地方政府在产业集聚区建设中的不足

　　
　　第一节杭州大江东产业集聚区发展中存在的主要问题。
　　
　　一、运行体制不健全。
　　
　　（一）法律地位不明确。
　　
　　相比国外，我国产业集聚区建设较晚，处于起步阶段，且多数是地方政府依托开发区而建立起来的。而目前对于开发区究竟是作为一定时期还是长期性的经济运行体制，始终没有明确说法。国家没有制定全国性开发区管理法律、法规，因此开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式至今没有得到法律上的明确。而目前集聚区的运作模式，多数是借鉴开发区的运作模式，它的体制机制承袭了开发区的模式，它的法律地位更加没有得到明确。集聚区管委会在确定职责权限时，一般只能依据有关地方性法规、规章，而这些地方性法规、规章又受到上位法的限制，使得集聚区的职责难以到位。再有管委会属于派出机构，从法律上讲不具有一级政府的职能，有关法律、法规在明确行政许可、行政执法主体时，只规定县以上政府部门，管委会是否可以代表市、县（市）政府履行执法职能不明确。
　　
　　（二）地方政府考核与竞争压力。
　　
　　在我国，地方干部的考核和晋升主要看发展经济上面的成绩，这就导致了地方政府及在任官员在经济增长速度上展开了激烈的竞争，他们对经济发展有明确的空间指向性，就是使得所辖地区的经济增长和财政收入最大化，地方政府之间的竞争极其权限导致他们只关心本地区的发展，致使制定产业集聚政策的时候往往只狭隘的从地方行政区利益出发。
　　
　　同时，相邻的基层地方政府多数以各自的行政区划为界各自为政，缺乏沟通与协作，竞争有余、合作不足。首先，各地企业之间简单模仿，创新不足，产品同质化严重，竞争激烈，甚至相互压价1毁。其次，各个基层政府将对方看作竞争对手，在基础设施、技术创新体系和产业服务体系等方面各自规划和投资，不考虑和周边区域的协作，重复建设，缺乏共享和整合。比如各街道之间在技术、信息、人才和政策等资源上就难以共享。
　　
　　（三）地方政府对集聚区发展的认识不到位。
　　
　　市委、政府对大江东产业集聚区发展的紧迫性缺乏清晰的认识，表面上支持产业集聚区的建设，但在行动上表现的不积极。第一，集聚区管委会主任、党工委书记在缺位1年后，还没有到位。第二，集聚区的整体规划经常性的变动修改，致使产业发展和项目引进出现无序。第三，鉴于集聚区发展不能快速带来经济利益，市委、市政府对产业集聚区政策倾斜力度不够。
　　
　　认知水平的滞后性导致大江东产业集聚区管委会在制定发展目标和战略上，只注重眼前短期成效，希望投入了就能马上见产出，偏重于经济建设和物质生产，管委会制定各项政策注重短期利益，却没有认识到一个集聚区的发展是一个长期的过程，包括规划、融资、生产、销售等一系列环节的培育和成长。在提供公共产品和服务、优化要素奈赋和引导需求上，往往以奖励、减免、补贴、直接投资、拨款及提供设备、土地配置七的倾斜等来促进产业发展，且刺激措施的时间性和力度没能恰当把握。
　　
　　二、城市建设落后。
　　
　　（一）城市功能建设落后。
　　
　　目前，虽然水电路气等基础设施框架己经基本成形，但污水处理、垃圾集中处理等基础设施建设仍然相对薄弱。会展中心、文体中心、中央公园、滨江公园等民生项目仍属规划尚未开建，大江东智慧谷、宝龙、金领公寓等项目的建设进程较为迟缓，智慧交通、智慧环保、智慧安监、智慧城管等城市综合管理智慧平台较为薄弱。
　　
　　（二）民生事业发展滞后。
　　
　　随着人口的集聚，公共娱乐、生活配套设施仍然薄弱，大江东区域内目前仅有一个多功能购物中心，一个大型超市，离满足人民群众生活水平的要求差距还很大。医疗资源上，区内仅有1家三级甲等综合性医疗机构；教育资源方面，公办中小学校（幼儿园）39所，其中普通高中1所，中心学校5所，初中7所，小学12所，幼儿园9所，成校5所，无法满足大江东产业发展和人口集聚的速度。住房保障上，城乡一体化安置小区、人才公寓、公租房等多层次、多种类安居工程项目建设迟缓，无法形成良好的住房保障格局。
　　
　　三、集聚发展水平不高。
　　
