世界各国高等教育发展水平差异较大,北美和西欧早已进入高等教育普及化阶段,以我国为代表的东亚、中亚及拉美等大部分地区处于高等教育大众化阶段,而西亚及南亚地区除个别国家外高等教育发展水平较低,还处于精英化阶段。各国经济发展水平的不同,经济及教育体制的不同,对高等教育的财政支持力度也不尽相同。高等教育具有准公共产品属性,高等教育的经费投入实质上是国家(各级政府)、社会和个人如何分担高等教育成本的问题。
一、公共财政高等教育经费投入的国际比较
(一)我国高等教育财政性经费投入
我国《高等教育法》明确规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制。”这明确了政府对高等教育投入的主体责任。
现阶段我国已经形成了包括国家财政性投入、民办学校举办者投入、学杂费、社会捐赠等多元化的教育经费来源。
我国高等教育经历了从快速扩张到稳步发展的阶段转变,1998年高等教育毛入学率9.76%,2002年达到15%,高等教育从精英教育阶段进入大众化阶段,2003年我国在校大学生人数达世界第一,成为世界高等教育大国。“十一五”期间,我国继续加快高等教育的发展,加大对高等教育的财政投入,普通高等教育经费从2006年的2938.88亿元增加到2010年的5497.86亿元,增长了1.87倍;而财政性普通高等教育经费从1259.57亿元增加到2901.8亿元,增长2.3倍,财政性普通高等教育经费占普通高等教育经费总量比例从42.86%上升到52.78%,但是,普通高等教育经费占各级各类教育经费的比例逐年略呈下降趋势。
国际上,通常以公共财政教育投资占GDP的比例(简称“公共教育投资比例”)来衡量一国政府对教育“努力程度”。
2006-2010年,我国财政性高等教育经费占GDP比例与财政性教育经费占GDP比例两个指标均呈上升趋势,体现出国家对教育及高等教育的投入持续增长,但是与其他国家相比,我国仍处于较低水平。
2006年世界各国平均公共财政教育经费支出占GDP比重就已达到4.6%,而我国当年仅为3.01%,且整个“十一五”期间,我国财政性教育经费占GDP比例的平均值也仅为3.4%。这一期间,我国财政性高等教育经费占GDP比例的平均值为0.64%。而2001-2007年发达国家的公共高等教育经费占GDP的平均值达到1.06%,发展中国家的公共高等教育经费占GDP的平均值为0.78%%[1]。
可见,促进高等教育的持续发展,实现我国全面建成小康社会的国家目标,政府必须加大对高等教育的财政投入。
(二)美国的公共财政高等教育经费投入
美国高等教育投入呈典型的“三高”模式,即从投入来源看,政府投入、个人(家庭)投入和社会其他投入都较高,充足的教育经费使美国高等教育处于世界领先地位。对于美国高等教育而言,公立和私立高等教育并重,政府、社会和个人共同举办高等教育已成为美国高等教育发展的特色。
联合国教科文组织2005年的数据中,美国高等教育公共经费占高等教育经费总额的比例只为7%,低于各国平均水平,这与美国私立高等教育的发达有关,但高等教育公共经费占GDP的比例为1.05%,远高于各国平均水平,说明美国高等教育投入总量的巨大。
(三)以法国为代表的“政府主导”的公共财政高等教育经费投入
法国是欧洲“教育集权”国家的典型,其高等教育一直奉行国家财政投入为主的政策,教育经费主要由政府投入和管理。联合国教科文组织2005年的数据分析中,法国财政性高等教育经费占GDP的1.1%,超过美国,是被统计国家中最高的;其高等教育财政性经费占高等教育经费总额的比例为82.8%,远高于各国平均水平,可见高等教育财政性投入在法国高等教育发展中所发挥的主体作用。
(四)以韩日为代表的“社会主导”的公共财政高等教育经费投入
韩国、日本的高等教育发展是最大程度上得益于社会投入和个人投入的典型。二战后,韩国、日本高等教育私人投入就一直是其投入的主力军,“以社会投入为主、政府为辅”的“社会主导”模式已成为两国高等教育投入途径的特征。
