摘 要： 党的十九届四中全会明确要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力,实现国家治理体系和治理能力现代化。因此,需要从基层工作着手,全面加快基层治理的法治化进程。从乡村基层法治教育的角度研究和梳理乡村法治教育存在的问题,强化法治教育的必要性和重要作用,充实法治教育内容,贴近受教育对象;以多种形式开展法治教育,提高教育效果;拓展法治教育渠道,搭建各类教育平台;培养法治教育队伍,形成工作机制;构建乡村法治教育长效工作格局等工作思路对摆脱乡村基层治理法治教育的困境具有积极的现实意义。
关键词： 乡村; 基层治理; 法治教育;
Abstract： The Fourth Plenary Session of the 19 th CPC Central Committee clearly requires adhering to and improving the socialist rule of law system with Chinese characteristics, improving the party's ability to govern the country according to law, and realizing the modernization of the national governance system and governance capacity. Therefore, it is necessary to start from grass-roots work and accelerate the process of legalization of grass-roots governance in an all-round way. This paper studies the problems existing in rural legal education from the perspective of rural grassroots legal education, stresses the necessity and important role of legal education, and puts forward the ideas of enriching legal education and getting close to the object of education, carrying out rule of law education in various forms to improve the educational effect, expanding legal education channels and building various educational platforms, training the legal education team and forming a working mechanism, and constructing a long-term working pattern of rural legal education that has positive practical significance for resolving the dilemma of rural grassroots governance of legal education.
Keyword： villages; grassroots governance; rule of law education;
党的十九届四中全会明确要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力,实现国家治理体系和治理能力现代化。新时期,实施乡村振兴战略,推进乡村治理体系和治理能力现代化,是第二个百年奋斗目标实现过程中基层治理工作的主要任务。要不断夯实基层基础固本之法,明确以治理体系和治理能力建设为工作方向,持续改善乡村民生、促进和谐稳定,努力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村治理机制和党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。因此,必须全面加强基层治理法治化工作,研究和制定基层治理法治化工作目标、工作任务、工作路径,在实践中总结工作方法,优化基层治理法治化环境,培育基层干部的法治素养,全面夯实广大乡村基层治理体系和治理能力现代化的法治基础。基层治理法治化是一项长期性的工作,法治教育是基础,只有持续开展法治教育工作,不断提升村民法治意识和法治素养,才能实现真正的基层乡村“治理有效”。
