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【题目】渔船“双控”管理制度改善探究
【导言】渔船管理制度对渔民合法权利的影响研究导言
【第一章】渔船“双控”管理的制度缺陷
【第二章】渔船“双控”管理对渔民权利的制约
【第三章】完善渔船“双控”管理制度对渔民权利保护
【结论/参考文献】渔船“双控”管理法律制度优化研究结论与参考文献
第二章 渔船"双控"管理对渔民权利的制约
第一节 捕捞渔民所应享有的权利
本文所要讨论的是渔船"双控"管理制度对渔民权利的影响，因此关于渔民的权利我们分析的重点是捕捞渔民个体特别是渔船所有人在渔业活动中所应享有的权利。渔民和农民最根本的不同在于其从事生产活动时所利用的生产资料不同。生产资料是指劳动者进行生产时所需要使用的资源或工具。农民种地，农民生产时所需要的生产资料是农具和集体经济所有制的土地；渔民捕鱼，渔民生产时所需要的生产资料是渔船、渔具和国家所有制的天然水面（海洋、国有制的湖泊、江河等）。从我国渔业实际来看，虽然捕捞业并未设立准入门槛，但除专业远洋渔业外，我国捕捞渔民一般为传统渔民，其最主要的特征是以渔业生产作为家庭主要经济来源，这一群体相对而言较为封闭，具有世代相承的特点。
一、平等权
平等权是公民的一项基本权利，同时也是重要的宪法原则。平等权适用于人类生活的一切领域，可以表现为政治权利平等、经济权利平等、社会权利平等。
每一领域的平等原则都通过平等权的适用得到体现。特别是平等权是宪法规定的公民的基本权利，同时也是宪法原则之一，以宪法为依据，实际上意味着平等效力直接约束着立法活动。立法者制定法律时应严格遵守平等原则，不能制定违背平等原则的法律，不得规定具有不合理差别的内容。从渔业捕捞生产来看，平等权主要体现在两个方面。
首先，从自然资源的所有权出发，渔业资源属于自然资源的一种，按照我国《宪法》第 9 条的规定，一切自然资源都属于国家所有，即全民所有，法律规定集体所有的除外。同时，《物权法》第 123 条规定了"依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护".从这两条法律条文出发，我们可以这样认为，第一渔业资源为全民所有，是全社会共同财产，按照民法理论的内在逻辑，"全民所有"只是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念，但宪法规范保障了民事权利的正当性，其可以通过"转介条款"直接塑造民事权利，从这个逻辑出发，全体公民都可以平等地成为潜在的自然资源的民事权利人。
其次，从渔船"双控"管理制度出发。由于我国对渔船管理实行严格的限制制度，只有获得渔船"双控"指标才可以制造或购置捕捞渔船，并且根据农业部《渔业捕捞许可管理规定》第 24 条规定申请捕捞许可证"首次申请和除作业方式变更外重新申请的，提供渔业船网工具指标批准书原件。"因此，渔船"双控"指标是获得捕捞许可的前置条件。按照前面渔业资源作为自然资源的逻辑出发，全体公民都应该是渔船"双控"指标的潜在权利人，至少在传统渔民群体内部，应该有这种平等性的权利，即每个人都有平等地机会获得渔船"双控"指标的机会，这种平等性不因空间时间的变化而变化，不因物质条件的变化而变化。
二、财产权
根据现代宪法原则，财产权与生命权、自由权是公民最基本的三大权利体系。
财产权，意味着公民个人通过劳动或其他合法方式取得财产和享有占有、使用、处分财产的权利。公民财产权是公民基本权利的一项重要内容表明公民在社会生活中获得自由与实现经济利益的必要途径。《宪法修正案》第 22 条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。渔船作为渔民重要的财产也是其重要的生产工具，理所当然应受到法律保护。
