摘 要： 2014年教育部等七部委的《关于推进学习型城市建设的意见》中, 虽然指出了社区教育与公共服务的关系, 但是也未对社区教育纳入基本公共服务体系采取实质性措施。根据现阶段我国经济发展水平和社会进步程度, 有必要将社区教育纳入基本公共教育服务范围。这符合国际社会的普遍共识和通行做法。社区教育的基本公共教育服务可以理解为在经济和社会发展到一定阶段和水平情况下, 以实现社区居民综合素质和生活质量的提高以及促进社区治理这一根本目的, 以政府为主导提供公共财政经费投入等一系列与社区教育发展密切相关的基本支持条件和保障。现阶段纳入基本公共教育服务范围的社区教育范畴, 主要是将由政府和社会提供适应大多数社区居民需求的公益性社区教育部分。社区教育纳入基本公共教育服务的重点策略是, 根据国情设定社区教育财政投入的国家基本标准, 各地在保障国家基本标准的基础上, 依据当地经济社会的发展和财政能力适当可拓展范围和提高标准。国家可在发达地区先行先试社区教育纳入基本公共教育服务。
关键词： 社区教育; 基本公共教育服务; 财政投入; 策略选择;
Abstract： In 2014, Views on Promoting the Construction of Learning City, which was issued by sevenministries and commissions including the Ministry of Education in China, pointed out the relationship betweencommunity education and public service. However, no substantive measures have been taken to integrate communityeducation into the basic public service system. According to the current level of economic development and socialprogress in China, it is necessary to bring community education into the scope of basic public education services.This is in line with the general consensus and common practice of the international community. The basic publiceducation service of community education can be understood as a series of basic support conditions and guaranteesclosely related to the development of community education such as providing public financial funds and investmentwith the government as the leading factor, under the circumstances of certain stage and level of economic and socialdevelopment, in order to achieve the fundamental purpose of improving the comprehensive quality of communityresidents and quality of life and promoting community governance. At the present stage, community education, which is incorporated in the scope of basic public education services, mainly includes the public welfare communityeducation provided by the government and the society to meet the needs of most community residents. The