　　为进一步加快经济转型升级，杭州市政府在2011年出台关于加快块状经济向现代产业集群转型升级的实施意见（杭政办[2011]7号），要求坚持城乡产业发展一体化，加强区域产业布局调整，坚持差异竞争，特色发展，坚持合理布局，集聚发展。加快推进工业集聚区（开发区、工业功能区）基础设施联建共享，根据产业链合理规划布局，着力培育带动作用强、支撑当地经济发展的现代产业集群。
　　
　　（一）产业发展同质。
　　
　　就我所在的大江东产业集聚区来说，大江东还未成立前，区域范围内有前进工业园区（杭州经济技术开发区一个区块）、江东工业园区（萧山经济技术开发区一个区块）、临江工业园区三个工业园区，各工业园区不仅仅在招商引资上存在同质竞争，在产业发展、功能定位上同样类同，使得区域无序竞争，无序开发问题严重。在仅400多平方公里的大江东产业集聚区，竟引进了七个汽车整车项目，原江东工业园区引进了广汽吉奥、青年莲花、越西客车；原临江工业园区引进了东风裕隆、中升汽车；原前进工作园区引进了众泰、长安福特、青年莲花汽车。如何在这样的基础上进行产业布局调整，是摆在大江东管委会面前的难题。
　　
　　（二）招商引资压力增大。
　　
　　在我国，财政分权制度的激励使得地方官员热衷于发展当地经济，这虽然是出于对地方财政收入的关心，但更处于对自己仕途升迁的考虑。随着集聚区数量的增多，由于受到行政区划、属地经济等的影响，集聚区之间的竞争越来越激烈，争市场、争资源、争投资、争项目等情况时有发生。在招商引资方面，集聚区为了得到项目尤其是外资项目甚至互挖墙脚、竞相压价或提供各种过度优惠，使得国家和开集聚区应得的收益大量流失。集聚区之间存在为了完成经济指标，互相争项目或盲目引进项目，已无法按照最初的定位进行招商引资，更无暇顾及产业的优化和结构调整，造成一定数量的国有资源损失，招商引资效率低下。
　　
　　（三）市场化运作能力较低。
　　
　　虽然集聚区积极探索采取公司化形式对绿化、环卫等工作开展市场化运作，但总体而言，目前大量工作仍沿袭了政府机关原有的运作模式，政事不分、政企不分现象仍存在。一些具体技术性、事务性和辅助性工作损耗了宝贵的行政管理资源，在社会事务膨胀情况下，不能适时通过市场化运作简政放权，将管理工作推进到更高的质量和水平。
　　 　　
　　地方政府在推进产业集聚区发展中的动因主要来自于地方经济社会发展的需求与对政绩的追求。政府不懈的努力推进了产业集聚区的发展，提高了居民的生活水平，加强了当地的经济实力，提高了区域的竞争力，政府也因此获得了民众和上级政府的好评，为日后的工作打下了群众基础，而上级政府也在工作中会优先考虑支持当地政府，由此形成良性循环，不断推进当地经济的发展。但从地方政府在大江东产业集聚区目前的发展中发挥作用上的不足，分析其原因为：
　　
　　一、职能偏差。
　　
　　地方政府的运行机制对产业集聚区的发展影响很大。政府运行机制是政府行政运行的内部结构、规程等，主要包括组织体制、行政组织结构、行为方式、政策取向等，它影响着政府“做事”的规则、方法等。
　　
　　（一）管理职责不清。
　　
　　随着集聚区开发建设规模的扩大，人口的不断集聚，集聚区己经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，从单纯的经济功能转向多元化城市功能。如根据杭州市“构筑大都市、建设新天堂”的目标，杭州大江东产业区集聚区以高新技术产业与先进制造业为基础，建设集教育科研、商务居住等功能的花园式生态型现代化新城区的既定任务，大力培育发展城市功能，进城市化进程。由此，集聚区管理机构要面对日益增加的大量社会事务，文化教育、卫生、劳动就业、社会治安等占管委会工作的比重越来越大；上级部门也以相关工作重要性等名义要求集聚区增设对口机构。集聚区新增和挂牌机构越来越多，管委会承担的职贵也趋于全面化，这导致集聚区财政负担增大，建设精干、高效的“小政府”管理架构面临膨胀的极大压力。
　　
　　（二）考核与职能不匹配。
　　
　　由于受到传统体制上下对应的观念制约，市及区、县（市）政府及部门都将集聚区区当作一级政府，事无巨细均要求集聚区层面上传下达或下情上达，并将集聚区按照一级政府进行考核。集聚区实行的是“小政府，大社会”的行政管理体制，其机构、编制配备仅有一级政府的一半左右甚至更少。上级政府、部门布置的工作，设定的考核任务让集聚区疲于应付，无法专心从事经济建设开发。
　　
　　（三）管理主体混乱。
　　