从合法财产的角度去理解，针对渔船所有人的权利，应只针对具有"双控"指标的渔船所有人的权利，即合法渔船所有人的权利，无指标的"三无"船舶所有人权利不在此处做讨论。这种法律保护应该至少体现在以下几方面。
一是体现在渔船所有人对其所有的合法渔船具有的占有、使用、收益和处分的权利。从渔船日常经营中来看，这里的占有、使用、收益和处分的权利包括了所有人可以根据自己意愿自由出售所拥有的渔船的权利、更新改造自有渔船的权利、淘汰制造自己合法渔船的权利，以及自己使用或出租自己的渔船从事捕捞的权利，至少是有平等机会获得捕捞权的权利。作为合法渔船，由于其本身已经具有了渔船的"双控"指标，就应该自然拥有以上权利，并且应该受法律保护。
二是应该体现在继承权的保护上。即具有"双控"指标的合法渔船所有人的继承人应该有继承该船的合法权利。这种继承应该有两种表现形式，首先是对该渔船实体的继承上，即所有人死亡，继承人应有权利继承该船的所有权；其次由于捕捞业属于高风险行业，因此在遇到海事事故渔船灭失且所有人死亡的，虽然已经没有渔船这一实体作为被继承的财产，但该船所有人的继承人应当有权利继承该船的"双控"指标并利用该指标制造一艘合法渔船，否则捕捞渔船的继承权只会是一句空话。
三、劳动权
劳动权是指一切有劳动能力的公民，有劳动和取得劳动报酬的权利。劳动权是公民赖以生存的基础，是行使其他权利的物质上的前提。《宪法》第 42 条规定：公民有劳动的权利和义务。同时规定了：国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利条件。这也就是说，在积极的意义上劳动权的表现为要求国家和社会提供工作机会的权利；在消极意义上是对抗用人单位（西方国家通常称为雇主）无理解雇的权利。为劳动者提供就业机会，是国家不可推卸的义务。渔民群体身份特殊，他们往往子承父业，现在这一代渔民往往十六、七岁就上船跟随父辈出海捕鱼，到现在年龄差不多都在四、五十岁左右，缺少其他的就业技能，就更需要有制度保障他们的劳动权。
要保证渔船所有人的劳动权，首先要保障作为渔船所有人的捕捞渔船经营权，应当给予渔船所有人平等的捕捞权机会。其次要保障作为无船渔民在渔船上从事捕捞作业的劳动权，即制度的制定要考虑保障他们的就业机会。
第二节 渔船"双控"管理对渔民权利的制约
根据《渔业法》第 33 条，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。这是渔船"双控"制度在法律层面上的唯一依据。我国现行的渔船管理制度成形于 1987年，而相关具体实施细则主要由 2002 年农业部颁布的《渔业捕捞许可管理规定》
予以明确，由于制度制定初期社会主义法制建设处于起步阶段，而此后《渔业捕捞许可管理规定》颁布实施时，无论是《物权法》还是《行政许可法》等法律法规都未出台，《渔业法》也未对渔民所应具有的权利做一表述，因此制度的施行难免会制约甚至是损害渔民的合法权利。
一、对平等权的制约
我国的渔船"双控"制度是对渔船的总数和主机总功率数进行控制，实质上也是对渔业生产主体的控制，即控制其从事捕捞行为的能力。我国现行的渔船"双控"制度是国家下达"双控"总指标，各级政府再逐级分配给各个地方政府。而指标的限额一般是全国和各地渔船统计数或专门的渔船普查数据。换而言之，就是被普查到的渔船即是被纳入"双控"管理的渔船，也就是具有渔船"双控"指标，且能办理相关证书证件的合法渔船。这就对在普查时没有渔船的渔民在制度上造成了不平等现象。这种不平等主要体现在以下几方面：
一是人为设置了时间界限标准，而不是基于自由的竞争或平等的机会，造成了指标分配的不公。即在普查时被纳入普查范围的渔船均可纳入指标管理，而没有被普查到的或是在普查时间节点没有渔船的则将失去拥有"双控"指标的机会，哪怕这些渔民更需要或者更有条件拥有"双控"指标。按照我国现行的渔船"双控"管理制度，渔船"双控"指标被视作了一种公共资源。按照公共资源的分配的原则来讲，资源配置应遵循的核心价值理念是公正。作为政府管理的本质特征就在于在于有效地增进和公平地分配公共利益，只有通过必要且公正的社会调解和调剂，社会阶层之间的矛盾才能最大程度的消除，进而减少社会潜在的动荡因素。
