3 现代路径：按比例就业
如果说集中就业是残疾人平等就业权法律保护实现的传统路径，那么按比例就业则是其现代路径。与集中就业不同，按比例就业立足于开放的就业市场，以各种强制性与非强制性的法律规范为载体，以不同的奖惩机制为调控工具，要求雇主按照员工的一定比例雇佣残疾人。由于其义务主体涵盖开放就业市场中的绝大多数雇主，不再具有统一性，因此也称为按比例分散就业。随着社会文明程度的不断提高，按比例就业在各国已得到越来越普遍的实践，日本、韩国、德国、法国、西班牙、荷兰、印度、台湾等国家和地区均在立法中明确规定了这一制度。
联合国关于残疾人十年的第七次会议报告也指出":应在各国立法中采用按比例雇用残疾人的办法。"我国《残疾人保障法》第 33 条规定：国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业……达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。可见，我国也已在立法中确立了这一制度。
3.1 按比例就业：一种颇具优势的平权制度
按比例就业制度目前之所以被世界各国普遍采用，并成为残疾人平等就业权法律保护的现代路径，源于其制度本身较之于集中就业的明显优势以及在保障残疾人平等就业权方面的巨大作用。
3.1.1 保障自主选择权
残疾人平等就业权的法律保护，不仅要让残疾人获得工作机会，还要尽可能维护其根据自身能力和意愿自主选择工作岗位的权利。残疾人和其他人一样拥有选择职业的权利，残疾人可以根据自己的意愿、才能、能力选择自己喜欢的职业。
这是因为世界的多样性和人的多样性决定了残疾人职业需求的多元性。每一位残疾人均有不尽相同的身心状况、家庭背景、成长环境与个人兴趣，相应的其就业需求也会有所差异。个体主义的方法论要求充分尊重这种差异，尽可能避免统一性、模式化的制度安排，在制度设计上尽可能使工作满足人的需求，而非人以牺牲个性为代价来适应工作岗位。
然而，集中就业具有组织上的统一性，难以根据残疾人的个体差异提供最为适合的岗位。福利性单位的数量和种类都是有限的，事实上无法满足残疾人自主选择职业的需求。《世界人权宣言》第 23 条规定："人人有权工作、自由选择职业……"同样作为人类大家庭的成员，没有理由认为非残疾人能在开放的就业市场上自主地选择职业而残疾人仅能在有限的范围内从事统一的职业。按比例就业制度则不同，它将残疾人置于开放的就业市场，打破了职业与岗位的人为壁垒。由于按比例雇佣残疾人的义务主体涉及绝大多数机关、团体与企事业单位，残疾人在事实上能与非残疾人一样将所有职业与单位作为候选者，根据自身意愿与能力做出自主的选择。可以说集中就业对于残疾人平等就业权的法律保护是基本的、初步的，按比例就业制度则由于其让残疾人获得工作的同时保障了其自主选择职业的权利，其对于残疾人平等就业权的保护是充分的、全面的。
当然，也有观点认为，按比例就业制度本身不足以保证残疾人的就业平等权，因为实行比例制度，容易造成雇主在雇用残疾人达到法定比例后就不再雇用适格残疾人了，造成对残疾人的歧视。
这种担忧实际上是不必要的，因为一方面残疾人平等就业权具有获得工作岗位与自主选择职业的双重含义，按比例就业制度既能使残疾人获得工作岗位，又能使其自主选择职业，也就在事实上实现了这一权利；令一方面雇主达到法定比例后不再雇佣适格残疾人，虽然不会因此承担缴纳就业保障金的不利后果，但是此时雇主继续雇佣残疾人则会得到政府额外的奖励，这种积极的利益诱导机制同样能促使雇主多雇佣残疾人。
值得一提的是，按比例就业制度在保障残疾人自主选择权的同时还在一定程度上尊重了用人单位的自主选择权，衡平了两者之间的利益。这是与美国等国家所采取的适格残疾人制度相互对比而得出的。美国法律规定，用人单位在招工、培训、职位晋升、解雇、确定待遇等方面，均不得歧视有劳动能力的适格残疾人并有义务进行合理调整。