一、乡村法治教育概况
法治教育工作关系到公民法治意识和法律素养的提高,是全面推进依法治国的重要内容。近年来,我国法治教育工作取得了显着成效,公民法治意识明显提高。但是,乡村地区由于经济条件相对落后,精神生活相对欠缺,年轻人口外流和人口老龄化问题严重等种种原因,使乡村地区的法治教育与城市基层社区的法治教育差距增大,也使乡村法治教育成为新时期全面依法治国工作中的重要任务和关键环节1。
基于我国政治体制与文化传统,乡镇工作直面广大农村,具有在农村地区依法行政、信息引导、组织协调等职能2。事实上,乡镇工作更多体现在基础公共服务上,其职能行使较多依赖于上级政府及其相关部门的工作安排,然而,由于乡镇一级工作人员的法治观念和法治素养相对缺乏,使其难以真正履行乡村法治教育的职责,确保法治教育的效果。根据中央、各省市有关文件规定,县级司法局的职能包括制定本地区法治教育规划并组织实施,指导、督促各乡镇(街道)和各行业法治宣传等3。在法治教育实践中,县级司法局积极履行相关职责,但由于其机构设置一般在城区,并非身处乡村的生活与文化环境,对乡村的法治宣传客观需求理解不深,且基于对乡村落后、经济发展不足的影响,思想上难免轻视乡村法治教育工作。由于乡村法治教育存在普法信息不对称、普法机构和职责模糊、熟人社会的狭隘性及普法工作人员的法治素养缺失等限制,使乡村居民的法治意识淡薄,普法现状亟待改善4。
二、乡村法治教育存在的问题
(一)乡村法治教育土壤先天不足
一方面,乡村社会是乡土性的,与“移民”过来的“法治”有规则性方面的共生,但更多的是水土不服。乡村一定程度上存在的内在秩序挤压了外在规范。村民的受教育水平较低,而法律知识专业性强,且体系庞杂,其对法律文化、法律法规的认识不深,往往是停留于对某些刑事个案的耳闻,因此,对法律秩序这种外在规范了解程度不高。乡村由于人口结构、法律素养、路径依赖,仍然是一个较为封闭停滞的熟人社会,传统秩序占据重要位置,有其内在的狭隘性,其内在秩序与内部稳定在一定程度上挤压了外在规范的生存空间。同时,由于乡村的文化传统耻于公开谈论金钱、利益,导致矛盾冲突与利益格局隐形化,更多依赖于人情、面子、礼节来规范人们的行为。乡村具有较强的保守性,且人口流动更多是单向流出,缺乏与外界的有效互动,因而存在一种深度、长期的重复博弈的人际关系,封闭的熟人社会衍生出互帮互助的熟人文化、人情文化,深度依赖血缘关系,而这些特性和现代法治以理性和利益为价值导向的基础难以融合。
另一方面,则是城乡二元体制的阻碍。为了保证城市化的快速进行,我国一定程度上采取了不均衡发展战略,乡村由于先天不足,加上发展缓慢,导致经济方面落后于城市,法治建设一定程度上也落后于城市。
因此,法治思想在乡村仍不是主流思想,而且乡村的经济不发达导致缺乏法治的现实表达,法治在乡村缺乏有利地位,思想基础和现实基础均很薄弱。
(二)乡村法治教育的渗透性不足
乡村法治教育工作停留在县一级相关部门,往往是以活动式的方式偶尔进行,难以对广大农村腹地进行有效覆盖,农民的法律素质明显缺乏,乡村治理法治化进程和建设水平明显落后于城市。负责乡镇基层法治宣传工作的干部往往不能充分认识法治教育的重要性,认为乡村发展水平有限,远远没到那步,因此,更重视落实上级督导的工作内容,比如经济建设指标性工作等。由于乡村法治教育在短期内不能产生成效,且相对于“强考核” “ 强督导”的脱贫攻坚、社会维稳等工作,法治教育又显得不太急迫,干部产生了随时都可以做这项工作的想法。同时,干部在工作中也存在拈轻怕重的问题,工作开展往往集中在有一定知识基础的年轻人身上,而占乡村绝大多数人口的老年人和留守儿童等本应是普法的重点人群却长期不在普法工作对象之中。另外,经过多年的法治教育,虽然乡镇一级干部依法行政的意识有所增强,但学法用法的能力还不足,在基层管理工作中时有不遵守法律规定以及越权的现象,这对乡村法治教育工作造成了不利影响,一定程度上还产生了对法治的破窗效应。从基层组织的职能来看,乡镇一级党委对于乡村法治宣传具有总揽全局、协调各方的作用,但现实是其更多重视经济建设、社会维稳,对于法治教育这种看似不容易出成效的工作则兴趣不大。此外,乡镇一级政府作为基层行政组织,管理的事务繁多,既要搞好经济建设,又要促进乡风文明,还要搞好法治建设,工作压力巨大。
