广州市政府“雾霾”危机公关案例分析

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　　【题目】政府部门环境危机公关能力探究
　　【第一章】环境危机下政府公关模式分析绪论
　　【第二章】环境危机公关相关理论
　　【第三章】政府环境危机公关问题分析
　　【第四章】国外政府环境危机公关经验借鉴
　　【第五章】广州市政府“雾霾”危机公关案例分析
　　【第六章】政府环境危机公关的策略研究
　　【参考文献】政府应对雾霾危机的公关实践研究参考文献
　　
　　五、广州市政府“雾霾”危机公关案例分析
　　
　　（一）广州市政府“雾霾”危机公关案例背景
　　
　　广州市自进入改革开放以来，高速的经济发展，激增的人口数量导致城区出现严重的空气污染，而雾霾问题更是引起了社会的广泛关注，成为公众热议的话题。知网检测出关于“广州雾霾”的最早文章出现在 1994 年，邝建新在广东气象上发表了题为《广州市区雾霾与大气污染》一文，但是当时政府注重实现经济高速发展，走“先污染后治理”的粗放型发展道路，以环境换取 GDP,因此这篇文章的发表并没有获得政府部门和政界官员的关注。2006 年以后雾霾问题逐渐显现。2007 年广州金羊网在网站发布了广州地区雾霾的消息。2010 年年初，南方网以“广州遭遇严重雾霾天气，广州大道白昼如黑夜”为标题，晒出了一组广州严重污染图片，引起了全国公众对环境危机事件的关注。
　　
　　2013 年的大规模雾霾爆发让 PM2.5、环境危机等名词进入中国公众的视野。雾霾的主要污染物就是 PM2.5 即细微颗粒物--空气中直径小于或等于 2.5 微米的固体颗粒物的总称。2013 年北京、上海、广州、西安四城市因雾霾污染造成的经济损失达 68 亿元。广州雾霾天气也导致白云机场数十个航班延误或取消。空气中高浓度的 PM2.5 不仅对经济生产造成影响，最重要的是它将威胁到百姓的健康。细微颗粒物易造成呼吸道疾病，增加居民心脑血管疾病发病率。王德庆在《PM2.5 与居民每日死亡率关系的 META 分析》中提到，PM2.5 浓度每升高 10 微克/立方，居民死亡率则上升 0.31%.
　　
　　关于广州“雾霾”问题的报道和文章，见如下表格：
　　 　　
　　雾霾对居民生活、经济生产的巨大破坏使大众媒介和广州市民对政府提出质疑，指责其不作为，一时间网络谣言四起，政府形象遭遇危机。广州市政府官员此时意识到问题的紧迫性与严重性。在这种情形下，广州市开始对空气污染问题进行整治，率先按照国家新环境空气质量标准全面公布了 10 个国控监测点的监测结果，争取做到信息公开透明；市政府官员主动坦陈雾霾问题中政府的疏忽，主动接受群众监督和质询，避免因猜疑而产生社会恐慌，挽救政府社会形象，争取民众支持。2014 年年初，广州市政府便组织市环保局、气象局、交通管理部门等政府官员和环保领域专家共同商讨雾霾应对方案，并启动环境空气重污染二级应急响应预案，向公众发布治理雾霾的具体方案措施。应急预案启动后，政府专家库指出，汽车尾气对空气污染的贡献为 25%.鉴于这一数据，政府部门近 3000 辆公务车停驶，政府高层官员积极响应，市长陈建华、秘书长周亚文乘地铁出行；环保局长杨柳等多位官员步行上班，在“绿色出行”方面做出表率。2014 年 2 月，广州市政府办公厅、应急管理处联合召开新闻招待会，市长陈建华就公众关注的雾霾治理问题给予回复，解答媒体质疑，协调政府、媒体、社会三方关系，化解矛盾冲突。