keystrategies of incorporating community education into basic public education services are setting national basicstandards for financial investment in community education according to the national conditions, and expanding thescope and raising standards appropriately according to the local economic and social development and financialcapacity on the basis of guaranteeing national basic standards. The government can first try to practice incorporatingcommunity education into the basic public education service in the developed areas.
Keyword： Community Education; Basic Public Education Service; Financial Input; Strategy Choice;
一、引言
基本公共教育服务主要是指在教育领域由政府提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共服务相关的制度安排。教育与经济社会的发展密不可分, 随着经济实力的增强和人民生活水平的提高, 劳动年龄人口规模结构改变以及人口老龄化速度加快, 人们多样化的教育需求被不断催生, 从而引发教育需求的结构性变化。《国家教育事业发展十三五规划》提出:保障基本民生, 实现全体人民共同迈入全面小康社会, 迫切要求完善基本公共教育服务体系。所以, 基本公共教育服务范围在顺应经济社会发展的需要中不断拓展和扩容, 以充分反映经济社会改革与发展态势对教育的新期待。
过去的五年, 基本公共教育服务的范围有了进一步拓展, 学前教育、高中阶段教育、中等职业教育、特殊教育纳入基本公共教育服务。可以发现, 公共教育服务的范围和覆盖面在不断扩大, 这既是教育改革和发展的重大推进, 也是认识在不断深化的过程。
但另一方面, 我们也看到, 目前对于基本公共教育服务的理解比较狭义, 更多地限定在学校教育和普通教育领域。实际上, 社区教育是教育系统重要的组成部分, 与其他教育类型不同的是:社区教育与基本民生、底线民生、热点民生问题密切相关, 其意旨在促使社区内所有人享有平等的教育机会与资源。在当前社会由生存型向发展型转型期, 社区教育在维护社会稳定、促进社会治理上的功能和地位日益凸显, 并且对于满足人们适应经济和社会发展的基本的或个性化的学习需求, 以及实现建设学习型社会、学习型城市的重要战略亦起着举足轻重的作用。但到目前为止各级各类政府对于发展社区教育的重要性和紧迫性仍未引起充分认识和足够重视, 社区教育尚未纳入到基本公共教育服务的保障范围, 在政策层面对于社区教育的保障还很不足。比如在教育部等七部委于2014年联合出台的《关于推进学习型城市建设的意见》中虽然指出了社区教育与公共服务的关系, 但未将社区教育纳入基本公共教育服务等硬性保障系统, 因而较少能得到长期性、稳定性、规范性的一系列制度支持, 为其继续发展壮大带来一系列瓶颈问题, 继而直接影响学习型社会、学习型城市理念的贯彻落实。有必要将社区教育纳入基本公共教育服务, 以获取稳定的和可持续的公共资源保障, 打造出各类满足于人们需求的社区教育公共服务产品, 从而不断扩大公共教育的服务范围与能力。
二、社区教育纳入基本公共教育服务的必要性
1. 国际趋势:国际社会普遍共识和通行做法
随着国家经济实力的增强和社会进步, 教育公共服务的范围和覆盖面不断扩大, 从19世纪40年代到“二战”前这一阶段, 西方发达国家注重义务教育的普及和推广;“二战”后直到20世纪80年代, 教育公共服务呈现出以义务教育为中心, 向两头延伸的趋势, 义务教育年限延长, 学前教育、部分职业教育和培训被纳入教育公共服务范围 (中国教育科学研究院, 2012) 。