二是造成法律面前不平等。对比1987年和2003年两次渔船控制数我们可以发现，2003年渔船和主机总功率控制数分别超过1987年核定的指标41.7%和212.26%,这些超额部分其实都是在过去十六年里违反国务院规定增加出来的，也就是超额部分渔船其实都是无证违规渔船。2003年，面对渔船总数大幅度扩大的现实，所谓法不责众，农业部将这些超出的指标纳入了管理。大量非法无证船只出现，而政府却不得不采取"纳规"的方法使其合法化，使得"双控"底线一次次被突破，这无疑对遵守法律法规的渔民来说是一种不公平。
二、对财产权的制约
渔民对自己所拥有的合法渔船的财产权，体现在了其有权按照自己的意愿对自己的合法财产进行处置的权利，其中既包括出售渔船也包括更新改造和淘汰制造渔船，法律应对此予以保护，同时本着发挥市场作用的原则，政府部门应该在渔船的各个管理环节提供方便。但事实上，由于《渔业法》并没有明确渔船"双控"指标的法律地位，也没有明确渔船所有人对"双控"指标权利和义务的边界，导致渔船"双控"制度在实施中或多或少的制约到了渔民的合法权益。
首先，渔船"双控"管理制度制约了渔民处置自己的合法财产的权利。《渔业捕捞许可管理规定》第 9 条规定"制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船，必须经本规定第十一条和第十二条规定的审批权主管机关批准，由主管机关在国家下达的船网工具控制指标内核定船网工具指标。"也就是农业部通过部门规章的形式对捕捞渔船的制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船设置了前置条件，即必须获得《渔业船网工具指标批准书》。以渔船买卖为例，如果管理部门不同意，买卖双方哪怕签订了渔船买卖合同，且能提供渔船的合法来源证明等（即该渔船实际上是符合渔船"双控"制度的合法渔船），渔船的买受人也无法办理所有权登记以及国籍登记，更遑论获得捕捞许可。这其中有这么两个问题：第一个问题是如果渔船"双控"指标作为一种公共资源已经赋予 2003 年纳入指标管理的渔船了，那么对拥有"指标"的渔船的处置权就应该归渔船所有人，这样的具有"双控"指标的合法渔船为什么还要申请指标；第二个问题是，按照 2003 年核定的各省渔船"双控"指标实际上是按照各地实际渔船核定的，各级管理部门又如何可以拿别人船上的指标去进行审批呢？同时由于这种对"双控"指标所有权同渔船所有权的割裂，导致了许多渔船买卖纠纷的发生。
其次，由于渔船"双控"指标权利定位不清，与渔船所有权互相割裂，导致渔船发生买卖道德风险上升。如，2012 年 6 月 1 日，上海市崇明县施 XX 同福建省龙海市王 XX 签订了渔船买卖协议，施将个人所有的渔船沪崇渔 11XXX 号出售给了王。6 月 18 日，农业部按照审批权限下达了同意王购置沪崇渔的《渔业船网工具指标批准书》，按照渔船登记的有关规定，王需要将沪崇渔 11XXX 驶回福建办理所有权登记，以完成该船的所有权变更。但该船不幸于 6 月 22 日在上海长江水域沉没。事后，王利用已经获得的《渔业船网工具指标批准书》，重新建造了一艘新船，同时以沪崇渔 11XXX 号并未实际交付给其办理相关所有权变更为由拒绝支付船款。而原船东施 XX 由于其渔船"双控"指标已经农业部批准，转移给了王 XX,导致其渔船沉没但却没有了使用"双控"指标重新制造渔船的权利，而其主张王 XX 返还渔船"双控"指标请求也由于法律没有明确"双控"指标所有人的权利和义务导致困难重重。这其中虽然有着行政管理部门的工作疏失的原因，但同渔船"双控"管理制度忽视渔民财产权的保护是分不开的。
