一个社会的民众是否有充分的诉权寻求法律救济成为衡量其是否现代化、文明化的重要标准。环境公益诉讼(在美国和我国台湾地区称为公民诉讼、在德国称为团体诉讼)突破了传统诉讼利益理论,它是指国家机关、普通公民或公益团体依据法律的特别规定,在环境受到或者可能受到污染或破坏的情形下,为保护环境公共利益,以有关侵害主体或行政机关为被告向法院提起诉讼的特殊诉讼形式。
环境公益诉讼的诉权是私权与诉讼程序的结合点,是私权纠纷启动程序的一把钥匙,其本质上是一项程序性权利,所解决的是当事人的资格问题,即当事人何以成为适格当事人、何以能够承担判决结果的资格。
2012 年 8 月 31 日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第 55 条规定“:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国公益诉权首次在法律上获得确认,但法律并未对公益诉权的行使设置条件。目前理论研究主要集中于环境公益诉讼原告资格的扩展,却鲜见有关原告诉权限制的文献。为防止公众借助诉讼这一合法外衣,掩盖不当妨碍行政执法或追求个人不正当利益的实质,对公益诉讼原告诉权进行限制具有重要意义。环境公益诉讼在公益诉讼具有典型性和代表性,为使问题聚焦,本文仅研究环境公益诉讼原告诉权的限制。
一、环境公益诉讼原告诉权限制的必要性
环境公益诉讼的提起虽是为了满足公益目的,但若诉权的赋予太过宽松,将可能不当影响行政机关执法资源的调配,亦可能致使大量无关公益的案件涌入法院,增加法院的负担,使得法院不堪重负;同时缺乏应对专业技术性强、损害计量比较复杂环境纠纷能力的原告事实上难以胜任环境公益诉讼。限制公益诉讼原告诉权是理论要求和现实使然。
(一)理论要求
1.禁止权利滥用
孟德斯鸠曾一针见血的指出:“一切有权利的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”
权利必有其行使的边界,超出法律框定的界限而行使,便构成权利滥用,而禁止权利滥用是法律的基本原则。如我国《宪法》第 51 条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”;我国《民法通则》第 4 条规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。诉权即诉讼权利,其虽然具有程序权利的属性,但它和实体权利一样,“若只给予充分行使权利的自由,而不加以必要的适当的规范,诉权必存在被滥用的风险,一旦滥用成为现实,将使法律所保护的利益遭受损害”。
各国已针对该现象进行了预防和规制,如法国制裁“应当受到谴责的轻率诉讼行为”;英国法认为“挑拨诉讼”和“帮助诉讼”均属不法,构成侵权行为;我国《民事诉讼法》第 50 条第 3 款规定,当事人必须依法行使诉讼权利。
如果滥用环境公益诉权追求个人利益而占用司法资源,排除或减少他人接近法院实现正义的机会,在诉权保障宪法化的今天无异于侵害他人的人权。任何权利都有其行使的边界,对环境公益诉讼的诉权进行限制,设置其边界是必要的,可以将没有必要予以司法救济的案件过滤掉以节省司法资源,增加诉讼效率。一个社会的司法资源总是有限的,不可能满足所有诉讼要求,而只能用于那些最应当被优先考虑的案件,以达到司法资源使用的最优效益。
2.无利益即无诉权理论的失效
在禁止权利滥用理念下,诉权不得滥用已为各国所认可。传统诉讼通过“诉之利益”对诉权行使进行限制,预防诉权滥用,即公民、法人或其他组织只有在与案件有直接利害关系时才有权提起诉讼。我国《行政诉讼法》第 2 条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定与《民事诉讼法》第 108条中关于“原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定即是“无利益即无诉权”的体现。而公益诉讼是伴随公共利益的保护不足在 20 世纪 60 年代后大量涌现的,其目的是保护公共利益。传统意义上对诉权的限制并不适宜用来限制环境公益诉权的行使。公益诉讼并不要求原告的权利或法律上的利益遭受不当侵害,恰恰相反,原告甚至不应是受害者,或即使是受害者,其诉讼的目的也绝不是为了救济个人权益,而是为了公共利益的实现。“与私益诉讼相比,公益诉讼的目的在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益。”