在这一规定之下，无论有多少残疾应聘者，只要他们都能完成工作的关键内容，雇主事实上没有择优录用的自主选择权（适格与最适合仍是有所区别的概念），相反对于非残疾应聘者则享有此种自主选择权，这可能在一定程度上牺牲雇主的自主选择权并构成反向歧视。而在按比例就业制度之下，若一个单位有员工 100 人，该地规定的雇佣残疾人比例为 2%,则其只需雇佣 2 名残疾雇员就能履行法定义务。此时若有 3 名以上的适格残疾应聘者，那么雇主便能在一定范围内享有自主选择的权利。
有观点认为按比例就业制度按照统一的比例无差别的适用于机关、团体、企业事业单位，不考虑单位是否有适合的岗位以及残疾人是否胜任工作岗位，在一定程度上限制了雇主用工的自主权。而且该制度具有强制性，未达到比例的雇主必须缴纳就业保障金，有国家将自身责任转移到具体雇主之嫌。
但是这一观点不无疑问。首先，不区分雇主的性质而是用统一的雇佣比例并非按比例就业制度的必然内容，仅是我国按比例就业制度的现有规定。事实上，许多施行按比例就业的国家均规定了不同的雇佣比例，因而，根据雇主的不同性质确定不同的雇佣比例也是我国按比例就业制度的改革方向；其次，认为按比例就业有政府将自身责任转架给具体雇主之嫌的观点，事实上是将保障残疾人平等就业权仅仅视为政府责任，但已如前述，残疾人的平等就业权对象范围具有绝对性，纵使政府责无旁贷，但也不应据此否定雇主义务的固有性与法定性；最后，按比例雇佣的残疾人也应以经过或不经过合理调整能够完成工作的关键内容为前题，而上述观点所提倡的美国模式反而会在一定程度上牺牲雇主的用工自主权，对社会的民权保障水平要求较高，并不适用于法制的初创阶段。
3.1.2 增加资金来源
按比例就业制度事实上包含两层内容，第一层是法律规定雇主应当按照一定比例雇佣残疾人，第二层为雇主不履行这一义务所需承担的法律责任，通常为缴纳一定数额的专门用于保障残疾人就业的金钱。
如我国《残疾人就业条例》第 9条规定：用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。据此，雇佣残疾人达不到法定比例的雇主应当依法缴纳残疾人就业保障金也是我国残疾人按比例就业制度的重要内容。
残疾人就业保障金具有惩罚与建设的双重性质。一方面，残疾人就业保障金对雇主而言具有惩罚性。我国《残疾人就业保障金管理暂行规定》第 3 三条规定：企业、城乡集体经济组织交纳的"保障金"从管理费用中列支，机关、团体和事业单位交纳的"保障金"从单位预算经费包干结余或收支结余中列支。可见，残疾人就业保障金是从用人单位合法财产中支付，是对其合法财产权的剥夺。同时这也是用人单位不履行按比例雇佣残疾人这一第一性义务所引起的第二性义务，具有消极评价的含义，其数额可能超过雇主因少雇佣残疾人而获得的利益，且是向国家而非作为直接受害者的残疾人缴纳，因而惩罚性是十分明显的。
另一方面，残疾人就业保障金对残疾人就业权保障而言具有建设性。如前所述，政府是保障残疾人平等就业权的重要主体，但其实施"纠偏行动"、履行相应职责均需要大量资金的支持，甚至可以认为，资金越充足，政府在残疾人就业中的作用就越大。残疾人就业保障金便是这笔资金的重要组成部分。许多国家或地区的立法均规定残疾人就业保障金应当开裂专户，专门用于残疾人就业促进，如台湾地区"身心障碍者保护法"第 36 条规定：直辖市及县劳工主管机关收取之差额补助费，应开立身心障碍者就业基金专户储存，除补助进用身心障碍者机关 （构） 外，并作为办理促进身心障碍者就业权益相关事项之用，且不列入政府年度财政预算。在我国，根据相关法律法规规定，残疾人就业保障金也应专门用于残疾人就业培训、奖励超额雇佣残疾人的单位、扶持残疾人就业服务机构等方面，对残疾人就业贡献巨大。用没有依法按比例雇佣残疾人的雇主缴纳的资金保障残疾人就业，可谓"失之东隅，收之桑榆".在执法得力的情况下，收缴的残疾人就业保障金越少意味着按比例就业的残疾人就越多，即便大量雇主没有按比例雇佣残疾人，残疾人就业也会拥有较为充足的资金保障。
有观点认为按比例就业虽然国家有法律规定和行政力量给予一定的保障，但就实施企业而言他仍可以有权利选择以缴纳保障金来替代实际安排残疾人的就业，因此其能否起到安排残疾人就业的目的很大程度上取决于企业的雇佣偏好，不能绝对地用法律来约束，其本身是不可控的。