第三，制约了渔船的合法继承。按照《渔业捕捞许可管理规定》，渔船"双控"指标可以因买卖需要经批准进行转移，但却没有对渔船的"双控"指标是否可以继承做出规定，倘若渔船正常存在且所有人在世，尚可通过渔船的所有权转移来达到"双控"指标转移的目的，但如遇到船舶灭失、所有人过世的情况，继承人则无法找到法律法规依据来继承渔船合法的"双控"指标。
三、对劳动权的制约
保障就业，是维护社会经济秩序稳定发展的重要基础，由于捕捞渔民的自身特点，维护他们的劳动权意义更为重要。捕捞渔民同农民及城镇居民有很大的区别，他们文化程度较低，缺乏除渔业生产以外的工作技能，由于对捕捞渔船的种种限制措施，不可避免的制约到了传统渔民的就业问题。
2003 年，为落实渔船"双控"双控管理制度，我国开始实行海洋捕捞渔船减船拆解政策，对自愿拆解渔船放弃捕捞的渔船所有人给予一定资金补助，补助金额目前是 2500 元/千瓦，各省可按照实际予以一定配套补助，在上海这一补助资金为 5000 元/千瓦。此外，各地由于一些涉水工程占据了渔民传统作业渔场，工程业主方也会按照政府要求支出一部分的减船转产补助资金。但由于制度的设计只保证了渔船所有人的利益，对大多数从事捕捞生产的无船渔民来说，一旦雇佣他们的渔船所有人将渔船拆解，他们就面临着下岗，除非有别人雇佣他们。但由于渔船"双控"的原因，捕捞业的岗位是有限的，这就意味着不少渔民将无法从事自己熟识的行业，面临失业的风险。甚至有的渔民由于无法找到合适捕捞岗位，不得不制造、购置"三无"船舶，从事非法捕捞，既严重破坏资源又对安全生产造成极大隐患。以上海为例，2003 年至 2010 年，上海共减船拆解渔船近 180艘，占 2003 年核定双控的近 1/4,按照每艘渔船雇佣渔民 6 人计算，共有 1080名捕捞渔民失去原有工作岗位，占 2014 年上海海洋捕捞专业从业人员合计 2817人的 38.6%.
第三节 渔船"双控"管理制度对渔民权利的制约原因
导致渔船"双控"管理制度制约渔民合法权利的原因有很多，但主要是制度制定者在制度制定过程中的价值取向出现了问题。渔业管理的主要目的就是解决渔业所带来的一系列问题，以及帮助渔业走可持续化发展道路。通过渔业管理工作，大体上应该要实现以下四大目标：生态环境效益、经济效益、社会效益和可持续发展。不同国家在不同时期常常根据本国国情以及不同的渔业特征优先选择不同的管理目标，但无论是以生物、经济、社会还是国家利益间为主要目的的渔业管理制度都应该以保护公民的基本权利为前提。渔业管理要达到一系列的管理目标，避免出现无效的甚至是适得其反的渔业管理制度，毫无疑问就必须制定完善的制度，对渔民基本权利予以保护。由于渔业本生具有系统性的属性，它受许多因素所限制，如生物学的，生态学的和环境的，技术上的，社会的和文化的，经济上的因素等，因此我们在制定渔业管理制度时必须对会给渔业带来影响的以及会受渔业活动所影响的因素，给予充分的考虑。这也是对事物要有全面了解的基本要求。只有对渔业活动的这些相关因素有了全面的参考，才能制定出有效的管理制度。而现行渔船"双控"管理制度之所以造成渔民基本权利被侵害的事实，原因也正是由于相关制度在制定过程中产生了偏差，没有经过系统的充分考虑，忽视了渔民权利保护的因素。
一、管理目标的偏失
渔船"双控"管理制度制定的管理目标应该是渔业资源的可持续发展，即通过调控渔船总数来达到保护渔业资源。但现行渔船管理制度似乎找错了真正的管理对象，将管理重心变成了纯粹为控制渔船而控制渔船，特别是按照《渔业捕捞许可管理规定》，现行的管理制度在实施中，是以合法渔船的种种正常营运活动作为重要的管理抓手，势必在行政命令的层层压力之下，造成渔船管理制度的目标偏失，最终导致渔民权利受损。这种管理目标的偏失，主要体现在以下方面。
