不断充实，应急储备物资通过争取上级支持和各级自筹资金不断完备。总段应急物资储备库实行专库专存，专人负责，统一管理，主要储备装配式公路钢桥、大型抢险机械设备等物资，进出库和调用手续审批权限统归于省公路局武装部，总段应急中心履行日常管理工作。加强装备物资储备过程中的监管，防止装备物资设备被挪用、流失和失效。规范采购、回收、维护保养等工作程序，对各类物资及时予以补充和更新。下表截取了总段部分应急保障设备完好率和物资储备到位情况：
3.经费保障。大理总段应急管理的经费保障分为应急准备经费保障和应急处置经费保障。应急准备经费包括队伍建设费、训（演）练费、装备器材购置费等，通过实行段、应急中心二级保障体系，争取上级的专项经费支持。应急处置经费指在应对处置突发事件中的开支，主要由省公路局下拨救灾经费。总段保障经费的使用严格执行财经纪律，专款专用，加强监管及审计，确保专项资金安全。
三、大理总段公路突发事件应急管理工作的特点
大理公路管理总段在做好公路建管养中心任务的同时，非常重视公路突发事件的应急管理工作，在应急抢险救援方面结合实际出发，曾经 2 次参与完成了“汶川 5·12 地震”和“贡山普拉底 8·18 泥石流”应急救援抢险。祥云、弥渡、大理、漾濞四个公路管理段 2010 年圆满完成了 320 国道保通任务，保通工作得到了地方政府及社会公众的认可，通过实践，在不断地摸索中提升综合应急管理水平。
（一）应急管理制度建设突出反映综治维稳和信访实际
大理总段在《突发事件总体应急预案》之下编制了《突发事件应急预案（综治维稳）》和《突发事件应急预案（信访）》两项专门性预案，从综治维稳和信访工作维护两个职能角度出发，研究三者之间的交叉点和结合面，推进公路突发事件应急管理的全面发展。一方面，公路突发事件造成的社会损失有可能诱发群体性冲突事件，这与社会治安综合治理（综治维稳）有了交集。另一方面，公路养护建设过程中因突发事件造成所管辖公路沿线村民死（伤）亡、财产损失时激发的群体上访事件，与信访工作结合紧密。总段将这两种情况的发生考虑在内，进一步制定出综治维稳和信访角度的突发事件应急预案，一定程度上明确了相关部门的职责范围和活动规则，为公路应急管理工作添加了“双保险”.
（二）应急保障队伍实行专兼职结合
上文对大理总段公路突发事件应急现状的描述中，提到总段结合体制优势，按照“统一指挥、分级负责、专业为主、专兼结合”的原则组建专业保障队伍和兼职保障队伍相结合的应急保障队伍体系。专职保障队伍的组建紧紧围绕机械化养护和应急中心展开，队员的组成覆盖了总段机关、下属县级公路管理段，兼职保障队伍实际上是公路工程抢修中队，实行应急保障队伍的专兼职结合，有利于全总段上下应急保障力量的灵活调整与平衡分布。专业保障队伍更多发挥出在整个应急管理流程中专业性强、开展日常应急操作的作用，体现了一个事前、事中和事后动态的应急抢通全过程参与；兼职保障队伍倾向于对应急活动的配合或支援，更侧重于对日常应急队伍的训练巩固和提供充足的应急资源。实行专兼搭配的应急保障队伍建设，也是总段为全面培养发展应急保障技术型人才的需求，为今后公路养护生产改革与发展提供服务。
（三）因地制宜发挥应急战备钢架桥的作用
滇西地区江河众多、沟壑纵横、桥涵密布，由于地震、水毁等自然灾害频发，道路、桥涵经常受损，因而战备钢架桥具有广泛的适用性。在大理总段公路应急保障工作中，着力建设大理战备库是公路应急抢通工作中的重要组成部分，也是一项克服因地理地貌造成应急困难的重要举措，它已成为应急抢险中的一项优势。大理战备库（代号 305 库）是省公路局战备库布局中一个重要支撑点，主要储备代部（省）储备的保障型、服务型国防资产，并担负着对滇西地区尤其是进藏公路的保通任务，原库房陈旧简陋、地处偏僻、面积狭小。为适应交通战备工作发展的需要，提高战备仓库管理水平，储备战备钢架桥加强双排单层 33 米/6座、ZB-200 型双排单层加强 39.6 米/1 座。2005 年由于大（理）至凤（仪）公路改建，占用了 2、3 号两个仓库，目前仓库的使用面积为 972 平方米。为提高现代化管理水平，除了加强战备库的日常管理之外，总段重视对交通战备干部和库管人员的培训教育，了解钢架桥性能、熟练架设技能、掌握保养方法，熟悉工作程序。近年来，大理总段认真贯彻交通部关于加强地方应急管理水平的部署精神，不断适应形势发展的需要，努力提高战备库建设与管理水平，大大提升了规范化管理的程度。
（四）将公路应急保障建设与行业文化紧密融合
大理公路管理总段承担着对所管养公路的维修养护和改善提高的职责，以“养好公路、保障畅通”为天职，以“三个服务”为宗旨，以道路“通、平、美、绿、安”为公路养护的目标。注重强化安全管理，提高公路抗灾能力，努力为社会提供“健康、快捷、安全、优质、高效”的公路运输环境。本着对社会负责、为群众服务的宗旨，总段创造性的开展公路行业文化建设工作，为养护生产主业搭建了行业文化建设平台，将公路文化作为载体促进主业工作开展。其中，总段加强行业文化建设提出的着力打造四张“文化名片”中，以打造机械化养护和应急中心为代表的专业应急队伍就成为其中的重要任务之一，在养护工作中培养四支一流队伍，即管理队伍、科技队伍、养护队伍和应急保障队伍。
因公路系统的职业性质，日常养护工作中时有公路突发事件发生，总段以下属机械化养护和应急中心为代表对象，将多年来开展突发事件应急工作积累的经验加以整合加工，更全面地凝练提升应急抢险工作内涵，在行业发展改革的时代背景下把应急保障建设与单位行业文化紧密结合在一起，暂且不谈论应急管理成效的明显与否，但这一举动对于单位来说是一种行业内的创新，它将公路应急管理工作提升到一种文化塑造的层次，并打造出自己的应急管理特色，为今后大理总段真正建设一支“招之即来、来之能战、战之能胜”的应急保障队伍创造发展空间，为公路应急机制的完善提供软实力的支持。
