水危机是当前我国社会经济可持续发展面临的重大问题，引起了社会的普遍关注。水资源危机表面上看是资源危机，实质是水资源公共政策取向的危机。水资源公共政策是指以政府为核心的不同水利益相关主体，在特定条件下，为了满足国民经济发展和人们生活需要，实现人水和谐，增进整体社会福利，在坚持水资源承载能力和水资源可持续利用的原则下，对水资源进行权威性价值分配的一系列政治的、经济的、文化的行为准则，它是一系列有关水资源开发利用的谋略、法令、措施、办法、条例的总称[1].
水资源公共政策体系的结构及内容的合理性问题是水资源危机产生的政策因素。我国在水资源公共政策管理决策过程中积累了一些有益经验，但同时也存在一些问题，需要我们进一步改进。
1 我国水资源公共政策形成的基本经验。
1. 1 政策议程建立方面。
（ 1） 政治体制途径。这主要是通过政治系统或政治家主动提出并创立公共政策议程的方式，是水资源公共政策内创型与动员型相结合的一种形式。在我国，政治家在这种途径水资源公共政策议程的创立中起决定作用。如三峡工程，从孙中山、毛泽东、周恩来、邓小平、江泽民等政治领袖相继对此高度重视，该工程自然在不同时期纳入到政府的公共政策议程当中。从政治机构的途径看，我国法定的政治机构主要有： 中共中央和地方各级党委，是决定水资源公共政策议程的权力核心； 全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会，是水资源公共政策审议机构，党和国家的重要公共政策都要经过人大认可或者由人大使之上升为法律； 中央政府及地方政府，是水资源公共政策的实际制定和执行体系； 全国政协和地方政协，是水资源公共政策咨询、参政议政机构。政府机构是水资源问题进入政府议程的制度平台，要使水资源问题获得进入该制度平台，取决于该问题的社会影响程度和政治机构代表人的认可程度。
（ 2） 专家咨询途径。这是指对于一些专业性较强且又重要的水资源公共政策问题的决策，需要经过相关专家或研究组织的充分研究论证，向决策者提供论证的结果及其决策建议，影响决策者的选择，并由此进入公共政策议程的途径。众所周知，决策机构在进行相关决策，特别是专业较强的决策时，其知识的局限性是显而易见的，因此，需要专家给予提供咨询和帮助。水资源管理是一个复杂的专业较强的领域，需要专业的技术人员参与论证，为水资源管理决策提供信息咨询和说明。通过这一途径，相关的水资源问题获得政治家的认可并进入政府议程，从根本上保证政府决策的科学性。如关于黄河流域的生态环境治理问题、长江、松花江、辽河的洪涝灾害的问题、西北地区生态环境需水与土地荒漠化防治问题等，都是在有关专家调查研究、充分论证的基础上向政府提出相应的公共政策建议，这些问题及建议往往会引起政府的极大关注并进入政府政策议程。
（ 3） 实验探索途径。这里的实验是指对于许多重要的水资源公共政策问题的解决，由于没有相应的经验可寻，往往是先在一些部门或地区进行实验，探索解决相关水资源管理问题的措施，根据实验的效果，总结解决类似问题的一些经验并形成一定的方法模式，在此基础上再由公共政策决策机构认可的过程。由于水资源管理所涉及的各种关系复杂，每个流域和区域的实际发展情况各异，政府决策者对许多水资源公共政策问题的了解程度不深，尚无把握制定正确的方针政策，只能在小范围进行实验，实验成功后再在其他地区或全国范围内推行。实验途径包括两种方式： 一是在水资源管理实践中，人们自然形成的成功经验和做法，然后由政府等决策机构认可和推广，形成重要的公共政策的方式。如东阳-义乌的水权交易实验。2000 年，东阳市以2 亿元的价格一次性把横锦水库5 000 万 m3的水永久水权转让给义乌市，这一水权交易开创了水资源管理的先河。事实证明，水权交易有利于提高产权效益，使水权产权得到优化配置。此外，像深圳市的水务管理体制改革的经验也是水资源管理过程中的重要改革实验。这两个地方的相关做法及经验模式后来获得中央政府的认可并推广到全国各地，成为重要的公共政策。二是由公共政策决策机构主动进行政策试验，把初步拟订的水资源公共政策方案在小范围先行实验，看看这一公共政策方案在实际中的可行性如何，如果可行或实验成功，再在一定地区或全国范围内推广。
（ 4） 社会舆论与社会传媒途径。在信息社会，大众传媒凭借其覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等优势，传播信息、制造舆论、沟通思想、普及知识，有效地影响有关水资源的社会问题进入公共政策议程的效率和质量。
在水资源公共政策议程的形成过程中，大众传媒一方面反映民众的偏好、利益和要求，把少数人发现的水资源问题广泛传播，以形成强大的舆论压力，促使政府决策系统关注并接受特定的水资源公共政策问题。例如，对水污染事件治理，借助媒体力量，揭露企业的非法排污行为后，将对政府的公共政策产生强大的社会舆论压力，促使政府直面现实的水污染问题。另一方面，大众传媒也借助政府的观点和自己的见解，影响和改变民众的意愿与要求，重塑社会公共问题和政府的形象。例如： 2005 年松花江水污染事件，政府通过媒体向社会通报事件的真相以及政府将采取的公共政策措施等，从而有效地避免各种谣言，改变民众对事件关注的重心。这种双向的互动过程使得大众传媒日益成为水资源公共政策问题的重要提出者和参与者。
