一、引 言
老年教育跨越教育政策和福利政策领域。老年人学习需求的满足不仅决定其教育权利的实现，也深刻影响着老年人的生活，是《老年人权益保障法》所提出的“养、医、为、学、乐”实现的重要路径。不仅如此，老年教育也跨越私人生活与公共政策领域。
社会资源的分配形态决定了老年人可获得的教育资源，影响着老年人及其家庭成员的生活与工作，以及代际和谐和社会的可持续发展。目前学界对老龄化的忧虑首先是对经济发展所需人力资本的忧虑[1].然而，只将老年人视为“社会抚养负担”,无视老年人土地耕种、家务劳动、抚育孙子女、照顾高龄老人的劳动付出，在逻辑上是行不通的； 其次，认为老年人储蓄率低，消费不足，影响社会资本的形成和政府经济发展投资的观点[1],也没有看到老年人的退休金替代率下降更快的现实，将本应作为社会主体的人本末倒置为经济发展的工具，从根本上违背了社会发展的基本伦理。
在人口新常态下，中国老年福利如何践行？2013 年《老年人权益保障法》将“老有所学”作为国家积极应对人口老龄化的一项长期战略任务，表明老年教育已经发展到了亟需社会政策全面介入的阶段。本文试图通过老年教育的社会政策化来透视中国老年福利的新常态。
二、分析框架
老年教育政策是国家与老年人互动关系的具体体现[2].从国家看，老年教育议题的提出是国家应对人口老龄化问题的社会性行动，是老年人个人“学”的需求转化为“社会性需求”,并进一步“社会政策化”的过程。在这一过程中，政策目标（ 包括人口目标和社会目标） 、责任主体、行动内容、行动方式是社会政策化的基本要素[3].从老年人看，社会政策化包括了从责任主体供给教育资源到老年人选择“学”的内容和方式再到老年人教育权利实现的过程和成果[4].在国家与老年人的互动中，责任主体供给教育资源是老年教育赋权的基础和前提。多元福利主义认为，社会福利资源供给的主体应是多元的，包括国家、社会和市场等[5].教育内 容和形式是老年人教育赋权中决定老年教育是否可及和赋权能否真正实现的重要影响因素。
综上所述，在人口新常态下，老年教育政策是国家回应老龄化问题，将老年人的教育需求社会政策化，改善老年人的福祉，构筑老年福利新常态的社会行动。在社会政策化的过程中政策目标、责任主体、教育内容和教育方式是社会政策化的基本要素。多元路径的教育资源供给、老年人对教育资源的选择以及老年人权利的实现是老年人教育社会政策化的成果体现。下文将从社会政策化的视角，运用文本分析法并结合历史考察，探讨中国老年教育的社会政策化历程、政策基本要素及政策成果。
三、老年教育的社会政策化分析
（ 一） 不断赋权的社会政策化历程
中国老年教育政策是国家回应老年人的学习需求和应对人口老龄化的战略部署。20 世纪以来，老年教育政策大体经历了三个时期。
第一阶段，老年教育政策前属期（ 1954 年至1982 年） .1954 年《宪法》[6]和 1982 年《宪法》[7]规定公民有受教育权利[6].相应地，老年人也当然地享有受教育的权利，但《宪法》强调发展青少年儿童教育，并没有明确提及老年教育。因此，这一阶段是权利边界模糊的老年教育赋权阶段，属于老年教育政策的前属期。
第二阶段，老年教育政策准备期（ 1983 年至2010 年） .20 世纪 80 年代以来，人口老龄化问题日益受到中国社会和国际社会的关注。1982 年，联合国召开老龄问题世界大会。1983 年中国大陆第一所老年大学---山东省红十字会老年大学成立。随之，各地陆续开始创办老年大学（ 学校） .同时，市场化改革也推进了中国老年福利建设，民政部、教育部、文化部、全国老龄委、中组部、国家计委等部门出台的老年福利政策也涉及了对老年教育的指导和规范，1996 年第一部《中国老年人权益保障法》明确赋予了老年人“老有所学”的权利[8].这一阶段是政策尝试回应老年人学习需求、探索界定老年教育问题的时期，也是老年教育赋权行动的实质性启程。
第三阶段，老年教育政策形成与选择期（ 2011年至今） .在应对中国到来的第一个老年人口增长高峰（ 2013 年老年人口突破 2. 02 亿） 的过程中，老年教育、老龄事业获得了重要的发展机遇。2011 年国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划（ 2010-2015） 》，提出老年教育深入发展的部署[9]; 2012 年全国老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》，细化了老年教育的规定[10]; 2013 年《老年人权益保护法》，以法律的形式最直接、明确地宣示了老年人的权利，指出“老有所学”成为中国老龄事业的重要发展目标和构筑积极老龄化社会的重要路径[7].相关政策在决策者、受益者、教育目的和理念、教育模式和内容、发展路径和策略等方面已有了初步的方案设计，老年教育赋权实践不断深入和普及，老年福利中的教育福利新常态开始形成。