该观点存在疑问。第一，这一观点没有意识到依法征收并使用残疾人就业保障金也是按比例就业制度的重要内容，也未意识到保障金在促进残疾人就业上的作用，只注重其惩罚性，忽略了其建设性；第二，这一观点混淆了行为模式与法律后果的关系。按比例雇佣残疾人与缴纳就业保障金在同一法律规范中是行为模式与法律后果的关系，而非两种可供选择的行为模式，这在总体上是一个义务性规则，论者使用"有权选择"这样的表述显然是不合适的，倘若按照这一逻辑，则每个人均有权在不实施杀人行为与接受相应刑法处罚之间进行选择,这是令人不可思议的；第三，法律义务与相应的法律责任是一对相辅相成的概念，法律对人们行为的调控通常是通过某些积极的利益诱导机制或者消极的责任追究机制来促使人们趋利避害的实施某一行为，而非通过物理的或心理的强制来让人们无可选择的实施某种行为，如果认为某人能够以承担法律责任为代价来违反法律义务，就表明履行这些义务不能绝对的靠法律来约束，那么"应当依法纳税"、"禁止实施侵权行为"等法律义务的履行本身也便是不可控的，法治的大厦也将就此崩塌。
3.1.3 促进社会融合
促进社会融合是按比例就业制度最为重要的价值和最为明显的优势。残疾人社会融合，既可以指残疾人不断融入社会的过程，也可以指残疾人本身就在社会环境之中，与生活在一起的人们相互接纳、融为一体的状态。
残疾人运动的历史是一部残疾人的社会融合史。社会融合的理念是现代残疾人观的重要内容，与残疾人相关的各项法律制度都应顺应并促进这一趋势的发展。
如果说集中就业实现了残疾人从接受慈善救济到成为自食其力的劳动者的跨越，那么按比例就业则使残疾人从机构化的相对隔离的工作环境走向开放的就业市场，促进了就业领域的社会融合。在这一制度下，雇主不再是集中雇佣残疾人的福利性单位，而是遍布市场各个角落的普通单位；与残疾人一同工作的不再是身心具有类似缺陷的"不幸儿",而是形形色色的体现人类多样性的普通雇员；与残疾人交易的不再是为了履行优先采购义务而签订合同的政府部门，而是有着不同文化背景和交易目的的普通顾客；残疾人在工作中所接受的也不再是统一的职业技能培训和社会福利信息，而是来自五湖四海的丰富多彩的信息、资源和文化。通过按比例就业而进入开放的就业市场的残疾人，不必再贴着如此明显的保护性标签从事劳动，而能以更加平等和共享的姿态签订合同、从事工作与获得收入。因此，之所以将按比例就业制度称为残疾人平等就业权法律保护的现代路径，不仅因为其是现代世界各国普遍采取的平权措施，更是缘于其集中体现了社会融合这一现代性理念。
按比例就业制度强制开放就业市场中的各个雇主按一定比例雇佣残疾人，将残疾人推向能与非残疾人普遍接触、相互融合的工作岗位，更为深远的影响在于能够逐步消除人们对残疾人的观念排斥。社会普遍认为，残疾人是处于社会边缘的弱势群体，和健全人相比，残疾人的平均劳动效率普遍低于健全人的平均劳动效率。尽管某些残疾人的劳动效率等于甚至高于部分健全人，但在不完全信息条件下，用人单位仍偏向于雇用健全人，甚至在更低工资的条件下也不愿意雇用残疾人，这就产生了劳动力市场对残疾人的观念排斥。
此种观念排斥的危害是不言而喻的，一方面它会使生产效率高于非残疾人的残疾人个体不能获得理想的工作岗位，另一方面它同时也会使雇主在同等条件下不能获得生产效率更高的优秀雇员。究其根源则是"残疾人的生产效率总是低于非残疾人"这一并不完全正确的认识已在人们心中根深蒂固，而这一认识的产生则是源于社会与残疾人在心理和物理上有意无意的隔离。按比例就业制度能够通过强制性工具的运用迫使雇主在并非完全自愿的情况下雇佣部分残疾人，通过了解、沟通与融合，逐步发现其价值，消除自身原有的偏见，并最终避免观念排斥对残疾人就业的负面影响。
此外，残疾人通过按比例就业逐步融入开放的就业市场对于社会其他成员也有积极的意义。长期与残疾人一同工作和交流，会使人们产生一种正面的价值认知，将残疾人的参与和创造视为对人的多样性、文化的多元性和社会的丰富性做出的独特贡献。正是由于残疾现象的存在，人们会对生命更加尊重，对精神更加敬畏，对自己和他人更加珍惜，因此形成一种凝聚人心、百折不挠的正面力量.