(三)村民法治意识薄弱,法治教育参与度较低
村民既是法治教育的对象,同时也是法治教育的有力推动者,这种双重身份决定了村民可以在法治教育中 起到重要 作用。现实中,村民由于缺乏法治意识,在参与法治教育中往往处于被动状态,认为法治离生活太远,跟自身利益尤其是提高经济收益没有多大联系,因此,普遍存在参与法治教育动力不足,长期处于被动状态的问题。同时,村民往往认为,法律是用来解决实际问题的。因此,其参与法治教育往往是需要通过法律途径解决具体问题的时候,而一般性的、普遍性的普法宣传教育无力解决具体的现实法律问题,进而产生“法律无用论”,极其不利于提高村民参与法治教育的积极性。另外,法治教育工作与经济建设活动很大的区别在于其没有明显的感官实体,不像建设一座医院、学校等,无法给人们以直观感受。村民参与法治教育受自身文化水平不高,短期内很难得到回报等影响,且如果宣传手段单一、内容死板,既听不懂,又体会不到,就很容易对法治教育产生排斥心理。
(四)乡村法治教育需求分析不足,实用性和针对性欠缺,教化特征明显
目前,乡村法治教育形式单一、刻板,内容简单、版式化。为满足教育对象基本面的要求,忽略具体的宣传教育效果。法治教育内容单调,缺乏操作性,表现出只读条款,不管实效性的特征,对身边法治案例的使用较少,使法治观念难以真正植入普法对象心中。没有使法治教育因事而化、因时而进、因势而新5。当前,伴随着经济的发展和社会的进步,法治教育的途径、载体、对象等也在发生深刻的变化。宣传教育的实质是信息传播,包括了点对点、点到面、面到面的传播。同时,传播的媒介也从传统的纸质媒体、宣传栏等发展到了各种新媒体的综合运用。受教育对象和教育者也发生了巨大的变化。随着经济建设的加快,工业化催生了大量劳动力需求,乡村青壮年外出打工的比例日益增长,使当前乡村法治教育受众实质上转变为老龄人口和儿童。因此,需要充分考虑老年人和少年儿童的年龄特点、心理特征,因材施教。现阶段,乡村法治教育往往还是以传统载体为主如乡镇政府的宣传栏,新媒体手段基本没有使用,加之受众自主学习的主动性较差,难以影响到广大乡村老年人和儿童。
乡村工作牵涉面广、利益方众多,也主要由小事构成,导致乡村工作量巨大。一方面,乡村工作的干部们往往因为工作压力大、工作任务多,通常只是扮演“救火队员”的角色,而疏忽了法治宣传工作,表现出因实际条件的限制而不作为;另一方面,乡村治理中正是小事占多这种特性,导致法律手段也不完全适合介入,难以用实际案例进行普法宣传。这些现实条件使乡村法治教育工作无法真正做到较高的针对性。同时,乡村法治教育的形式往往千篇一律,没有根据当地经济发展和社会治理的现状以及人民群众的真实需求开展教育和普法工作,重视公民守法义务层面的教育,忽视了应受法律保护层面的主体意识和权利意识的普法宣传。
三、加强乡村法治教育的必要性
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”,这充分体现了法治教育的必要性和重要作用,阐明了法治教育与全面依法治国的关系。
(一) 法治教育是建设法治乡村的前提
弘扬新时代“枫桥经验”,推进乡村基层治理法治化将大大满足人民对社会公平正义的渴求,使基层社会治理更加规范柔和,村社更加和谐稳定。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出:“加大农村普法力度,提高农民法治素养,引导广大农民增强尊法学法守法用法意识。”乡村基层治理,全面振兴是目标,乡村治理体系和治理能力现代化是任务,法治化是方法,参与者和村民是主体。只有以全面加强参与者和村民的法治教育为先手,在乡村治理过程中逐渐树立法律权威、强化守法意识、提升用法能力,在法律规范的框架下更好地发挥村规民约的调节作用,更好地发挥人民调解制度的作用,形成法治与德治、法治与自治有机结合的良性机制,法治乡村建设才可能实现。
(二) 法治教育是乡村依法治理的基础