首先体现在渔船"双控"的目标制定不科学、不合理。（1）我国"双控"指标的制定，主要是依据全国渔船普查的结果，这一数据仅仅是合法渔船的存量数据，同渔业资源的合理利用并没有直接关系，甚至这些数据本身就是不科学的，因为这些数据来源是在以往既定的对渔业资源滥捕的基础上形成的，所以在这样的数据条件下所形成的捕捞基数也是有问题的。（2）国家颁布制定渔船"双控"的总指标数，并对各省市、自治区、直辖市做出规定，但由于没有考虑各地的实际情况，表面看似公平，依据都是各地的实际渔船数，实际却是采取一刀切的办法，用一样的标准，来控制各地的渔业发展，造成控制偏差。
其次体现在对于合法的渔船正常营运活动的限制目标不合理。渔业资源的衰退是由于多种原因造成的，比如环境污染、过度捕捞、水上工程等等，特别是日益猖獗的"三无"船舶的非法捕捞，对渔业资源造成了极大的危害。以浙江为例，根据《农业部关于"十二五"期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》，至 2015 年，浙江省渔船控制总数为 29790 艘，而 2014 年浙江全省核查本地涉渔"三无"船舶 11900 艘；在上海也同样面临这样的问题，目前仅常年滞留上海崇明三岛从事非法捕捞的苏、浙、皖三省船舶就超过 1500 艘，而本地合法长江渔船仅有 219 艘。面对这些问题，渔业管理部门承受巨大的压力，但也反过来推动他们更加严格的去执行现行的渔船"双控"管理制度，对合法渔船的活动进行严格的管理，从而造成合法渔民的权利不断受损，不能不说是种讽刺。
二、管理方式的简化
现代世界渔业的管理方法是经过了不断的发展和完善，它走过了一段从原始到现代，从简单到复杂，从片面到较完善的路程。自全球渔业资源趋向衰退，世界各国在选择渔业管理的方法时逐步趋向于限制渔获量。如捕鲸业，在 70 年代以前，国际上主要采用控制投入为主，限制渔获量为辅的措施。但是随着资源的不断衰退，一些资源破坏严重。因此自 80 年代开始一些国家陆续采用以渔获量限制为主，间接限制手段为辅的管理体系。但我国渔业管理部门为了提高自身的行政管理能力及减少后续的监管压力，将管理手段集中在易于操作、成本低、短期效果明显的制度上，有选择的执行政策必将导致渔民权利的损害。
这一问题首先体现在我们没有综合利用《渔业法》已经规定的各项渔业管理制度。我国《渔业法》在捕捞业管理制度上，充分吸收了世界各国的先进经验，明确了我国相关渔业管理的制度，包括捕捞限额制度、渔船管理制度、捕捞许可制度、禁渔期制度等等。但在具体执行过程中，管理部门却始终将重心放在了投入控制中，对《渔业法》规定的捕捞限额制度为代表的产出控制管理选择性地加以忽视，导致《渔业法》颁布三十多年来，这一条文形同虚设。由于违背了《渔业法》立法初衷，没有综合利用各种渔业管理制度统筹保护渔业资源，片面强调渔船的控制，最终是《渔业法》为不合理的管理背书，渔民的合法权利遭受损害。
其次，体现在将渔船"双控"管理简单地等同于捕捞许可管理。《渔业法》规定了国家对捕捞业实行捕捞许可证制度，同时批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。由此可见渔船"双控"的指标仅仅是核发捕捞许可证的限额指标，并非等同于捕捞许可。确切的说，"双控"指标是个人可以合法拥有渔船的指标，捕捞许可是允许合法渔船进行捕捞。但在实际工作中，管理部门却将"双控"指标等同于公共资源的利用权即捕捞权，一个人如果有了"双控"指标就可以申请造船、买船，进而当然取得捕捞许可证后就可以下海作业。这就造成管理部门将渔船"双控"指标按照捕捞许可的管理模式进行监管，混淆了对渔民私有财产的管理和对渔业资源作为公共资源的管理，由于这两种管理的强制条件和限制条件有本质不同，将渔船这一渔民私有财产按照渔业资源作为公共资源那样去进行管理和限制，自然会损害到渔民作为渔船所有人的合法权利。
三、行政许可的滥用