此种正面力量对于创造热情的激发和道德氛围的形成具有积极的作用。
当然，强制雇主按一定比例雇佣残疾人并以此作为免交就业保障金的条件，不可避免地会在一定程度上给残疾人贴上"特殊化"、"受保护"的标签。但如前所述，我国目前直接采纳社会模式的残疾人观的时机尚不成熟，还不宜采取美国式的彻底去机构化、去标签化的适格残疾人制度。本文主张的是以社会模式为基础的整合模式的残疾人观，承认残疾人是一个能力受限的需要优先保护的群体的同时，积极地在社会融合的过程中纠正原有的偏见，维护其权利。因此，按比例就业制度既立足开放的就业市场，又赋予雇主一定的强制义务，不失为我国当下的理性选择。
3.2 按比例就业：一项有待细化的法律制度
按比例就业是我国目前保障残疾人就业的重要法律制度。但我国立法对于这一制度的规定还十分粗疏，可操作性不强，有许多有待细化之处。而各省的按比例就业工作均是依照当地政府制定的按比例就业实施办法等地方政府规章的规定开展，各地规定存在不少差异且具有许多不足。
3.2.1 雇佣对象
残疾人平等就业权的享有主体是残疾人，按比例就业制度中雇主所雇佣的也应当是残疾人，但我国某些地方的政府规章却对当地雇主雇佣残疾人的范围作了人为的限缩。如《北京市按比例安排残疾人就业办法》第 2 条规定： 本办法所称残疾人，是指持有北京市残疾人联合会统一制发的"残疾人证"……的本市城镇居民。这一规定对于按比例雇佣的残疾人作了两方面的限缩：一方面是将其限于持有本市残疾人证的残疾人，即本地残疾人，而将外地残疾人排除在外。在地方政府规章中作出类似规定的省份还有福建、黑龙江、吉林等;另一方面是将雇佣对象限于城镇残疾人，而将农村户口的残疾人排除在外。在地方政府规章中作出类似规定的省份还有广东、河南、江西、黑龙江等。
值得一提的是，国务院 2007 年发布的《残疾人就业条例》第 8 条第 3 款规定：用人单位应将跨地区招用的残疾人计入所安排的残疾人职工人数之内。该条规定在事实上否定了依地区人为限缩雇佣对象的做法的合法性，根据我国《立法法》的相关规定，行政法规的效力等级高于地方政府规章。上述地方政府规章中，持有本地残疾人证的残疾人才能成为按比例雇佣对象的规定与上位法相抵触，应当认为无效。因此目前存在的主要问题是不少地区按比例雇佣残疾人的对象仅限于城镇居民，这样的规定有诸多不妥。我国宪法明确规定，公民在法律面前一律平等。区别对待城乡残疾人的做法有违最朴素的平等观念；尽管我国目前农村残疾人（35.65%）的就业率高于城镇残疾人（16.93%）,但这一统计结论是将农村地区拥有一定生产资料从事农、林、牧、渔业的残疾人均视为已完成就业而得出的，但事实上在农村地区即便是非残疾人也很难仅通过农业生产来维持生计，广大从事农业的残疾人事实上处于一种潜在的失业状态。因此有理由认为，农村残疾人的就业形势较之于城镇残疾人更为严峻，人为地将其排除在按比例雇佣的对象之外则无益于其现状的改善；不少农村地区的雇主也可能因此无法雇佣到足够的适格残疾人而被迫缴纳残疾人就业保障金，蒙受额外的经济损失。
为了实现法的平等价值，切实保障残疾人内部的平等就业权，我国应尽快修订《残疾人就业条例》的相关条款，加入"用人单位雇佣城乡残疾人均应计入本单位残疾职工人数"的规定，从而实现全国范围内雇佣对象的地区一体化和城乡一体化。