1. 2 政策方案的形成方面。
（ 1） 经验总结型。这种水资源公共政策方案形成方式是在总结地方水利行政管理部门和广大民众创造性的水资源管理实践经验的基础上，政府决策部门及其水资源管理专业公共政策分析人员从理论上进行总结，并由此形成水资源公共政策方案的过程。
发展农村小水电的公共政策就是经验总结型公共政策形成方式的典型之一。中国农村小水电发展是在工业用电、城市用电度没有保障的情况下，长期以来靠地方财力、靠农民集资办起来的，以解决农村用电问题[2].此外，实行水资源统一管理体制的公共政策形成方式，也是在总结黄河、黑河、塔里木河的成功调水的经验的基础上提出来的，因为如果没有统一管理、统一调度，就不可能有调水的成功。
（ 2） 问题推动型。在水资源管理实践过程中，会出现不同形式的水资源问题，这些水资源问题的严重性和紧迫性程度在不同时期各有不同，并不断变化。政府决策机构依据不同时期水资源问题性质以及紧迫程度对水资源问题进行排序，而后对某一水资源问题进行深入研究，并由此确立解决水资源问题的公共政策方案的过程。其最典型的案例就是水费改革政策方案的酝酿过程。
随着我国工业化、城镇化进程的发展，水资源资源短缺和水环境污染问题日益突出。工业用水对农业用水的挤占、工业废水和污水的无节制的排放、地下水资源过度开采等导致的水资源短缺和生态问题对人们生产生活产生严重影响，制约了国民经济和社会发展。而这些问题的背后的经济根源在于水权制度的不完善和缺失，水资源所有者主体的缺位，导致水资源使用过程中缺乏有效的用水监督机制。水资源配置存在市场失灵的现象，水资源价格长期不能真正反映市场的供求关系，免费取水或低价取水制度使得水资源管理长期处于粗放式管理状态，水资源使用效率低下。据测算，我国水费仅占工业产品成本的 0. 1%-0.3% ,占消费支出的 0. 23% ,农业用水全国平均水价仅占供水成本的 50%-60%[3].如此低廉的水价，难以有效地约束用水单位和个人形成高效的节约机制，造成水资源浪费惊人。因此，迫切需要改革原有的水费制度，理顺水资源价格，使水资源价格真正反映市场的供求关系。在考虑到水资源的有限性、稀缺性的基础上，政府提出按照“实行总量控制、定额管理”,“定额以内一个价、超额累进加价”以及“谁污染谁治理”的原则，加强对水资源开发利用的管理，以实现水资源的可持续利用。
（ 3） 目标引导型。这种水资源公共政策方案形成方式，是指根据社会经济发展的客观需要、人们的用水行为以及水资源发展的状况等因素，水资源公共政策决策主体先确立水资源公共政策目标，然后围绕如何实现这些目标而主动地制定相关水资源公共政策方案的方式。在这里，先确立的公共政策目标往往具有宏观性、根本性的特点。
如可持续发展观的目标要求，对传统的水资源管理模式提出了挑战，即要求按照可持续发展观的要求重新设立水资源管理公共政策的目标体系，改变传统的水资源管理模式和理念，重新建构水资源管理的公共政策体系。在可持续发展观目标的指引下，水资源公共政策目标体系要实现从工程水利向资源水利转变、从由分散管理向统一管理转变[4].这一政策思路或目标一般要进行分解，形成一些在给定期限内必须达到的指标。围绕这些量化目标，深人研究我们应对策略，逐步形成一些较为规范的水资源公共政策方案。
2 我国水资源公共政策形成中存在的问题。
水资源公共政策决策失误从其决策过程看，主要有三个方面的原因： 一是无决策程序，二是违背决策程序，三是决策环节上的问题引起的失误[5].我国在水资源公共政策形成的程序体系上取得相应经验的同时，也存在的一些问题，其主要表现在以下几个方面：
2. 1 政策议程的形成体系相对封闭，主要由政府主导。
在计划经济条件下，水利益相关者的利益由作为全民利益代表的政府来行使，相关的水资源问题也主要由政府及其相关管理机构、咨询机构来体察和认知。水资源公共政策问题是水利相关者普遍关心的核心问题，但是对这一问题的利益诉求和利益综合并不是由社会机构来完成的，而一般是由政府或其他相关职能部门通过对水资源的调查分析和研究来确认并输入到公共政策的系统当中，形成相应的政策议程。这种由政府主导的政策议程形成机制，一方面能有效地实现对一些水资源热点问题的关注并迅速进入政策议程，提高政策议程的效率； 另一方面，这种机制又导致整个决策系统处于相对封闭的状态，决策体系与外部环境的交流、互动渠道和能力比较有限。决策体系的封闭使公共决策难以深入了解民情，及时有效地回应民意的诉求。决策体系的封闭还制约了人民群众的参与权的实现，不利于政府决策的民主性和科学性。随着市场经济体制的建立，人们的权利意识、参与意识的逐渐增强，相应的利益表达途径和渠道大大增加，原有的相对封闭的水资源公共政策议程形成体系需要创新，以体现新条件下人们对水利益的诉求和价值实现。
2. 2 公共决策目标单向度性。
水资源是一个复杂系统，水资源管理模式应是一个综合管理模式，水资源的开发利用应该考虑水资源系统中的各个层面，实行多目标管理。但长期以来，我国在水利开发利用的相关政策决策中，主要关注的是人们对水的需求或其他经济利益，而忽视了水资源开发利用应遵循社会和环境生态效应目标的原则。许多水利工程设施在满足人类对水需求的同时，带来一系列的生态环境的负效应。