在人文主义的深刻影响下, 西方国家将受教育权和学习权视作公民的基本权利, 重视为不同民族、年龄、性别和社会背景的每一位居民提供平等的教育机会, 同时特别关注那些处于社会底层、被边缘化的弱势人群, 认为社区教育应纳入基本公共教育服务范围。这体现在联合国颁布的重大政策文件中以及一些重要表述中。如1948年12月联合国大会决议通过的《世界人权宣言》第26条指出:“人人都有受教育的权利”;1966年12月通过的《经济、社会和文化权利国际公约》强调“人人有受教育的权利, 教育应鼓励人的个性与尊严的充分发展, 加强对人权和基本自由的尊重, 并应使所有的人都能有效地参加自由社会”。20世纪60、70年代开始, 在联合国教科文组织的推动下, 终身教育、终身学习、学习型社会三大教育思潮在国际社会广为传播, 时任联合国教科文组织成人教育计划科科长的保罗·郎格朗 (Paul Lengrand) 指出:终身教育是要把社会所有的教育和培训机构及其渠道进行整合, 以使人们在“其生存的所有部门, 都能够根据需要而方便地获得接受教育的机会”。
毫无疑问, 在“社区教育纳入基本公共教育服务”这一问题上, 国际社会早已形成共识, 而且在实践层面作出各种探索, 已成为国际上通行的做法。许多发达国家主要通过立法的形式, 确保政府把社区教育的机构、组织、功能、活动、设施、经费等纳入社区基本公共服务的范围。
日本的财政经费, 主要来源于中央和地方。对自上而下的社会教育, 日本提供了强有力的财力支持与保障。特别是“地方交付税”制度 (即地方财政转移支付制度) , 其是为了消除不同地区之间因经济发展水平不同而导致的教育经费上的不平衡状态, 从而促使各地区的教育得到均衡发展, 保证地方财政的有效运行及均衡发展。
北欧国家民众教育经费投入大部分主要来自政府的补贴, 很少一部分来自学生缴纳的学费。政府补贴主要由中央、省、市三级政府分担, 其中包括了教师薪俸的1/2、行政费用及设备费用的1/3, 以及校舍修缮及保养的补助费 (李艳云, 2014) 。芬兰的民众大学主要由政府成人教育中心和民众教育协会举办, 其教育经费70%来自国家补贴, 30%来自地方政府。除了上述政府以财政支出来支持成人教育外, 各国政府还通过立法手段来增加此类教育经费的投入。瑞典的某些法律中就规定了雇主或成功企业须交纳一定的成人教育税或取出企业所得利润的10%用来发展成人教育 (杨应崧, 2000) 。
总之, 无论是从观念认知的层面, 还是从社会实践的层面, 无论是从联合国的层面, 还是从各个国家和地区的层面, 社区教育纳入基本公共教育服务已在国际社会达成共识。
2. 社会诉求:社区治理创新的根本要求
随着我国改革进程进入深水区, 信仰缺失、环境污染、员工失业、群体事件、贫富差距加大、人口老龄化等各种社会问题不断涌现, 为社会和谐稳定带来不利影响。在此背景下, 党和政府及时提出社会治理的执政理念, 希望通过探索多种新型社会治理方式, 不断化解社会矛盾, 把改革持续引向深入。作为社会构成的基本单元, 社区成为社会治理创新的首选实验田, 社区教育成为了一项实现社区治理创新的有效方式。
2014年8月, 教育部等七部委共同印发《关于推进学习型城市建设的意见》 (简称《意见》) , 提出要“广泛开展城乡社区教育, 推动社会治理创新”, 其背后蕴含着一项基本判断:即社区教育要快速发展, “必须与社会治理相联接、与社区治理相融合。换言之, 社区教育任务要落地、落实, 就必定要有与社会治理真切交融、与社区治理深度交集” (高志敏, 2015) 。这说明在国家部委层面, 已经意识到社区教育对社会治理创新的重要作用。第一, 从七部委联合发文这个举动来看, 社区教育的实践与发展已经渗入到社会发展、社区发展的各个层面与领域, 其功能发挥大大超出了传统学校教育和青少年教育的范围, 必须调动更广泛的行政力量和社会资源才能推动。也就是说, 社区教育在我国已经彰显出应有的社会属性, 成为社会治理创新必不可少的重要内容与抓手。第二, 《意见》强调要“广泛开展城乡社区教育”, 这是从我国基本国情出发的一项基本考量。现阶段, 按照我国社会经济全面协调可持续发展的要求, 以及共同富裕和区域协调发展的总体目标, 要着力缩小社会差距, 就有必要通过社区教育这样的公共服务活动, 进一步消除城乡差距、区域差距、群体差距, 缓解较突出的社会发展矛盾, 为社会治理夯实实践基础, 营造良好氛围 (刘志昌, 2014) 。
3. 城市战略:加快学习型城市建设的必然选择