《渔业法》虽然明确了有关渔业"双控"制度的原则性要求，但制度的真正执行主要是依据《渔业捕捞许可管理规定》中设置的种种行政审批的管理方式，由于《渔业捕捞许可管理规定》颁布于 2002 年，早于《行政许可法》的颁布时间，因此其存在种种合法性和合理性问题，这直接影响到了渔民的合法权利。
首先，目前的渔船"双控"制度的行政许可合法性存在问题。根据《渔业捕捞许可管理规定》第 9 条规定"制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船，必须经本规定第十一条和第十二条规定的审批权主管机关批准，由主管机关在国家下达的船网工具控制指标内核定船网工具指标。"即没有取得渔业船网工具指标的，不得制造、改造和购置渔船。那么渔业船网工具指标这一显然属于行政许可行为的审批事项是否有行政许可必须的法律或则行政法规依据呢。《渔业法》第23 条规定" ……批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。"《渔业法实施细则》第十五条规定" ……近海其他作业的捕捞许可证，由省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门按照国家下达的船网工具控制指标批准发放。"可见在法律、行政法规层面，国家只是将"渔业船网工具指标"作为获得捕捞许可的前置条件，并没有将其设为行政许可。根据《行政许可法》第 14 条"本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。"的规定，渔业"双控"制度中的相关行政许可事项显然有违反《行政许可法》之嫌。
其次，设置渔船"双控"制度行政许可的合理性存在不足。一直以来，渔业管理部门对于设置渔船"双控"制度相关行政许可是基于以下理由：（1）双控得不到落实，"三无"和"三证不齐"船舶不断出现，大量违法捕捞造成资源进一步枯竭和渔船管理的无序和混乱。（2）渔船安全得不到保障，不合法的制造和改造以及渔船买卖行为，催生了报废旧渔船、沙滩船厂的劣质渔船和"三无"船舶重新回归捕捞。（3）自由买卖行为常使买卖双方权益得不到应有保障，渔船的买卖双方为实现自己的最大利益，向对方提供的信息往往不是完全的和真实的，双方处于信息不对称的地位。（4）管理部门对管理对象出现盲点或真空。
由于许多渔船营运活动未经过主管部门的审批，渔船船东也没有按规定申请办理渔船注销和登记手续，造成渔船所在地主管部门不能及时、真实掌握本地区渔船数量和渔船安全性能状况。诚然以上问题的确实是客观存在，但对本身不合法、不适航的渔船，即使限制了再多的限制性条款，仍然改变不了其"三无船舶"的属性，其买卖双方也不可能按照管理部门的意愿来办理相关证书证件。而对于本身就是合法的渔船而言，由于其本身是合法合规的，只需要按已有规定履行应有的渔船所有权登记、渔船检验和捕捞许可完全可以规范其合法生产、安全生产，根本没有必要再创设新的行政许可对其淘汰制造、改造、购置等行为进行批准，反而会给予某些部门权力寻租的空间，因此对于其合理性的解释并站不住脚。
四、权利属性的不明
现行渔船"双控"管理制度影响渔民合法权利最主要的原因就是无论是《渔业法》还是《渔业捕捞许可管理规定》以及其他规范性文件，都没有明确渔船"双控"指标的权利主体以及相应的权利和义务的关系，导致保护这种权利成了水中月、镜中花。在法律上都没有明确渔民对这种指标享有何种权利，那何谈权利的保护呢，结果只能是渔船的所有人对其合法渔船的营运活动承担的义务超过了权利。这一问题产生的原因主要有以下几点。
首先，渔船"双控"指标的管理手段还保留着计划经济时代的色彩。渔船管理制度成型于上世纪 80 年代，当时渔船所有权体制还没有被打破，大多数捕捞渔船还属于国有或集体所有，渔民对捕捞生产的自主权还主要体现在了捕捞生产的联产承包责任制上。因此，当时调控渔船对捕捞渔民个人的权利涉及有限，而通过行政命令的方式下达统一的管控方式，也符合当时行政层级管理的实际，因此根本不会去考虑渔船"双控"对渔民的合法权利的影响问题。