因此,现实中以环境公益诉讼之名行私益救济之实的案件并非真正的环境公益诉讼案件。2012 年《民事诉讼法》修改之前,公益诉讼在司法实践中“无法可依,沉默前行”,立法拒绝承认公益诉讼主要基于防止诉讼泛滥的考量。
《民事诉讼法》的修正经历了一审稿、二审稿及三审稿阶段,有关公益诉讼规定的变化的核心措词是起诉主体。该法最终将公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”,将公民排除在外,立法者的考虑更多的是担心过度放开诉讼主体,会导致“滥诉”、公益诉讼“井喷”等失控现象。
笔者以为,通过将公民从公益诉讼主体中排除以防滥诉并非最佳选择,亦不符合世界潮流和国际发展趋势,公益诉讼诉权可以通过司法解释或其他法律对诉权行使的条件进行限定是公益诉讼发展成熟国家的成功经验。
(二)现实使然
一个公认的事实是,我国目前各级法院的案件负担沉重。以 2004 年为例,全国法院受理案件总数 5625310 件,其中刑事案件 746789 件;民事案件 4756563 件;行政案件 121958 件;而当年法院(含最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层法院)合计 3548 个,人民法庭 10345 个;2004年全国法官数为 190961 个,其他审判工作人员(含书记员、法医、法警等)为 103636 个。
由以上数据可知,每个法院在 2004 年审理案件数约为 400 个左右,因我国基层法院、中级人民法院审判第一审案件时,应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行审理,基层法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判;高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件,应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行审理,这样,每个法官审理的案件数平均为 30 件至 90 件。这些案件总数里包含有滥用诉权的案件,当然更多的滥用诉权的案件在法院决定是否受理时被筛选掉,我国自 20 世纪 80 年代以来发生了大量的滥诉案件,且有愈演愈烈的趋势,诉权滥用现已达到惊人的程度。
环境公益诉讼制度的建立最终是否会给法院带来多少额外的诉讼负担,不宜妄下定论。但如不对公益诉权进行必要限制,无疑会不当增加法院的压力。
此外,环境纠纷富含科技性、复杂性,环境公益诉讼往往需要作较多的取证、专业鉴定、损害评估等诉讼事务工作,环境公益诉讼的原告如果缺乏这方面的能力,其即使能够代表受损害的公共利益,也难以实际胜任这种诉讼活动。
二、环境公益诉讼原告诉权限制的原则
环境公益诉讼制度的一项重要功能是通过弥补行政机关执行环境法律的不足,以促进公共利益的实现。该制度设立的目的和功能决定了诉权限制的原则主要包含功能补充性原则和目的公益性原则。
(一)功能补充性原则
环境公益诉讼的确立,使得人民与公益团体有直接对抗行政机关的武器。在传统诉权理论下,即使行政机关的违法行为有损公益,在未直接侵害人民权利或法律上利益情形下,民众是无法起诉的。然而,即使在公民诉讼最为发达的环境法领域,公民诉讼的准确定位仍然是补充而非替代。美国公民诉讼在推行环境法治的功能上仍然居于辅助而非替代的地位,以弥补政府实施环境法律之不足,而环境法治的实施主要还是依靠政府行政执法。在美国,一项有关行政机构的勤勉执行法律可以阻止公众环境公益诉权行使的国会立法报告中,美国国会认为:“公民诉讼旨在联邦政府行为的补充,而绝非联邦政府行为的阻碍。”