从2013年10月“首届国际学习型城市大会”在北京召开, 到2014年8月教育部等七部委联合印发《关于推进学习型城市建设的意见》指出“建设学习型社会是实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要内容和有力支撑, 建设学习型城市是实现学习型社会的重要基石”, 再到2016年3月发布的国家“十三五”规划纲要中进一步明确“加快学习型社会建设”的目标与任务, 表明学习型社会建设已经上升为国家战略规划的高度, 学习型城市建设正在成为国家治理体系中重要的公共事务。
如何建设学习型城市, 2012年联合国教科文组织制定的“全球学习型城市评价指标体系”给出了一整套操作指南。首先, 从建设意义的角度看, 学习型城市建设将为社会和个人的发展带来积极影响, 具体体现在个体增权与社会凝聚、文化与经济的繁荣、可持续性发展方面。其次, 从建设内容的角度看, 学习型城市建设共有“六大支柱”, 其中一个支柱即为“充满生机的社区学习”。它有5个下级指标, 分别为基础设施、社区学习与参与、边缘群体融入、社区学习公共投入和社区学习成效。其中每一项评价指标都可以生产出相应的基本公共服务产品。最后, 从具体保障的角度看, 学习型城市建设需要各种力量与资源的支持保障:一是要有战略目光、政治意向和政策承诺;二是要有利益相关者的有效管理和参与;三是要有资源及潜能的调动与利用 (高志敏等, 2013) 。
基于上述可以得出学习型城市建设的三大特征:第一, 学习型城市建设具有较强的系统性特征。如“可持续性发展”指标中有7个下级指标, 分别是市民意识、绿色空间、空气污染、能源消耗、公共交通、垃圾管理和环境影响 (高志敏等, 2013) 。这些内容涉及城市社会发展的方方面面, 甚至可以作为社会治理创新的一揽子规划或综合性良方。第二, 学习型城市建设具有广泛性特征。既覆盖城市辖区的全部人群, 又囊括城市社会生活的所有时空。第三, 学习型城市建设有较强的公共性特征, 这也是联合国教科文组织的一项重要建议。如在“战略目光、政治意向和政策承诺”这项指标中, 就有5个下级指标, 分别为公共政策和学习型城市战略、组织领导、社会名流支持、公众宣传活动以及其他资源支持。社区教育具有“系统性”、“资源整合性”和“公共性”等关键特征, 无疑是学习型社会建设的重要抓手。可以说, 将社区教育纳入基本公共服务体系是加快学习型城市建设的必然选择。
三、纳入基本公共教育服务范围的社区教育主要范畴及经济基础
1. 纳入基本公共教育服务范围的社区教育范畴
“社区教育”一词最早源于20世纪初美国的杜威, 他打破了传统的学校理念, 提倡学校为社区的基本雏形, 学校为社区生活的缩影, 从而引发出“社区教育”这一概念。那么何为“社区教育”?着名社会学家厉以贤 (1999) 曾从分析社区教育的本质属性入手, 对其作出如下定义:“所谓社区教育, 是实现社区全体成员素质和生活质量的提高以及社区发展的一种社区性的教育活动和过程。”他认为“凡是为满足社区成员的各种需求而进行的各种各类教育活动, 或是正规的或是非正规的、或是职业性的或是文化娱乐性的, 或是行政领导的或是民众组织的, 都属社区性的教育, 都是社区教育。”
如今, 社区教育不再是青少年学校教育的延伸, 也不再限于老年人的保健娱乐教育, 而是已经涉及到社区居民的各类科学文化知识、生产劳动技能、公民思想道德、闲暇娱乐生活等许多领域。其具体内容包括:思想政治教育、民主法制教育、文化传承教育、社区安全教育、社区发展教育、环境生态教育、家庭生活教育、医疗卫生教育、人口素质教育、老年教育、妇女教育、亲子教育、健康教育、娱乐教育、休闲教育、职业训练教育、再就业教育、弱势人群生存及劳动力技能培训教育以及外来人员培训等。
与其他教育形式相比, 社区教育的对象是最庞大的、最具差异性和个性化的群体, 由于经济基础、文化背景、个人修养的差异, 社区居民对于社区教育的需求也呈现出多层次、多样性的特点。大多数的人参与社区教育是基于生存、发展以及提高生活质量的需求, 也不缺乏一部分人的需求是享受型和高品质教育。根据这种差异性的需求, 社区教育既包括满足大多数人生存和发展需要的公益性教育, 也包含满足部分人由市场引入的非公益型教育项目需求。根据现阶段经济社会的发展水平, 将所有社区教育纳入基本公共教育服务范围是不太现实的, 而将基础的社区教育, 也就是由政府和社会提供适应大多数社区居民需求的公益性教育, 尤其是与提高生活质量、促进社会进步、适合大多数社区成员需要的这一类教育纳入基本公共教育服务范围, 是城市公共服务不断完善的重要体现, 也是国际社会的重要共识。它可以是免费或低收费的。