其次，由于渔业资源属于自然资源，管理部门理所当然地认为，由于渔船拥有捕捞渔业资源的能力，所以渔船"双控"指标即属于捕捞权，"双控"限制是政府对捕捞权进行的分配行为，属于渔业管理投入控制的一种，因此无需考虑渔民对此种指标的权利问题。但这种看法忽略了三个最基本的事实。（1）按照《渔业法》规定，我国对捕捞实行许可制度，渔船"双控"指标只是捕捞许可的发放上限，并不当然等同于捕捞权。这同部分城市的机动车额度管理有所不同，因为机动车额度的取得等同于上路权的取得，因此可将机动车额度视作稀缺公共资源即上路权的分配，但由于按照法律规定，捕捞权的取得还需要经捕捞许可方能获得，因此不可以将渔业"双控"指标等同于捕捞权的分配。（2）根据目前法律法规，渔船"双控"指标实际即为渔民获得合法渔船的许可，那么指标一旦分配，无论是有偿的还是无偿的，渔民就应该在指标额度内对此种指标具有排他性的权利，而不应该需要在渔船的营运活动中反复申请指标。（3）渔业资源管理中的投入管理是指在渔业资源开发利用过程中对渔业生产过程中投人的人力、物力、资金等加以控制的管理方式。在西澳大利亚的龙虾渔业中，刚开始采用投入控制措施时，所限制的是渔船的总吨位和渔船发动机的功率，后来才改为控制网具数量。韩立民等据此在渔业产权管理的形式分类中，提出了"渔业要素投入权",代表的是可以使用的渔具数量。
但此类管理是指针对某项特定渔业作业投入的渔船限额，同该地区实际渔船限额是完全不同的两个概念。在我国类似的有对长江刀鲚的专项管理，每年农业部会核定该种作业当年允许投入的渔船总数。以上这些渔船的限额才是渔业管理投入控制的范畴，其往往同捕捞许可相结合进行管理，而我国的渔船"双控"制度是种产业制约政策，即约束渔民不要制造过多、过大的渔船，避免其最终可能无法获得捕捞许可，造成经济上的损失。虽然以上考虑也是处于维护渔民权利和保护渔业资源的角度出发，但更合适的方式应该是通过产业政策来引导渔民合理投入。
第四节 渔船"双控"管理制度
对渔民权利的保护情况虽然现行的渔船"双控"制度对渔民的权利制约是显而易见的，但是也不能否认，在过去的近 30 年里，管理部门也做了很多努力，试图修正制度中的缺失，以维护渔民的合法权利。
首先，在渔船减船拆解政策方面，管理部门从一定程度上承认了附加在渔船上的"双控"指标的价值。2003 年渔船减船拆解政策刚出台时，以 184Kw 渔船为例，每艘渔船的补助资金为 8 万元，大致等于一艘旧船的残值，到 2015 年标准已被修改为 2500 元/千瓦，再加上各地的 1:1 配套补助，以及旧船残值收入，每艘船补助在 100 万元左右，而同期制造一艘新船的价格也只是在 100-120 万元之间。补助资金大大超过旧船本身价值，其实也就是管理部门考虑到了收回渔民持有的渔船"双控"指标的价值。
其次，调整老旧渔船的管理政策，尊重渔民对渔船的所有权。2002 年，为加强渔业安全生产管理工作，农业部制定了《渔业船舶报废暂行规定》将一定船龄的老旧渔船实施强制报废制度。2007 年《物权法》出台，农业部及时按照《物权法》的有关精神，调整了相关制度，并出台了《农业部关于加强老旧渔业船舶管理的通知》，通过加强检验的方法加强老旧渔船的安全管理力度，取消了强制报废的规定。
再次，整合行政审批事项，规范行政许可行为。近年来，配合国务院行政审批制度改革，有 12 项涉及渔业管理的审批事项取消、下放、合并、拆分，直接由《渔业法》规定的审批事项有 7 项，其他项目有《野生动物保护法》、《水污染防治法》等规定。为贯彻落实国务院有关加强政府职能转变的部署要求，切实保护渔民的合法权利，确保取消下放到位，同时做好后续监管和衔接工作，农业部已于近期开展了《渔业法》修订工作，将行政审批事项重新做了梳理，以做到依法行政，保障渔民合法权利。