公众在维护环境公益中的角色扮演被美国学者称为“私人检察官”和“看家狗”,便是环境公益诉讼替代功能诠释的明证。美国环境法是依靠美国行政机关和美国公民诉讼来获得施行的,没有公民诉讼条款,环保法的施行是不可想象的。但是,美国公民诉讼是补充而非替代美国行政机关在执行法律中的作用。
在 20 世纪 70 年代的德国,环保问题成为国家工业急速发展下的必然结果,相关环保法规也顺应这个时代的需求受到空前地重视,相对于立法,就行政部门而言,环保法规范“执行不足”是备受关注的问题,而团体诉讼最初的原意即是为了解决此一问题。
正如陈慈阳教授所指出的:“惟诉讼本身即具有消极性,因此公民诉讼规定仅是消极地为防止主管机关疏于行使其职权,亦即系针对主管机关应执行并能执行,却因故意或过失而未执行之情形。”
在我国,环境保护职责被大量赋予行政机关,而行政机关不仅面临着人力、物力、财力的短缺,且受“地方经济发展优先”、“GDP 增长至上”观念影响,政府本身并不一定愿意充分实施环境法律。环境公益诉权在此时可大显身手,但依然不能脱离前提条件:公益诉权仅是弥补或督促行政机关充分执法。对于环境公共利益的维护,法律在配置权力与权利时,依旧高举环境公权力为环境公共利益维护主导之旗帜,公众环境保护权的设置或行使则处于从属性地位。
(二)目的公益性原则
一般情况下,凡属于最多数人的公共的事务就是个人关心最少的事务。而环境公益诉讼即为了环境公共事务而生,是环境公共利益的不可或缺的守护者。一方面,由于环境公益诉讼的压力,行政机关在有关环境事务上会积极执法,企业也因此难以心存侥幸而规避管制,足以预防环境公共利益损害的发生。另一方面,由于此制度的设立,民众获得了制度支持的环境公共利益保护参与、救济途径,由动辄“走上街头”转而选择在法院另辟“战场”,使受到侵害的公共利益经由法院的判决得到恢复或补偿。我国台湾地区环境公益诉讼的目的在于使人民作为监督者,对“行政机关”的违“法”行为,诉请“行政法院”予以判决纠正,以确保行政的“客观合法性”和维护公共利益,并非以个人权利的救济为目的。正如叶俊荣教授所言:“公益诉讼以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联,但诉讼的目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人。”
德国学说上亦积极地认为,团体诉讼的采行亦能在环境法领域发挥预防效果,即行政会因团体诉讼的采行而较合理地去评估环保利益的重要性,进而有效实现环境公共利益。
发动环境公益诉讼的目的是为了公共利益。为了防止起诉人滥用诉权,印度法院在认定是否存在充分利益时比较注重考察起诉人是否诚实、善意。如果原告起诉别有用心,是打着公共利益的幌子以实现自己的政治目的或私人利益,或仅仅是出于对被告的敌意和仇恨,法院便会认为原告与案件无充分利益关系而驳回原告的诉讼请求。例如,在 Subhash Kumar V.State of Bihar(AIR 1991SC 420.)一案中,印度最高法院认定原告起诉是追求私人利益而非为了实现公共利益;同时认为,不应当在公益诉讼的伪装下通过印度宪法第 32 条规定的程序使个人利益得以实现,最高法院有不可推卸之义务去确保司法程序不被不道德原告通过“伪装”的公益诉讼所污染。
三、环境公益诉讼原告诉权限制的方法
除了功能补充性原则和目的公益性原则的指引外,还有必要在法律上规定具体的原告诉权限制,以此规范公众正确行使诉权,法院也可据此判断是否受理原告的起诉。
(一)环境公益诉讼原告范围的限定
环境公益诉讼富有浓厚的公益性质,是否意味着任何与案情无关的个人或团体均可以保护公益为名任意提起诉讼呢?探究域外环境公益诉讼的原告类型对于问题的解答有所助益。
1.域外环境公益诉讼原告的类型
环境公益诉讼最先发端于美国的公民诉讼。自 20 世纪 60 年代以来,美国议会为应对环境危机,在一系列的环境立法中引入了公民诉讼条款。美国的公民诉讼条款最早见于 1970 年《清洁空气法》,该法第 304 条规定,任何人就该法规定的事项可以自己的名义对任何人(包括政府机关、公司和个人)提起诉讼。