政府将投入 400 亿引进发达国家的节能减排技术改造燃烧电厂和工业锅炉、控制汽车尾气、提升油品质量力争大幅度降低二氧化硫、粉尘等排放率。市政府部门、环保部门、城建部门等利用环保热线电话、政府官网、政务微博和手机 APP 及时真实的反映空气污染情况，向公众科普雾霾小知识，包括雾霾危害及形成原因；并向公众表明政府治理雾霾的决心及具体对策；要求市民减少出行，引导市民自我保护；配合政府方针共同治霾。在人口规模和城区分布方面，市政府一方面通过户籍制度严格控制人口数量；另一方面大型建筑实行严格审批制度，使得城区中因建设产生的粉尘大大降低。在政府的总体规划部署上，广州市坚持践行低碳经济，全力推动产业结构改革，调整能源结构，发展绿色经济。在政府落实治理雾霾的政策时，电视、广播、报纸大众传媒组织时刻就政府的行动进展、成果等进行报道，为政府和公众之间搭起了沟通的桥梁，加深了政府与公众的合作关系。广州市政府在面对雾霾侵袭，主动公开信息、开通政府雾霾专线稳定民心；及时沟通媒体、制定问题解决措施树立形象；通过广州市政府的大力整顿、官方媒体的公正报道、公民的紧密配合使得全市空气质量优良率达 98.4%,二氧化硫平均浓度均下降或持平，80%站点的 PM10 平均浓度略有下降。
　　
　　广州市应对雾霾的举措和效果见以下图：
　　
　　（二）广州市政府“雾霾”危机公关措施简析
　　
　　1、实时监测空气质量并及时公布监测数据
　　
　　广州市政府对于由雾霾引起的城市环境危机给予高度重视。恶劣的环境使得民众怨声载道，政府形象遭到破坏，政府与公众关系紧张。面对雾霾危机，政府应做到不隐瞒欺骗，将事件信息开诚布公的传达给社会，做到透明行政。广州市政府清楚的认识到这一点，做到及时发布信息且透明度高。自 2009 年广州市就在其 10 个国控监测点上逐步安装了监测 PM2.5 的设备，并开始着手开发监测比PM2.5 更小的颗粒物 PM1.0 的数值，并将监测数值的公布纳入到政府日常公开信息的范围中。市政府敢于直接面对网络媒体和社会大众，快速、全面、细致的公布环境危机相关信息，赢得社会支持理解，有利于政府危机解决政策的推行实施。空气质量的检测与评价往往对设备的技术性要求很高，特别是对 PM2.5 的监测分析，不仅需要具备高素质的人才来提供专业服务，而且费用昂贵。广州市检测局和地化所的多位专家动用先进的仪器对 PM2.5 进行源解析，以期能够详细了解造成雾霾污染的来源，能够具有针对性的进行空气质量检测。政府通过各大媒介将分析所得的精确数据、权威信息向社会各界公布。市环保部门从 2012 年起就采用国外的空气质量检测标准和评价体系，并利用官方网站启动公布 PM2.5 的小时浓度和平均日浓度，城市居民可通过访问网站获悉当天的环境空气质量及细微颗粒物含量。2013 年广州市环保局效仿美国环保署，率先联合广州信息中心开发手机软件“广州环保”,对广州空气质量实行 24 小时监测，并实现每小时公布并更新一次实时监测的环境空气质量数据。居民可以通过客户端进行下载安装，查询广州各大监测点的实时数据和每日数据，公布的空气质量数据也包括二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、细微颗粒物等数据指标。这是中国首个由政府发布的监测空气质量手机软件。广州市环保局在亚运会期间还分别在城市商业金融高中院校、医院等人流相对集中区域建设 10 个环境质量电子显示屏，向公众传达空气质量数据以及引导个人应如何进行自我公关，降低 PM2.5 对健康的危害。市民可通过环境质量显示屏获悉该区域的环境信息，方便公众出行。由于广州市政府具备成熟的危机公关意识且充分满足了人民群众对事件真相的知情权，因此，广州市雾霾危机事件并没有迅速蔓延，谣言得到有效控制，公众的恐慌心理得到安抚，对广州市经济生产并无严重影响。据公众环境研究中心发布的城市空气质量信息公开指数（AQTI）评价结果显示，广州市在全国大中型城市中拔得头筹。