另一个值得研究的问题是，应否根据残疾类型与残疾程度确定在雇佣对象中的不同权重。我国目前除部分地区规定雇佣一名盲人可视为雇佣两名残疾人之外，在人数计算上并不区分残疾类型和残疾程度，但一方面，不同残疾人的工作受限程度存在差异，需要法律倾斜保护的力度也是不同的，统一的权重有违个体主义的方法论；另一方面，这样的规定容易导致雇主为了达到法定比例而多雇佣轻度残疾人，有意少雇佣重度残疾人，难以保障重度残疾人的平等就业权。因此，我国也应采取类似国外的"配额制"的计点法，根据残疾类型和残疾程度来确定残疾人在雇员中的不同权重。
如我国视力残疾人共分为四个等级，视力残疾四级可计为 1.6 点，三级可计为 1.8 点，二级（已为盲）可计为 2 点，一级可计为2.2 点。若某企业有员工 200 人，当地规定的雇佣比例为 2%,该企业雇佣了 1 名一级视障者和 1 名三级视障者，则其雇佣的残疾人的比例为（1.8+2.2）/200=2%,便达到了当地规定的雇佣比例。又如我国肢体残疾分为四个等级，四至一级分别可计为 1 点、1.3 点、1.7 点和 2 点，则一家拥有 100 名员工、所在地规定的雇佣率为 2%的企业需要雇佣 2 名四级肢残者才能达到法定比例，却只需雇佣一名肢残者便能履行法定义务。
3.2.2 义务主体
我国《残疾人就业条例》第 8 条第 2 款规定：用人单位安排就业的比例不得低于本单位在职职工总数的 1.5%.可见在按比例雇佣残疾人的雇佣主体方面，我国并未区分不同性质的雇主，而是规定了统一的雇佣比例，这一做法便于统计和监督，且能在雇主之间实现一种直观的形式平等，但其与域外法上的通行做法不同。台湾地区"身心障碍者保护法"第 31 条规定各级政府机关、公立学校和公营事业机构员工总人数在 50 人以上的，雇佣具有工作能力的残疾员工人数，不得低于员工总人数 2%.私立学校、团体和民营事业机构员工总人数在 100 人以上的，雇佣具有工作能力的残疾员工人数，不得低于员工总人数 1%.日本在《残疾人就业促进法》中规定，非经营性公有机构残疾人雇用率为 2.0%,经营性公有机构残疾人雇用率为 1.9%,大型企业、财团为 1.9%,一般民间企业为 1.6%.
这些规定的共通之处在于，对于政府部门等公共机构的法定雇佣比例通常高于私营机构。
这种差别比例的规定具有较为充分的理由。首先，公共机构占有更多的公共资源，相对于私营机构，在雇佣残疾人时具有更强的经济实力；其次，私营机构的市场主体性更强，更具有追求经济利益最大化的倾向，强制其按比例雇佣残疾人或多或少与自由竞争的市场秩序存在冲突。当法的两种价值存在冲突时，应当根据比例原则在追求某一价值的同时努力降低对另一价值的破坏；再次，一般而言，公共机构比私营机构需要承担更大的社会责任。公共机构多是靠纳税人缴纳的税收得以运转，而税收本身就具有对社会资源再分配的职能；最后，政府部门等公共机构雇佣残疾人能在全社会起到示范作用。例如美国政府身体力行，作为最大的雇主带头雇佣了 16 万残疾雇员，在全社会起到了良好的示范作用.
正是基于上述的理由，我国也应修改相关立法，对公共机构设定高于私营机构的雇佣比例，这些公共机构包括国家机关、国有企业事业单位以及公共性质的社会团体，私营机构包括私营企业、外商投资企业、民间社团以及民办非企业组织。这既是公共机构的职责使然，又是实质平等的题中之意。特别值得一提的是，政府部门应当成为按比例雇佣残疾人的表率。据统计我国政府及事业单位雇佣残疾人普遍未达到法定比例，如上海市事业单位中残疾员工比例仅为 1.3%,武汉市公务员系统中残疾人所占比例仅为 0.39%.