该规定并未要求作为原告的“任何人”必须与案件有利益关联。1972 年的《清洁水法》第 502 条规定公民诉讼的原告包含“个人、公司、合伙、信托、协会或者任何其它私人机构、联邦政府、州、城市以及任何外国政府的官员、雇员、代理、部门和执行部门;任何州、城市的分支机构以及任何其他受美国管辖的机构”。
但《清洁水法》第 505 条对公民诉讼的原告范围作了限缩,适格原告是“其利益遭受或可能遭受侵害的一人或多人”。是否与案件有利益关联的“任何人”都可以理所当然地起诉的问题,在司法实践中并非毫无疑问。部分判决虽认为企业亦可提起公民诉讼,但一般而言却必需积极证明所被违反或疏忽的法律予以保护其主张之利益。
此外,判决与学说大体而言倾向于肯认州政府为“公民”得以提起诉讼,至于美国政府得否提起,判决虽曾持否定见解,但却未阐明充分的理由。
而环保团体亦不得单纯以其经常关心环境事务主张诉权,只能在具体指出其会员受有损害时方可提起公民诉讼。如在塞拉俱乐部诉莫顿案中,联邦最高法院一方面认为环保团体必须举证其具体成员的权益受到了“实际损害”,而不能仅以经常保护公众的环境利益、关心环境事务为名义主张诉讼资格;另一方面又承认对美学、娱乐和环境价值等非经济价值的威胁和损害也同样构成了“实际损害”,强调“审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样,是我们社会生活质量的重要组成成分,许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”。
在德国,不管是立法还是司法实践,均只承认环保团体具有团体诉讼的诉权。并且,该环保团体还必须是被官方所认可的;如果某一环保团体在环保领域很活跃,在国内有一定的影响,那么这一认可就能够根据《联邦自然保护法》从联邦负责自然保护、环境、核反应堆安全的部长那里直接获得,或是通过认同程序由州政府登记。并且,该法要求相关团体“须存在三年以上”,其出发点并非笼统表示团体成立越久即越专业,而在于取得一个最低限度的观察期间,以确认“团体本身”过去曾经致力于自然保护,并且“其社员”亦曾各自从事相关的自然保护活动,或者积极地透过团体提供其专业协助。
要求原告团体应具特定资格,对于团体诉讼的品质具有筛选功能,可减轻行政机关与法院无谓的负担。
我国台湾地区“环境法律”规定由“受害人民”或“公益团体”发动环境公益诉讼。其中,人民的权利受到侵害者自然属于“受害人民”,但“受害人民”是否包含利益遭受影响或有受影响可能的人民。学者李建良从比较法的观点,认为我国台湾地区“空气污染防制法”系仿自美国的《清洁水法》的规定,而美国《清洁水法》规定得提起公民诉讼者,是指“利益遭受影响或受有影响之虞之人民”,因而本条所指之“受害人民”,应可作相同之解释。
对于应具备何种条件方可称为“公益团体”,“法律”上并未作资格限制,团体仅须于起诉前在其告知“主管机关”的书面文件中,表明其是以公益为宗旨而成立,并于附件中提供相关的证明文件即可。
2.我国环境公益诉讼原告的范围
除我国《民事诉讼法》肯定“法律规定的机关和有关组织”具有公益诉权外,根据各地方法院出台的有关规则,环境公益诉讼的原告类型颇多。贵州省规定有湖泊管理局、环保局、林业局、检察院。江苏省规定有检察院、环保局、环保社团、居民社区物业管理部门。海南省规定有检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织以及公民个人。