　　
　　2、制定颁布治污条例并定期公布执法成效
　　
　　国外政府针对环境危机事件制定完善的政策体系，包括严格的法律法规、适当的经济政策引导、清晰的战略方针以及高素质的民众参与。健全的法律规章制度使政府官员有法可循，避免盲目行动，导致错过危机应对时机，造成资源浪费。围绕 PM2.5、氮氧化物和臭氧、粉尘等民众关心的空气环境问题，广州市政府经政府研讨、专家论证等环节，于 2012 年颁布《广州市 2012-2016 年空气污染综合防治工作方案》。该方案从空气污染、河流水污染等角度着手，对城区的机动车数量进行严格控制，并加强对重点排污企业的整改，利用绿色科技推动能源结构转型；同时推进建筑行业、餐饮企业、船舶领域等方面的综合治理。2013 年市政府实施《广州市环境空气重污染应急预案（试行）》，以减少机动车尾气排放、降低城市粉尘、使用清洁能源为目标，制定了空气重污染减缓具体措施。政府行政规定的实施，让民众看到了政府对待环境危机的积极性，有利于政民合作。在经济方针上，市质监局、物价局、环保局以及工商局联合出台《关于推广使用国Ⅳ标准车用柴油的通告》、《关于全面推进餐饮业环境管理进一步强化污染综合整治的意见》、《广州市餐饮场所污染防治管理办法》、《广州市实施扬尘污染控制管理工作方案》等，从优化油品品质、严控工业污染、关停污染企业、整治油烟污染、减少工业扬尘等方面进行治理，对空气污染连环出击。在环境危机事件中，政府与企业不是对立关系，而应互助互利，企业在经济效益之外还应注重社会效益的达成。广州市政府下拨财政经费帮助企业改造锅炉设备，在工业园区铺设燃气管道；对港口区域实行“油改电”,并开展多个节能减排项目吸引企业主动担责；对企业研发节能技术、市民购买能源型汽车给予税收补贴；对不配合油烟整改工作的餐饮业者实价不同程度的惩罚措施。政府制定详细的法规，要求相关负责部门承担责任迅速落实，并将执法成果公开，接受公众的检验。市民群众可以登陆广州市政府官网、环保局官网查询政策实施成果；对数据不清楚的地方可以在网上在线咨询或依程序要求政府公开数据信息。根据广州市政府官网数据显示，2014 年广州环保部完成了燃煤机组及自备燃煤发电锅炉的脱硫脱硝除尘升级改造工作，锅炉淘汰及清洁能源改造工作也在逐步推进，并据政府相关政策，淘汰黄标车及老旧汽车 8.7 万辆，在中心城区建设“无燃煤区”.广州市政府践行低碳经济发展之路，在提升空气质量的同时注重新能源的开发和绿色经济产业的发展。在政府的“铁腕治污”政策下，广州市 2014 年空气质量有了明显改善，“广州蓝”成为了市民热议的话题。
　　
　　3、拓宽信息公开渠道并积极解答公众质疑
　　
　　政府在处置环境危机事件时应本着透明、诚信的原则，与社会媒体充分交流，利用多种方式公开雾霾危机信息，满足公众的话语权和知情权。新闻发言人的专业与否，对危机事件中政府形象的树立、消除公众的不安情绪具有重要影响。广州雾霾事件中，政府及时召开新闻发布会，广州市市长、副市长、环保局局长等高官新闻发言人沉着冷静的向公众阐述事件发展情况，制定出全面的应对策略，并明确的传达出政府对此次事件的态度，显示出娴熟的公关技巧与较高的专业素养。当前我国环境危机事件中，由于信息不对称一直以政府单向的信息传递为主，这也导致政府出现半透明状态。