那么社区教育中哪些内容是属于应该纳入基本公共教育服务范畴的?就这一问题, 学者叶忠海 (2011) 提出可向以下方向拓展:一是基础性的职业培训。具体而言, 待业、失业人员的上岗培训, 农民进城务工人员的转移培训, 城乡新增劳动力的就业培训等。二是基础性的市民终身学习项目。具体而言, 包括完善以社区学院-社区学校-居 (村) 委的市民终身学习公共服务体系, 打造教育信息化公共服务平台, 形成居民学习10分钟服务圈等。
很明显, 这些内容是关乎到社会民生和民众福祉, 需要政府“兜底”提供的社区教育服务。笔者从教育部等七部门印发的《推进学习型城市建设的意见》以及《教育部九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中对涉及到社区教育的内容做进一步梳理和归类, 将可纳入基本公共服务范围的社区教育大致分为四类:第一类是就业培训, 包括就业再就业培训、生存技能培训、残疾人培训、农民工培训及社会融入培训;第二类是现代生活教育培训, 包括文明礼仪、生活方式、法治社会、思想道德、科学生活、安全健康、权益保护;第三类是技能培训, 包括农村实用技术培训、职业技能提升;第四类是教育或心理指导服务, 包括家庭教育指导、农村留守儿童及老人指导。
对于经济发达城市来说, 由于人口老龄化问题与经济转轨、社会转型相互影响, 与高龄化、少子化、空巢化现象相互叠加, 给养老、医疗、社会服务、社会稳定带来巨大压力, 因此, 为老年人提供的健康保健、日常生活技艺、法律、文化以及基础的计算机、外语等方面的知识培训, 也应纳入基本公共服务范畴之内。需要注意的是, 基本公共教育服务的范围具有动态性, 其内容和范畴会随着经济社会的持续发展而进一步拓展和扩大。
社区教育的基本公共教育服务可以理解为:在经济和社会发展到一定阶段和水平, 为保证大多数的社区居民能够更加公平、便捷、有质量地获取与自身生存与发展密切相关的教育及学习机会, 以实现社区居民综合素质和生活质量的提高以及促进社区治理这一根本目的, 由政府为主导提供经费投入、资源建设、设施配备、队伍建设等一系列与社区教育发展密切相关的基本支持条件。
政府及社会在提供社区教育基本公共教育服务过程中, 要努力实现社区教育基本公共服务均等化。“均等化”主要体现在以下两个方面:一方面是每一位居民的公平发展。要认识到居民发展需求的多样性和广泛性, 让每位居民都享有公平的教育机会, 特别是社会底层人群和弱势群体。另一方面是区域间的公平发展。要认识到社区发展之间的差异性, 不能只关注那些基础好、发展好的社区, 而要给每个社区以公平的发展权, 从而促进社会的和谐发展和共同进步。
2. 社区教育纳入基本公共教育服务的经济基础
社区教育纳入基本公共教育服务是一项制度安排。任何一项制度安排必须要有一定的经济基础, 或者具备一定的经济条件。由于经济社会发展差异性巨大, 在全国范围内普遍实现将社区教育纳入基本公共教育服务体系显然不现实也不科学。但是在经济社会发展水平比较发达的省市地区, 尝试将与居民生存和发展密切相关的社区教育纳入基本公共教育服务体系, 则是率先实现教育现代化和治理能力现代化的重大突破口。
以上海为例。上海属于我国东部发达地区, 经济社会发展基础处于全国领先水平。从下表人均可支配收入情况来看, 近几年来, 随着经济的快速增长, 我国居民人均可支配收入也在快速增加。2017年, 上海居民人均可支配收入近6万, 较2011年36230元增长62.8%。与全国居民人均可支配收入相比, 上海要高出近2倍。人均可支配收入是衡量居民生活水平的重要指标。这也意味着随着物质生活水平快速提高, 上海市民对充实精神生活的期待以及获取知识和技能的渴望也会愈来愈强烈。
表2011-2017年全国及上海居民人均可支配收入①
随着经济的快速发展, 政府财政实力也在快速增长。根据上海统计局的数据 (见下图) :上海一般公共财政预算收入从2000年到2017年一直保持较快增长, 这为政府基本公共教育服务提供了雄厚的财力保障。
图2 0 0 0-2017年上海一般公共财政预算收入
四、社区教育纳入基本公共教育服务的策略选择
1. 不断加大社区教育财政投入, 健全事权和财权相统一的公共财政制度