1995年,韩国高等教育毛入学率达到52%,进入普及化阶段。韩国政府始终以社会需求为导向,给私立高等教育以充分支持,甚至将其摆在高等教育发展重点的主体地位,重视和扶持私立高等教育发展已内化为韩国政府教育价值观。据OECD统计,1998年韩国高等教育投入来源中社会投入与政府投入的比例为83.3%:16.7%;此后,虽然韩国政府加强了对私立高等教育的改革,但至2008年这个比例仍为77.7%:22.3%[2]。二战后日本高等教育的发展路径与韩国基本一致,只是日本高等教育分为国立、公立和私立,其中私立大学占日本大学的80%。日本国立和公立大学的日常经费超过80%来自中央、地方政府,而私立大学的经费来源主要依赖于学费收入,政府投入极低。
二、非公共财政高等教育经费投入的国际比较
(一)学生及家庭负担的学杂费
根据成本分担理论,学生作为高等教育的受益者理应分担高等教育的部分成本。
我国从20世纪80年代开始实行高等教育收费制度,现阶段学杂费已经成为除公共财政投入之外我国高等教育经费经费投入的第二大来源。“十一五”期间,我国普通高等教育经费总量从2938.88亿元增加到5497.86亿元,5年平均增长率为16.69%;而高等教育学杂费从857.5亿元增加到1676.08亿元,5年平均增长率为8.55%。虽然学杂费的增长速度低于高等教育的经费总量的增长速度,但学杂费占普通高等教育经费的比例,5年平均为32.03%,可见,学杂费在高等教育经费构成中稳定在1/3的份额。
美国高等教育的特点是公立高校和私立高校并重,私立大学在美国大学体系中有很重要的地位。
据统计,本世纪初美国私立高等教育机构占高等教育机构总数的59%,尤其是四年制大学和学院中私立高校占到75%。在美国,学杂费除了学费外,还包括住宿费、膳食费、申请费、注册费、学生活动费、停车费及成绩单费等各种杂费。在高等教育经费投入的构成上,美国公立高校学费收费占全部经费来源的18.1%,私立高校学费收费占全部经费来源的38.1%,二者相差了20个百分点。另外,私立高校中,学费的高低往往取决于学校声望的高低。声望越大的学校收费越高,如哈佛大学、斯坦福大学、普林斯顿大学等着名高校,每个学生年学杂费都在25000美元以上,而那些名气比较小的私立高校学费水平则相对低廉。
以法国为代表的西欧国家,以公立高等教育为主体。法国高等教育投资的主要来源是政府投资,法国公立高等教育机构的费用标准由国家教育部门制定。在公立学校,国家直接承担每一个大学生的大部分学费,只向学生收取全国统一标准的注册费,收费占大学经费收入的比重平均低于10%。法国私立高等教育机构的学费由机构自己独立制定,学费昂贵,曾每年高达2万至5万法郎,多者在10万法郎以上。
日本的私立高等教育占据高等教育的较大份额,私立大学的学费收入占总收入的70%以上;日本的国立、公立大学的日常经费主要来自中央和地方政府,学费收入只占总收入的10%左右。韩国虽然近年来政府加大了对高等教育的投入,但家庭和个人投入仍然占高等教育总投入的52.1%。
(二)捐赠及其它收入
高等教育经费投入的主要来源,除了各国政府的财政性经费投入、学生及家庭负担的学杂费之外,还有高等教育机构从企业(组织)和个人获得的捐赠及其它收入。各国举办高等教育的模式不同,这部分收入也各具特点。
在美国,捐资助学已经成为一种优良的历史传统。着名的哈佛大学、斯坦福大学等都是因捐赠建立和发展起来的。美国政府为鼓励捐赠,制定了专门的法律,给捐赠者以税收方面的优惠。捐赠收入,在美国公立高校中所占比例较低,但在私立高校的经费来源中所占比例是较高的。此外,美国政府还积极鼓励高校通过校办企业、产学研结合等途径取得销售与服务收入。无论对公立高校还是私立高校而言,这部分收入都是其教育经费的主要来源之一。
法国高校通常可以通过企业缴纳学徒税的方式获取一定的企业经费。近年来,法国政府和高校还试图增加企业(私人)对高等教育的投资,但是由于缺乏相应的筹资政策和法律的支持,结果收效不大。
英国则更加注重通过大学与政府、工商界的直接合作,提供社会服务而获取资金。近年来,英国政府还为此组建了全国性的教学公司,组织和协调高校同企业之间的合作,这一政策实现了企业、高校和政府的三方“共赢”。