笔者对搜集整理的 2007 年至 2012 年公开报道的 30 起环境公益诉讼案件司法裁判文书中的原告进行统计发现:环境公益诉讼司法实践中涉及的原告主体包括公民个人、环保部门、资源管理部门、检察机关、环保团体及政府。其中以检察机关作为原告的案件共 12 起,占案件总数的40%,法院普遍认可检察机关具备环境公益诉讼起诉权即为适格的原告主体,并且法院受理各案的理由基本是一致的,即认为检察机关作为国家法律监督机关自然具有代表公众为环境公共利益而提起公诉的资格;环保团体作为原告的案件共 8 起,所占比重达 26.67%,法院似乎也默认了环保团体具备环境公益诉讼起诉资格,肯定了其公益性组织特征及其保护社会环境公共利益的目的;公民个人作为原告的仅 1 起,即 2012 年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂负责人一案,受理法院认可了该原告是环保志愿者并对相关河流水域负有环境保护责任,认为该原告获得了国家法律授权,成为了代表公共利益的诉讼主体,其目的是出于环境公共利益;环保局作为原告的共 3 起;环境资源管理部门(贵阳市“两湖一库”管理局、安宁市国土资源局、海南东寨港国家级自然保护区管理局)作为原告的共 3 起,(市、县、区、镇)政府作为原告的有 3 起;在环保部门或环境资源管理部门、政府自身作为原告提起的环境公益诉讼案件中,法院受理案件的理由为法院认可政府及其职能部门是国家利益和社会环境公共利益的代表且具有保护社会公共环境利益的职责,法院认为它们是适格的环境公益诉讼原告主体。
基于防止公民滥诉的考虑,《民事诉讼法》第 55 条将公民个人排除在适格原告之外。我国《环境保护法修正案(草案)》(二审稿)关于环境公益诉讼的规定为:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”这样,公益诉讼主体由中华环保联合会垄断,其他环保组织无权提起公益诉讼,此种“仅此一家,别无分店”的诉权限制方式值得质疑。正如徐昕教授所言:“将提起公益诉讼的‘有关组织’仅限于中华环保联合会一家,明显违背法理。单独赋予某一组织诉权的‘特权条款’,违反了法律面前人人平等原则”。
我国《环境保护法修正案(草案)》(三审稿)将此条修改为:“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”然而,此规定仍受到质疑,正如环保组织自然之友理事李波所说:“第三稿立法建议依然在理论上无依据,立法上不科学,实践中难操作。‘信誉良好’的评判标准是什么?由谁来评判?这样弹性极强的规定很容易导致自由裁量权的滥用。‘全国性社会组织’的限定也缺乏合理的依据。”
非政府组织“自然大学”校长冯永锋检索了符合该草案规定的公益诉讼主体,发现只有环保部下属的几家环保组织如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境科学学会等够格;有专家用带“环保”字样的关键词检索,发现全国性社会组织只有三家,除了中华环保联合会外,只剩下中国环保机械行业协会、中国化工环保协会,而这两家是环保行业协会,鲜有从事公益诉讼等活动。
笔者以为,根据中国的环境司法实际,应对有关原告主体及诉权范围明确规定并进行合理限制:一是无“直接利害关系”的公民如欲成为环境公益诉讼的适格原告,必须证明其与遭受损害或即将遭受损害的环境公益存在合理关联;二是环保团体在提起环境公益诉讼时,必须证明其是合法注册的以环保公益为宗旨的非营利性组织;三是环境行政机关只能对与自身管理职责相关的事务在穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补的情形下提起环境公益诉讼;四是检察机关在提起环境公益诉讼时应处于消极、劣后的位置,只有在公民、环保团体或环境行政机关没有及时起诉时,其才能提起环境公益诉讼以资补救。除此之外,还可以附加前置程序及通知程序对环境公益诉讼法定适格原告的诉权行使进行限制。
(二)设立前置程序
符合法律规定类型的原告提起的环境公益诉讼能否被法院受理,还取决于该主体是否满足行使诉权的其他条件。比如,是否参与前置程序、是否提前通知便是各国普遍考量的因素。在德国,参加环境行政程序的权利是环境法领域公众参与权的重要内容,是提高环境行政管理的透明性、公正性与严谨性,避免和减少错误行政决定对环境产生不利影响的必要手段,也是环境保护团体提起公益诉讼的前置程序。