市场经济是法治经济，而法治的首要要求是政府要守法，并承担违法的责任。按比例雇佣残疾人是法定义务，政府部门不履行这一义务或者履行这一义务未达法定比例的，不仅自身构成违法，而且会在全社会起到消极的示范作用，影响其他主体雇佣残疾人的积极性。因此，政府部门雇佣残疾人若达不到法定比例，也应依法缴纳残疾人就业保障金。
当然，这还需要修改公务员录用体检标准等配套措施的跟进。
另一个值得研究的问题是，应否给予某些单位按比例雇佣残疾人的豁免。我国目前立法将这一义务赋予所有单位，没有例外性的特别规定，这一做法看似能够大大提高残疾人的就业率且能在雇主之间实现直观的平等，但这种规定的实效并不乐观。某些单位在事实上不可能或者无必要给予残疾人法定比例的工作岗位。一个字面上十分美丽的规则若在实践中难以得到良好的贯彻反而会有损法的权威性，因此域外法上往往会对某些特殊雇主做出例外规定。例如台湾地区"身心障碍者保护法"第 31 条后半段规定：警政、消防、关务及法务等单位定额进用总人数之计算，得于本法施行细则另定之。我国也应借鉴这些规定，对于两种单位可规定按比例雇佣残疾人义务之豁免。一是军队、公安、国安、海关等部门这些工作对身体素质有特殊要求，不适宜残疾人从事。二是规模较小的单位（公共机构二十人以下，私营机构五十人以下），他们即便按比例雇佣残疾人，对残疾人就业的贡献也较为有限，且会极大地增加政府的执法成本。
3.2.3 保障措施
法谚云："无救济则无权利。"一项制度的有效实施有赖于具体且可操作的保障措施。纵观世界各国，按比例就业制度的保障措施大体上分为两类，一是强制雇用残疾人达不到法定比例的雇主缴纳残疾人就业保障金，如德国规定，雇员16 名以上的国营机构和民间企业有义务雇用 6%的重度残疾人，没有达到这一比例的用人机构，按与法定比例相差的数量向专门机构缴纳调节税，缴纳后仍然有义务雇用重度残疾人；二是不对达不到雇佣比例的雇主进行强制处罚，以英国为代表，但需附有必要的岗位预留制度。
后一种模式对社会的民权保障水平与雇主的平等意识要求较高，为了尽快提高残疾人的就业率，我国目前采取了前一种模式，即征收残疾人就业保障金。但现有的规定既未明确征收保障金的主体，也未规定保障金的征收程序。由于在我国残疾人联合会事实上已成为主管残疾人工作的公共部门，且对于用人单位雇佣残疾人的情况较为熟悉，因此立法应授予残联一定的执法权，明确由其会同财政、税务等部门一道征收残疾人就业保障金。考虑到，由于残疾人就业保障金具有惩罚性，可以按照行政处罚中对罚款的执行程序来征收之，即执法部门发现用人单位雇佣残疾人未达法定比例的，应当向其送达残疾人就业保障金缴纳通知书，要求其在一定期限内向指定银行缴纳，用人单位逾期仍不缴纳的，执法机关除有权加收滞纳金外，还应有权申请法院强制执行。此外，执法机关除收取就业保障金外，还可借鉴日本的做法，定期在新闻媒体上公开未按比例雇佣残疾人的单位名单。日本劳动省和地方政府有关部门定期发表公报，公布各单位按比例安排残疾人就业的情况，通过舆论监督推动这一制度的实施。
现代社会舆论监督是法制建设中一个不可回避的话题，新闻媒体在许多领域均发挥着越来越重要的作用。
在"按比例雇佣残疾人是重要的社会责任"这一观念已逐步深入人心的情况下，定期公布未依法按比例雇佣残疾人的单位名单，势必会影响这些单位的公众形象，从而对其依法履行义务产生心理鞭策。保障措施的实施有赖于行政机关的严格执法。有观点认为按比例就业制度主要依靠行政机关的监督，而雇主的数量众多，行政机关执行这一制度的成本较高。而且，按比例就业通常需要由相关机构推荐或安排残疾人就业，在岗位有限的情形下，如何在残疾人之间尤其是城镇和农村的残疾人之间进行公平的分配也是一个难题.
但是这一观点值得商榷。一方面，法治的成本原本就是很高的，需要尽最大的努力填补一切可能的漏洞。行政机关作为人们最常打交道的国家机关,其执法活动具有广泛性和持续性。行政机关的职责是执行国家法律，若无视已经存在的违法行为，反而会构成不作为。如果认为行政机关因为实施成本过高便可不履行其日常职责，那么警察、质监、税务等机关也可以此为由不履行职责，社会生活或将面临瘫痪；另一方面，诚然依靠政府部门的推荐是我国目前残疾人按比例就业的常态,但这并非按比例就业制度的必然。事实上，按比例就业制度的重要目的便是促进社会融合。而融合不仅是在劳动环节，也在应聘环节。按比例就业制度允许并且希望更多的残疾人通过应聘获得工作岗位。随着这一制度的进一步发展，残疾人主要依靠推荐就业的情况应能有所改变。