　　一是虽然杭州市委市政府明确大江东作为市政府的派出机构，但大江东内没有司法权，也没有独立的人大、政协职能，这些职能都在萧山，使得大江东变成多头领导，有时候会面临一种尴尬的处境。二是集聚区内有既有国有农场、又有创新形式的企业服务处，又有传统的街道，农场虽然面临退化，但它在部分职能上又与街道重合，企业服务处与街道在经济管理存在同质竞争，管理难度较大。
　　
　　二、要素瓶颈制约。
　　
　　（一）人力资源要素。
　　
　　杭州大江东产业集聚区建立在临江国家高新区的基础上，临江高新区经过十多年的发展，人口的不断集聚，开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，从单一的经济功能转向多元化的城市功能。集聚区在文化、教育、卫生、计划生育、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等方面的社会性事务越来越繁重。集聚区近一半的机构编制力量用在了应对大量的日常社会事务管理，以致不能将更多的精力集中到为集聚区经济建设服务。
　　
　　集聚区管委会是政府派出机构，有着确定的行政规格，其行政工作人员按公务员身份管理，定编、定级，人员难以流动。集聚区内行政、事业等人员身份划分界限分明，无法形成有效的人员交流、考核、激励机制，造成素质不高的人难出去，高素质的人难进来，有才干的人难上去，无才干的人难下来，用人机制不活导致集聚区难以以“事业留人”,失去最大的体制优势。
　　
　　（二）土地要素。
　　
　　体制调整后，省、市委对集聚区寄予了厚望，要求各项经济指标按照杭州市主城区的1. 5倍进行考核，要保障固定资产投资、完成各项经济指标，势必对保障用地需求提出了更高的要求。同时，招商引资的大项目用地面积大，供地要求高，也给要素保障增加了难度，以新招引的格力电器项目为例，首期即要求供地525亩，要完成目标任务困难重重。
　　
　　中央多次强调“供给侧改革”,其重点之一就是要提高土地这一生产要素的供给效率和产出效率，而当前集聚区急剧增加的用地需求和相对粗放的用地模式，难以适应当前供需两侧改革的要求。同时对比今年的供应状况，要完全保障明、后两年的用地需求，困难重重。
　　
　　（三）资金要素。
　　
　　财政增收压力加大。一看组织收入：从集聚区实际情况看，传统产业竞争优势逐渐削弱，盈利空间被严重挤压：招商引资企业入驻、现有产业转型升级虽会对经济发展产生较大的正效应，但形成较大财源尚需一定时间周期：随着财政扶持政策兑现，一定时期内的财政可用财力并不能随之增加。小微企业税收优惠等结构性减税和普遍性降费政策，政策性减收和经济性减收因素相互影响，增长区间将进一步收窄。二看土地出让。大江东的“土地财政”面临多重约束，一方面是可用土地不足，“农保”压力大，用地指标、拆迁征地等都需要大量资金；另一方面是可用土地的出让形势不乐观，今年集聚区经营性土地出让收入不多，财政建设资金来源严重匾乏。11项政府性基金纳入公共预算管理后，土地收益的波动性给整体收入的稳定运行带来困难。同时，土地出让减少所带来的土地增值税、耕地占用税、契税收入缺口都需要其他税收来弥补。三看融资工作。中央对地方政府举债政策收紧，融资的方式、途径和项目有较多的限制，融资手段不多，融资压力较大。同时随着融资规模的不断增加，庞大的利息支出若长期持续并超出财政的承受能力。
　　
　　财政支出刚性不断加大。一看投资。大江东处于初创期，为确保落实集聚区重大项目决策及重点项目建设，尤其是基础设施类和民生保障类项目建设需要大量的资金投入。二看债务。首先，大江东承接了原有三大平台的巨额债务，地方政府性债务进入还贷高峰，财政收支平衡面临严峻考验，不仅要承担本金还要承担利息支出。其次，按照市委发〔2014） 45号文件，还要承担萧山既得利益的返还压力。再次，对萧山、萧山经开区和杭州经开区的偿债协议尚在商议中。待协议明确后，偿债也需要大笔资金。三看刚性支出。当前增人增资支出有增无减，新招录工作人员人数不断扩大；低保、优抚等标准不断提高；机关事业工资改革后，养老保险并轨、津补贴标准提高都将增加大笔财政支出。根据国发25号文件，将继续兑现相关涉企优惠政策，涉企政策资金支出压力继续增大。同时，民生支出增加明显。“三改一拆”、“五水共治”、“10+X”城市功能性项目等重大决策和重点项目建设等对财政保障能力提出更高要求。