日本主要是通过创办私立高校来实现社会资本对高等教育的投资。据日本文部省有关数据,21世纪初日本高等教育经费中政府和私人的投资占GDP的比重分别为0.4%和0.6%。同时,日本政府还对向私立高校提供贷款、捐款、奖学金的财团和企业等实行免税,鼓励私人资本对高等教育的投资。
三、启示与借鉴
(一)稳步增加财政性高等教育经费投入,提高高等教育资源配置效率
高等教育的发展水平代表着一国经济发展的实力,影响着经济可持续发展的进程。我国高等教育毛入学率已达到30%以上,发展目标是2020年达到40%。这对我国高等教育投入提出了更高的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》指出,高等教育要实行以政府投入为主,受教育者合理分担培养成本,学校接受社会捐赠等多渠道筹措经费的机制。国家财政性高等教育经费的投入仍是高等教育投入的最主要来源。
我国“政府投入为主”,就是要加强政府财政预算内高等教育经费的投入。对于财政预算内高等教育经费,我国先后采取的是“综合定额+专项补助”、“基本支出预算+项目支出预算”的财政拨款模式。
这两种模式“重投入轻效益,重支出轻监管”,难以反映高等学校办学的实际成本,对高等学校的办学行为缺乏有效的监督,不能体现财政拨款的公平与效益。从国际上看,近年来,世界发达国家高等教育财政体制改革的一个重要举措是把绩效因素纳入拨款公式,加大绩效拨款的比例。绩效拨款是根据产出指标分配资源的一种拨款方式。实践效果表明,绩效拨款的实施能够有效地刺激高校为争取政府拨款而展开内涵竞争,加快教学、科研及社会服务等各个环节的改革与发展。
(二)完善高等教育资助体系,促进教育公平发展
目前,我国已经建立起一套“奖、贷、助、减、免”等项目的大学生资助体系,包括了国家奖助学金、国家助学贷款、勤工助学、困难补助、学费减免、绿色通道等多种助学方式。但在落实资助政策时仍存在如下问题:受政府财力和高等教育成本增长过快的影响,资助经费来源不能有效解决贫困生的困境;对于资助受益者的认定缺乏普遍认同的判断标准,往往导致原本就紧张不足的资助经费不能够用于真正需要的学生;各种资助方式相互独立,资助体系设置不合理,缺乏系统性等。
在国际上,对高等教育实行资助是各国的通行做法。为实现我国高等教育从大众化向普及化的发展,完善我国高等教育资助体系是十分必要的。首先要加快对高等教育资助的立法,立法是政策合法化的必由之路。高等教育资助工作涉及面极广,应当从法律的层面加强制约和规范。其次要明确政府是高等教育资助政策的主体,高等教育资助具有社会公益和社会福利性质,政府必须发挥主导作用,承担政策体系建设、资源调动、运行监管等方面的责任。再次要明确高校是高等教育资助政策的组织实施者,在资助体系中,承担组织、实施和沟通责任。
(三)建立高等教育经费捐赠机制,加强高校自身的社会服务能力
在高等教育经费筹资体制中,开发潜力最大的当属高校社会捐赠。政府层面,应制定相关的法律政策,鼓励社会各界对高等教育的捐赠。如对捐赠者给予税收上的减免,鼓励以有形资产和无形资产(如专利、技术)等多形式的捐赠,引导社会各界树立“我捐赠,我光荣,我受益”的捐赠观念。同时,加强对捐赠经费的监管。
高校是人才集中的地方,应通过科研、社会服务等方式发挥自己的专业技术优势,为社会创造价值,同时也为己获取收益。一方面,高校可以利用自己的专业知识优势,面向社会开展专业性的各种人才培训;另一方面,高校可以利用自己的技术优势,积极培育发展校办企业、大力开展与企业的“产学研”合作,促进高校科技成果的转化。当然,政府应制定相关的配套扶持政策,为高校发挥科研技术优势,服务社会提供制度保障和宽松的政策环境。
参考文献：
[1]岳昌君.高等教育经费供给与需求的国际比较研究[J].北京大学教育评论,2011,(7):92-104.
[2]刘红宇,马陆亭.OECD国家高等教育投入的典型模式[J].高等教育研究,2012,(5):102-109.