国家的财政投入是社区教育经费的主要来源, 对社区教育的发展起着至关重要的作用。而我国财政对教育板块整体投入长期不足, 更不用说社区教育在教育经费不足情况下获得充足的财政支持了。尽管我国每年财政性教育经费都在增加, 但由于多年来社区教育都被视为是非正规教育、非正式教育, 因此一直被排斥在国家教育体系之外。由于得不到体制的保障, 因此凡涉及社区教育的经费、人员与设施的问题都一概无从谈起 (吴遵民等, 2016) 。社区教育在法律中无地位、无身份的尴尬境地, 导致在有限的“其他教育经费” (教育部, 2017) 中还经常受到挤占、挪用、克扣, 一些地区由于缺乏社区教育专项经费, 社区教育活动无法持续有效开展。
财政支持是社区教育发展的基础性要素, 缺乏稳定的、持续增长的社区教育财政经费的支持而谈将社区教育纳入基本公共教育服务, 则不过是“空中楼阁”。因此建议根据我国各地经济社会发展不平衡、财力差异较大的国情, 设定社区教育财政投入的国家基础标准, 并适时调整, 在兼顾各级财政承受能力的同时, 逐步提高保障水平。各地可在充分保障国家基本标准的基础上, 按照社区常住人口进行分类划拨, 以地区经济发展程度的高低为依据划分为5元以上 (含5元) 和10元以上 (含10元) 不同档次, 根据实际情况进行经费档次的申请 (吴遵民等, 2018) , 且在考虑当地经济社会发展和财政能力实际情况下, 适当拓展范围和提高标准。
要注意优化教育财政支出结构, 将更多的资金投入到社区教育领域, 按照“中央宏观调控、省 (市) 统筹、管理以区为主”的原则, 进一步完善转移支付制度, 使更多的资金向中西部、农村、基层倾斜, 保障中西部地区或发展薄弱地区获得基本的社区教育财政支持, 使基层政府公共服务供给获得基本的财政保障能力。另外还可考虑设立社区教育发展保障专项资金, 将社区教育经费纳入财政性教育经费经常性预算。在教育部和人社部设立社区教育专项财政拨款机制, 明确社区教育在国家和地方财政中应该占的固定比例 (吴遵民等, 2018) 。
还要加强社区教育经费的使用效益, 合理划分上一级政府和下一级政府之间的事权, 建立事权和财权、财力相匹配的财政体制, 让基层政府负责提供辖区内社区教育相关活动, 承担相关支出责任。开展社区教育可根据“费随事走”的精神, 确保社区教育经费用到实处。另外, 在加强政府财政投入的同时, 还要努力拓宽经费来源渠道, 鼓励社会资金投入, 探索多元、稳定的社区教育经费筹措渠道, 建立稳定增长的经费保障机制。
2. 完善立法, 在财力充裕地区可率先将公益性的社区教育纳入基本公共教育服务保障
虽然社区教育在社会转型期的功能不断凸显, 但就目前来看对于社区教育发展的政策制度供给却极为不足。早在2004年教育部就出台了《关于推进社区教育工作的若干意见》, 时隔12年后的2016年教育部等九部门再次出台《关于进一步推进社区教育发展的意见》。从政策文本来看, 虽然认识到社区教育与公共服务之间的关系, 但是并没有明确将公益性的社区教育作为基本公共服务, 也没有具体的制度设计和强劲的保障措施。从施行过程看存在着保障力度不够, 缺乏强制力等问题, 在一定程度上制约了社区教育的可持续发展。
我国幅员辽阔, 地域发展差异较大, 不能简单地在全国统一将公益性的社区教育纳入基本公共教育服务。但是在经济发展比较好、财政保障能力充裕的地区可率先实现政府职能转变, 由经济建设型政府逐步转变为公共服务型政府, 提高社区教育的支出比重, 扩大基本公共教育服务的范围。如上海在《上海市教育综合改革领导小组办公室关于深化教育体制机制改革推进教育综合改革的实施意见》 (2018) 中明确提出:完善终身教育立法, 在终身教育体系中明确社区教育、老年教育等社会基本公共服务属性, 保障终身教育改善民生、促进公平、优化社会治理等基本公共服务供给。可见, 在财力充裕地区可进一步完善终身教育立法, 明确将公益性的社区教育作为基本公共教育服务的一部分并制定社区教育基本公共教育服务的清单, 明确各级政府在提供社区教育基本公共服务中应当承担的具体责任, 包括服务责任、支出责任、监督责任、考核责任等, 合理划分各级政府的财权和事权, 提高服务的质量和效率。
3. 建立多元社会力量参与机制
随着科学技术高速发展、知识更新速度进一步加快, 广大社会成员的教育公共需求持续快速增长, 对服务供给的内容和形式要求越来越多元化, 对服务质量要求也逐渐提高。过去单一的以政府为主体的供给方式已远远不能满足市民多元化的学习需求, 因为“单纯由政府提供公共服务, 缺乏公共服务供给的竞争机制, 自然使政府缺乏降低服务成本、提高服务质量与效率的激励机制” (安应民等, 2011) , 造成了公共产品和公共服务供给严重不足、供给质量和效率低下等问题。