广州市政府在危机管理过程中，重视双向沟通机制的建设，公众可以就信息模糊或者数据矛盾的地方进行咨询，用社会监督来提高政府信息公开性，使公众获得真实全面的信息。媒体的采访权、公众的质询权对于防止政府官僚化行为，促进危机解决具有重要意义。但是对少数媒体趁乱发布虚假信息、煽动公众恐慌情绪的行为应严肃处理。环保局为畅通公众表达利益诉求渠道，让百姓能够“发声”,除开通环保热线“12369”外，还通过广州环保政务微博、局长信箱、在线访谈、官方网站等互动渠道与市民互动，收集民意，汇聚民智，化解环境危机，解决公民环境诉求。新媒体时代，人们获取信息的速度与渠道呈现多元化趋势。网络的普及让信息传播时间更短、范围更广，谣言的破坏性则更大。所以政府在环境危机事件中应更加重视新媒体工具的利用，在网上对公众的情绪进行引导，避免流言造成恐慌情绪，给社会带来重大损失。新兴媒体对于政府在危机公关中议程设置的把握和“意见领袖”的塑造具有极大的优势。广州市政府不仅通过传统媒介书籍、报纸、广播、电视等来进行空气质量的信息披露和公布，还利用新兴网络媒体，政府官方网站，官方微博、手机 APP 等进行雾霾信息的发布。市政府官网便将市长的讲话视频放于首页，方便公众了解政府政策。亚运会期间广州政府精心策划制作了环保知识科普手册和宣传片，在中心街区以及商业广场进行大屏播放，让市民了解雾霾的相关信息，自身做好及时应对。环保局网站在向公众发布当天空气质量图的同时，还会就如何改善空气质量给出建议；在污染严重时@广州环保就会要求市民减少外出时间，以减少对身体的危害。政府对污染情况的多渠道发布，让公众知道雾霾不仅仅是政府、企业一人之责，广大公众也应践行低碳环保的生活理念，绿色出行。政府要以开放的心态、思路和视野，拓宽污染信息的公开渠道的同时，还必须拓宽公众参与雾霾治理的路径，让公众、企业、政府协同合作，形成全社会处理环境危机事件协调互动的良好氛围。
　　
　　4、打破地方行政壁垒并采取府际合作
　　
　　环境危机事件因其影响面广、破坏力强、牵涉利益面广，往往不是一个地区可以单独解决的。2013 年的雾霾问题席卷了大半个中国，没有哪个城市可以独善其身。地方政府本身的社会资源在应对雾霾问题上往往是有限的。大气环境危机治理是一项系统性工程，政府必须积极的寻求外部帮助，打破地域限制、行政限制，按地区、城市群实施区域联合治理，共同治“霾”.在雾霾危机事件中，地方政府应加强交流沟通，彼此支援、相互合作，推动本区域环境问题的解决，实现区域经济的快速发展。珠三角地区位于工业集群带，人口密集，城镇化程度高，其空气环境污染具有明显的区域性特征。这就要求各地区在应对雾霾问题上应相互合作，在资金、技术、人力资源、自然资源上实现共享，建立府际合作关系。健康的府际合作关系将形成经济向心力，加深城市群之间的协作伙伴关系，实现利益共赢。珠三角地区在雾霾问题上首先针对环境污染法规不完善，法律存在漏洞以及因地方的自利行为而产生的执法不严问题进行整治，对各个城市的相关环境政策进行分析，邀请各部门环保专家进行商讨将不利于开展府际环境合作的条款删除，制定合理的环境治理工作条例，使其合作走向正式化与规范化。其次，就各城市间缺乏统一的空气质量监测系统及应急预案、技术水平参差不齐等问题进行协商。珠三角各城市以优先环境发展为理念，建设 PM2.5 监测的跨区域联网机制，成立区域合作负责机构，并制定相应的管理制度和约束机制，注重情报互通、资源互补、加强各城市群间密切配合，同时推动城市间竞争，实现产业结构升级。