反思中国老年教育不断赋权的社会政策化历程，有四个方面的影响因素。
1. 结构因素： 老年教育政策受此影响最大。中国社会经济环境快速变迁、人口老龄化、家庭结构改变、家庭养老功能弱化、自我养老的老年人数量增加等因素都决定了老年问题、老年教育问题从个人问题向社会问题转变。
2. 环境因素： 学界、政府和民众对人口老龄化问题的关注以及受西方社会福利思想影响，中国老年福利政策设计的基本共识为---老年人生活福祉的提升不再仅仅是家庭义务，而是社会责任。不仅如此，国家福利提供不应只是自上而下的家长主义，而应以需求为本、多元输送，致力于实现积极老龄化社会的目标。
3. 文化因素： 传统社会中，老年人的相关议题一直被定位在“养”的私领域，老年人的理想生活是丰衣足食、子孙绕膝，老年期是一个逐渐退出社会的过程。然而，现代社会，无论是老年问题社会化，国家致力于构筑积极老龄化社会，还是社会成员独立意识、自我实现和主体意识的增强，老年人追求有尊严的生活以及自主选择、自治自强观念的改变，老年“文化”被赋予了更多的“重新认识自我、保持生命活力，共享社会发展、积极参与社会发展”的内涵。
4. 情境因素： 从老年人的需求看，老年人有身心健康、生活适应和社会参与等需求，而教育是满足以上多样需求的路径。如老年人退出职场后需要重新规划晚年生活，科学安排饮食健康，在协助子女抚育孙子女的过程中需要更新和补充育儿知识，实现退休后的二次创业等均需要知识的补充和能力的增长。
以上四个因素深刻影响着中国老年教育社会政策化的走向，特别是结构因素与情境因素决定了老年教育政策的目标定位和国家、老年人在政策实践中的角色。
（ 二） 社会政策化的基本要素
1. 积极老龄化的教育目标和原则依照《老年人权益保障法》的规定，老年教育的老年人口群体目标是“保障老年人依法享有的权益”、“丰富老年人的精神文化生活 ”; 社会目标是“积极应对人口老龄化 ,改善社会经济发展环境”[8].其中促进老年人的社会参与是积极老龄化的核心要义，也是改善老年人生活质量的重要方式。
积极老龄化的具体原则体现为以下方面。
（ 1） 社会参与和积极老龄化。2013 年《老年人权益保障法》将发展老年教育的相关规定从“社会保障”章（ 1996 年旧法） 调整至“参与社会发展”一章，并在总则一章中明确规定： “积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”,“国家进行人口老龄化国情教育，增强全社会积极应对人口老龄化意识”[8].这体现了以教育为路径促进老年人的社会参与并实现积极老龄化社会的理念。
（ 2） 需求为本和尊重老年人的主体地位。2012年老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》中指出，“坚持以人为本，服务老人。尊重老年人主体地位，关切老年人实际需求，采取多种措施为老年人提供多层次文化服务和产品”[10].这体现了需求为本的原则。
（ 3） 可及性和教育公平。首先，政策重视社区教育，强调教育的普及、区域均衡发展以及开展便利、契合需求的教育内容和形式。如 2012 年老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》中指出，“加快城乡老年文化建设一体化发展，深入基层、贴近生活、服务群众，推进老年文化活动在城乡基层社区广泛开展”[10].其次，强调公平，教育资源向经济欠发达地区和困境老年群体倾斜。老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》中指出，“公共文化资源要更多向农村和中西部、贫困地区倾斜，增加农村文化服务供给，缩小城乡文化发展差距……为农村空巢、失能、留守老年人和老年妇女等特殊困难群体提供公益文化服务，进行精神慰藉和心理疏导”[10].
（ 4） 预防与发展。2013 年《老年人权益保障法》中规定，“提高老年病的预防、治疗、科研水平，促进老年病的早期发现、诊断和治疗。国家和社会采取措施，开展各种形式的健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识”[8].2012 年老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》中也指出通过老年文化活动“提高老年人社会适应能力”[10].这些政策设计均体现了老年教育的预防和发展定位。