在建设服务型政府的社会背景下, 政府与市场、社会的关系正发生着重大变化, 逐渐从行政命令式的上下级关系演变为基于契约的新型合作伙伴关系。在社区教育领域, 政府可以尝试进一步激发社会活力, 将一些管不了也没有能力管的基本公共服务项目转移给有资质的、有能力的社会组织来承担, 一些关乎民生的重大社区基本公共教育服务项目在政府主导的前提下通过制定税收优惠以及政府补贴等其他政策吸引社会力量积极参与进来, 通过合同外包、授权委托、特许经营、志愿、社会资本参与等多种合作机制, 建立起合作治理格局。政府在其中掌握着服务质量、数量、分布等决定权, 同时注意加强完善购买服务机制, 加强对社会力量的监管和规范。在公共服务供给过程中, 还要重视公民的参与, 建立利益诉求表达机制。因为不同的个体对于公共利益、公共价值的理解是具有差异的。政府要更广泛、更深入地掌握公众的偏好, 就必须更多地依赖于不同类型的参与方式, 通过公众会议、议题评价、咨询委员会、焦点团体等来收集并处理信息。如日本公民馆的“利用团体恳谈会”“运营审议会”“市民意见听证会”“体制检讨委员会”等运作方式, 无一例外地体现了社区教育以公民为本的思想和理念。
4. 加强绩效评估, 建立监督问责机制
政府在基本公共服务供给中负有主导责任, “这种主导责任一方面体现为公共服务筹资过程中的核心主体责任;另一方面体现为对参与公共服务供给的其他合作主体的引导、规范和监督责任, 如引导中心城区的资源向郊区县的逆向流动, 监督其他供给主体是否有损害公共服务消费者利益的行为等” (孔凡河, 2015) 。
在西方, 对于公共服务的绩效评估最为常见的形式就是每年度都会进行市民满意度调查或者社区态度调查, 主要以公民满意度和公民需求为出发点。借鉴西方的经验, 可以通过建立连续性的绩效评估制度, 制定教育公共服务评估指标体系, 不仅将社区教育基本公共服务的提供数量作为重要考察点, 还将公共服务质量亦即公民满意度和社会的需求度作为重要衡量指标纳入到绩效评价体系之中, 建立统一的质量标准以及公共服务质量奖励项目等, 促使地方政府为改善公共服务而不懈努力。
在完善基本公共服务绩效考核机制的同时还应该建立其严格的基本公共服务问责制, 将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系。
5. 以质量为导向, 提高公共服务有效供给水平
目前在社区教育发展过程中已经具备先进的设施设备和技术平台, 紧接着要考虑的是如何在管理水平、服务质量上做到进一步提升。从公共服务理论的角度来看, 影响社区教育公共服务质量因素包括社区教育教师的专业能力、社区教育公共服务供给结构、社区教育行政领导的服务意识和态度等方面。因此, 提高社区教育教师的专业能力, 改善公共服务供给结构, 强化社区教育行政领导的服务意识显得至关重要。
从社区教育教师专业能力看, 目前社区教育教师专业化水平还不强, 专职教师数量较少, 大部分的师资和管理人员基本都是由兼职人员和志愿者构成。由于其构成的复杂性、能力的差异性造成社区教育整体发展水平不高。再加上社区教育专职工作者队伍的编制、待遇、职称评定等问题一直没有有效解决, 致使队伍稳定性较差, 流动性较大。因此, 要将社区教育教师队伍的建设作为社区教育事业重要的基础工作来抓, 做到一方面加强社区教育的人才培养和培训体系建设, 建立从业人员资格证书与准入制度;另一方面通过改善待遇, 制定编制序列、培养和职业规划等基本制度, 确保能够“留住人”和“留好人”。
从社区教育的供给结构来看, 目前需求侧和供给侧之间还存在着不匹配问题。这也是制约社区教育公共服务质量的重要问题。要处理好这一问题, 最关键的是要提高公共服务供给的精准性和针对性。一是要利用大数据技术建立基本公共服务配置平台, 及时对公众对于课程资源、教学内容、学习方式等方面的多样化需求进行采集, 实现资源的合理配置。二是政府要充分利用市场和社会的优势和积极性, 与包括公民个人在内的社会力量开展平等合作, 实现供需的有效衔接。
从社区教育行政领导的领导素养来看, 进一步提高责任意识、服务意识以及质量意识, 树立以提高质量为核心的社区教育发展观, 建立以质量为导向的工作机制, 始终以社区人的发展为核心来统领社区教育的改革和发展工作。
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注释：
1 数据来源:中华人民共和国国家统计局《2017年国民经济和社会发展统计公报》和《上海统计年鉴》 (2011-2017) 。