广州市因其经济上的强势地位，必将承担较多的职责，为其他城市提供技术支持，推进其技术革新。2009 年地区政府间建立了《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009 年-2020 年）》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划》就大气污染治理项目开启合作。对于处在行政边界的污染企业，各城市间开展府际合作，建立跨省区联动法规政策，实施多部门联动机制，共同开发清洁能源，实行区域工业项目限批。广州市政府制定实施《广佛同城化 2013 年度重点工作计划》和广佛肇年度环保合作重点工作计划。与东莞市共同推动大型火电厂脱硝，整治区域空气污染。与清远市共同整治乐排河--巴江河沿岸污染企业，互通交界处水质监测信息，联合整治七星岗含镍水塘，并河源市签定了两市环保合作协议，开展了跨域治理大气污染的积极探索，使珠三角地区成为一个有机的整体。
　　
　　（三）广州市政府“雾霾”危机公关案例启示
　　
　　针对广州市出现的持续性雾霾危机，政府组织专家分析危机形成原因，同时对机动车、燃煤、扬尘等“罪魁祸首”加大治理力度，顶层设计转变产业结构，发展清洁能源，走低碳环保之路。广州市政府直面雾霾天气，及时发布预警机制，公开雾霾危机信息，政府从观念和行动上都对此次环境危机采取积极的应对态度，用行动让市民看到了政府的诚意，得到了广大民众的理解和支持，无疑是一次成功的政府危机公关事件。结合广州市政府的危机公关举措，我们可以总结出一些具有普适性的经验：
　　
　　1.培育危机公关意识，树立政府形象。环境危机事件属于突发性公共危机，政府官员及新闻发言人往往需第一时间面对公众，澄清不实流言，回应各方质疑，阐明事件相关信息。问题发生的原因但是我国政府官员服务意识依然单薄，尚未清楚的认识到的危机公关的重要性，以及危机公关活动对政府形象的影响。在发生危机事件时往往对公众置之不理，忽视人民群众的知情权，造成政府形象受损，产生信任危机。社会公众一旦对政府产生反感情绪，则会对政府的危机解决方案采取不合作的态度，延误危机治理时机，造成严重经济损失。由于对环境危机认识不到位，在危机爆发时，政府官员内部开始推卸责任，自乱阵脚；在面对媒体追问时，无法理智的给出回答，用“不清楚、不知道”等话语来搪塞。政府要在日常的教育培训中加强危机公关意识培养，在发生环境危机事件时，政府发言人必须了解，对危机的严重性及影响范围须有大概的认识，并要及时组织相关部门启动应急会议，制定紧急措施。只有这样才能满足社会媒体和广大民众的心理需求，维护社会稳定。兰州水污染事件中政府官员发言人缺乏危机公关意识，隐瞒信息，谎报数据使得谣言纷纷，兰州市民抢购纯净水，造成社会秩序混乱。兰州市政府的瞒报行为使得公众对政府恶言相向，政府的形象跌至谷底。广州市政府官员具备优秀的危机公关意识，及时召开新闻发布会公布实情，新闻发言人也具有良好的政府形象意识，认真回答记者提问，冷静分析问题，使得雾霾危机并没有引起大规模的社会动荡；同时也因为政府的如实相告，公众更愿意信任政府，配合政府行动。
　　