德国立法者在《联邦自然保护法》第 61 条“团体诉讼”的立法理由中,亦明白地表示:“该法采行团体诉讼的主要理由之一,在于确保团体于先前行政程序中的参与权,得以落实。”
而大凡得提起团体诉讼的公益团体,皆以其曾确实行使过程序参与权为前提。被认可的环保团体必须参与先前的行政程序。如果一个环保团体被准许参与行政程序而没有参与,那么就该行政行为所应保护的公共利益的起诉权也不复存在了。根据《联邦自然保护法》第 61 条第 3 款的规定,在参与过程中,环保团体针对行政行为的所有反对理由均应提出,而接下来的环境公益诉讼诉由只能限于已被提出或能被提出的理由。因此,德国《联邦自然保护法》对于团体参与适格所作的资格限制,与其说是在限缩团体诉讼的原告适格,倒不如说是主要在限制团体作为行政程序参与主体的适格,然后在技术上附带限缩团体诉讼的原告适格。
我国是否应借鉴德国团体诉讼以参与行政程序为前置程序的经验?笔者以为目前我国并不具备与此前置程序相配套的环境信息公开制度及行政程序参与制度,公民及环保团体获得信息的权利及参与的权利均不能得到很好的保障。而德国团体诉讼的前置程序是以良好的信息公开及公众参与为前提的。因此,公众的环境知情权及参与权得不到有效保障之前,不宜将参与行政程序作为我国公民及环保团体提起环境公益诉讼的条件,否则,将使该公益诉权名存实亡。
(三)设置提前通知制度
环境公益诉讼的目的在于维护环境公益,而行政机关被认为是公共利益的代言人。因此,环境公益诉讼只能在行政机关滥用其公共利益代言人身份时方可进行监督,提起公益诉讼。因此,必须设置提前通知制度,以督促企业或政府机关积极执行环境法律,履行法定义务。
美国公民诉讼在建制之初,社会上亦有担心毫无节制的公民诉讼可能适得其反的忧虑,参议院诉讼主体,发现只有环保部下属的几家环保组织如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境科学学会等够格;有专家用带“环保”字样的关键词检索,发现全国性社会组织只有三家,除了中华环保联合会外,只剩下中国环保机械行业协会、中国化工环保协会,而这两家是环保行业协会,鲜有从事公益诉讼等活动。
笔者以为,根据中国的环境司法实际,应对有关原告主体及诉权范围明确规定并进行合理限制:一是无“直接利害关系”的公民如欲成为环境公益诉讼的适格原告,必须证明其与遭受损害或即将遭受损害的环境公益存在合理关联;二是环保团体在提起环境公益诉讼时,必须证明其是合法注册的以环保公益为宗旨的非营利性组织;三是环境行政机关只能对与自身管理职责相关的事务在穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补的情形下提起环境公益诉讼;四是检察机关在提起环境公益诉讼时应处于消极、劣后的位置,只有在公民、环保团体或环境行政机关没有及时起诉时,其才能提起环境公益诉讼以资补救。除此之外,还可以附加前置程序及通知程序对环境公益诉讼法定适格原告的诉权行使进行限制。
(二)设立前置程序
符合法律规定类型的原告提起的环境公益诉讼能否被法院受理,还取决于该主体是否满足行使诉权的其他条件。比如,是否参与前置程序、是否提前通知便是各国普遍考量的因素。在德国,参加环境行政程序的权利是环境法领域公众参与权的重要内容,是提高环境行政管理的透明性、公正性与严谨性,避免和减少错误行政决定对环境产生不利影响的必要手段,也是环境保护团体提起公益诉讼的前置程序。
德国立法者在《联邦自然保护法》第 61 条“团体诉讼”的立法理由中,亦明白地表示:“该法采行团体诉讼的主要理由之一,在于确保团体于先前行政程序中的参与权,得以落实。”
而大凡得提起团体诉讼的公益团体,皆以其曾确实行使过程序参与权为前提。被认可的环保团体必须参与先前的行政程序。如果一个环保团体被准许参与行政程序而没有参与,那么就该行政行为所应保护的公共利益的起诉权也不复存在了。根据《联邦自然保护法》第 61 条第 3 款的规定,在参与过程中,环保团体针对行政行为的所有反对理由均应提出,而接下来的环境公益诉讼诉由只能限于已被提出或能被提出的理由。因此,德国《联邦自然保护法》对于团体参与适格所作的资格限制,与其说是在限缩团体诉讼的原告适格,倒不如说是主要在限制团体作为行政程序参与主体的适格,然后在技术上附带限缩团体诉讼的原告适格。