　　2、建立危机信息传播网络，信息透明。政府建立危机信息传播网络，不仅在于传播手段的多样化，同时还必须做到沟通的双向性。早期环境危机事件中，政府还没有认识到构建“阳光政务”的重要性，政府仅是利用官方媒介向外界公布信息，是单方面的告知；忽视了公众在环境危机事件中的作用，导致政府形象受损，危机解决措施的不到很好的贯彻。近几年环境危机事件的频发使政府危机公关转向建立双向沟通模式，利用大众传媒手段或网络媒介公布危机信息，并通过网上咨询、微博留言、热线电话等形式了解民众的反馈意见，希冀能够得到公众的谅解与支持。松花江水污染事件政府信息机构的不健全导致政府危机公关的能力遭到质疑。网络的普及应用，大大拓宽了政府信息发布、交流沟通的渠道，我国大部分政府已成立政府官网和政务微博，使得信息及时准确的传达给受众，政府危机公关效果显着提高。政府还应注重双向沟通平台的搭建，网站上的在线咨询窗口需保证公众能够在 2-3 个工作日得到回复；政府微博也应及时更新危机信息，关注公众评论；政府应主动调查危机事件中公众对政府公关的满意度，总结自身不足。
　　
　　3、促进多元参与机制，提升危机公关能力。环境问题不仅仅影响到社会个体，企业、非政府组织、政府机构、国际社会等都会受到牵连。政府虽因其公权力的拥有者身份在环境危机管理承担主要职责，但政府的能力是有限的。在全球一体化的当今社会，政府危机公关的难度大大增加，只有联合才能有效克服危机。政府需要借助其他社会组织力量来舒缓公众的紧张情绪，负责沟通媒体抑制流言的传播，凝聚各方社会资源共同渡过环境危机；同时让其他组织参与到政府活动中，一方面可以培育其成长，另一方面降低政府公关政策的执行阻碍，有助于民主政府形象的塑造。在环境危机事件中，民间组织长期立足于群众之中，具有坚实的群众基础，可以帮助政府部门在危机过程中引导公众情绪；同时环境类社会组织具有专业的人才及丰富的环境保护经验，可以加入政府智囊团，制定相关政策。广州市政府在雾霾危机管理过程中相当重视社会组织作用的发挥，重视相关领域专家的意见，非政府组织的发言起到了意见领袖的作用，有利于社会舆论的引导。企业因其巨大的经济实力常常在危机事件中发挥重要作用。但是，在环境问题中，企业能做的远远不止这些。环境危机的产生与企业的经营模式、发展理念有很大关系。政府应与企业携手合作，改变粗放型生产模式，发展精细化作业。雾霾问题中，企业主动配合政府改造旧的能源设备，并开始自主研发节能产品，对调整能源结构、推动产业升级做出巨大贡献。广州雾霾案例中，部分企业主动改造设备，响应政府号召，购买低能耗材料，做到清洁制造。在经济全球化、灾害全球化的今天，政府应主动寻求国际帮助，借鉴其先进的环境危机治理经验和技术设备，加强国际间合作。国际间共同行动对抗环境危机，不仅可以快速解决问题，提升政府的国际公关能力；而且合作之举会显示出我国开放的心态，塑造负责任的中国政府形象。广州政府采用美国空气质量检测标准，斥巨资购买先进监测设备，无疑将政府负责的形象传至海外。
　　
　　但是我们还应看到广州实行机动车“限牌”已有两年，为抑制重污染物的排放颁布了严格的治污条例，联合政府其他部门对不合格企业、餐馆进行整改关停，实施油品升级等多项举措。为何空气质量得不到明显改善，雾霾依然困扰着居民的生产生活“关停并转”污染工业，限制煤炭使用等并不是问题的关键，提升排污标准，推进清洁能源应用，对不正常运行脱硫、脱硝、除尘等环保设施的行为进行严惩才是关键之举；部分企业脱硫数据造假、车商和生产企业联合造假、污染企业偷排直排现象使得环保部门的治理力度大打折扣。重污染天气应急预案，涉及部门广、程序繁杂，很难实现齐抓共治，城市群间协同治理也由于经费技术等问题还远达不到区域联动。雾霾是一场持久战，政府制定的法规条例不是暂时的，需得到执法部门的长期贯彻，政府要改变运动式的治霾思维；政府部门官员要保证环境治理的措施落到实处，注重治理成效；改变企业和社会大众的思维，让其承担治理环境危机的共同责任，三方共管，打造“蓝天、碧水、清洁”的新广州。