我国是否应借鉴德国团体诉讼以参与行政程序为前置程序的经验?笔者以为目前我国并不具备与此前置程序相配套的环境信息公开制度及行政程序参与制度,公民及环保团体获得信息的权利及参与的权利均不能得到很好的保障。而德国团体诉讼的前置程序是以良好的信息公开及公众参与为前提的。因此,公众的环境知情权及参与权得不到有效保障之前,不宜将参与行政程序作为我国公民及环保团体提起环境公益诉讼的条件,否则,将使该公益诉权名存实亡。
(三)设置提前通知制度
环境公益诉讼的目的在于维护环境公益,而行政机关被认为是公共利益的代言人。因此,环境公益诉讼只能在行政机关滥用其公共利益代言人身份时方可进行监督,提起公益诉讼。因此,必须设置提前通知制度,以督促企业或政府机关积极执行环境法律,履行法定义务。
美国公民诉讼在建制之初,社会上亦有担心毫无节制的公民诉讼可能适得其反的忧虑,参议院在立法时决议加入告知条款,规定于正式提起诉讼前应告知即将成为被告的污染者或主管机关,至于多长时间为适宜,则有争议,先是规定 30 日,后经两院联席会延长至 60 日。由环境保护署通过制定行政法规,详细规定告知书的内容与程序。由于 60 日告知条款的加入,民众参与执法的愿望与行政主导执法的原则得以合理调和,非但畅通了执法程序,也为制度本身提供更坚强的理论基础,称告知义务为公民诉讼的精髓应不为过。
因环境公益诉权的设置目的不是另立一平行的执法管道,而仅是弥补政府执法不足,环境公益诉讼必须让位于行政机关的行政执法,只有在政府疏于执法时才可提起公益诉讼。所以,当被告知后,如联邦环保局长已经开始采取措施诉诸联邦或州法院以要求企业履行法定义务时,公众的环境公益诉权就受到限制,不能行使。
我国台湾地区有关环境公益诉讼的规定,如“行政诉讼法”第 81 条第 1 项、“废弃物清理法”第72 条、“水污染防治法”第 72 条、“环境影响评估法”第 23 条、“土壤及地下水污染整治法”第 49 条及“海洋污染防治法”第 59 条等均规定:“公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时,受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容,以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,人民得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行。”
我国应设置提前通知制度以限制公益诉权,至于在起诉前多长时间通知即将成为被告的污染者或主管机关,是 60 日还是 60 日或是其他,可根据我国实际情况及事情的轻重缓急由法律进行具体规定。在美国,60 日的要件不论在法律的规定或法院的解释上均有松动现象,许多包含有公民诉讼条款的法律,于有毒性污染物或紧急事件另订例外规定,免除告知的程序要件以争取实效。
四、结 语
诉权是连接公民权益与审判权的中介,它将争议引到了司法权面前,使司法审判得以启动。所以,缺失了公益诉权,公民就丧失了寻求司法保护和解决公益纠纷的手段,审判权力也就无从启动与运作。
环境公益诉讼并非以保护个人权利为重心,而是以维护公共利益为目的,应通过法律特别规定诉权行使的条件,以避免过度扩张。诉权的限制主要从实体和程序两方面展开。在实体上:一是以法律有特别规定为限;二是对违反法律规定、侵犯国家利益和社会公共利益的行为,由具有法定资格的主体向法院提起诉讼;三是须主管机关疏于执行,即行政机关未依法律规定进行行政检查、行政处罚或行政执行。在程序上,一是应以书面告知主管机关疏于执行的具体内容;二是在书面告知后一定期限(比如 60 日)内主管机关仍未依法执行,公民、有关组织或机关可以该主管机关为被告,直接向法院提起诉讼。为避免滥诉,必须建立相应机制防止诉权被滥用,实现环境公益维护与司法效率等多元目标的均衡化,环境公益诉讼方能持续发展。