随着我国经济社会发展的加快以及全面深化改革的推进和乡村振兴战略的实施,乡村建设和发展的路径逐渐拓展,改革更加深入,政策更加灵活,资源 配置的方 式更加市场化。新形势下,法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面将发挥不可替代的作用。在执法层面,随着综合行政执法改革向基层延伸,基层治理的监管方式、执法队伍的能力和水平都将进一步得到实践检验。坚持法治为本,坚决贯彻依法治理的理念是一切工作的基础。既要确保乡村振兴和全面小康建设目标得以实现,又要确保乡村基层党组织、乡(镇)政府、村民委员会、村民以及生产资料运营方各主体在法治框架内依法行使各类治理活动,充分发挥各主体功能和优势有效共治,促进适应乡村发展和满足人民群众需要的基层治理体系的形成。因此,必须从全面加强法治教育工作入手,从提升普法工作的实际效果开始,夯实乡村基层治理法治化基础。
(三) 法治教育是乡村有效治理的现实需要
第一,法治教育是确保实现正义的基础。正义是一种判断标准,但是正义的观念又是多样与不确定的,因此正义需要由法律来保障。乡村有依赖道德进行利益调节的传统,但道德的规范性是内在的,缺乏外在的强制力,正义的实现受到一定影响,而法治的力量可以确保正义得到实现。第二,法治教育有利于促进乡村的和谐有序。随着乡村人口结构的变化,利益分化与矛盾显现,亟需一种新的社会规范。法治可以为纠纷的解决提供规则,是实现社会和谐的有力工具。因此,在乡村加大法治教育,有助于建设和谐美丽乡村。第三,法治教育有利于强化监督,约束基层政府执政行为,改善基层治理。乡镇一级政府往往在基层治理体系中起主导作用,但其缺乏有效的制衡,公权力的滥用现象在一定程度上还未杜绝,依法治理秩序受到破坏,因此,需要在乡村治理过程中持续体现法治的先进性和优越性,才能确保公权力受法律约束,基层党政机关依法履职。
四、新时代乡村法治教育的思考
党的十九大报告指出“提高全民族法治素养和道德素质”,“加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。《中共四川省委关于深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》中明确要求:落实“谁执法谁普法”普法责任制,深化拓展“法律七进”。实施“法律明白人”培养工程。深化法治示范乡镇(街道)、民主法治示范村(社区)等创建活动。这为新时代加强乡村法治教育工作指明了方向。
(一)充实法治教育内容,贴近受教育对象,重视青少年法治教育工作
提高乡村法治教育的针对性。按照贴近群众生活实际的原则,以与乡村生产和生活实际紧密相关的法律法规为重点,深入宣传习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,大力加强宪法法律和党内法规学习,广泛开展土地承包、婚姻家庭、赡养继承、生态保护、道路交通安全、劳动保障、农产品质量安全、民间纠纷调解、扫黑除恶等与村民生产生活密切相关的法律法规宣传。
提升法治教育的实效。在实践过程中开展教育工作,达到润物无声的效果。对标乡村振兴各项指标,把法治教育渗透到基层治理中经济、政治、文化、社会和生态文明建设各个环节,充分利用村民关心和关注的重点工作开展法治教育,把法治教育同承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”、集体资源资产“三权分置”改革结合起来,针对村集体所有权、村集体经济组织成员收益权等涉及农村集体经济市场主体经营、管理、监督、分配方面开展法治教育,以涉及村民切身利益的法治教育内容提高村民学法、用法、守法的自觉性。
重视对青少年群体的法治教育工作。青少年处在三观形成的关键期,乡村青少年多处于留守状态,这一阶段容易受到心理机制的刺激与限制6。对于青少年的法治教育需尽量避免说教呆板的方式,多采用游戏、素质拓展等方式,将教育内容深度融入到形式当中,在相当程度上减轻青少年群体对法治教育的内心排斥,使得所传达的法治内容更容易被青少年群体在潜移默化中接受。乡村法治教育重点面向青少年就是在面向乡村未来开展工作,将为乡村振兴积累充足正能量。
(二)多形式开展法治教育,提升教育效果
根据受教育对象的实际情况,选择法相应的治教育形式。乡村法治教育需要吸引村民的参与和支持,以利民为目的,运用新的手段和载体把法律条文变成易于接受的群众语言传播到家家户户。如制作案例选编、法治故事小册子,法律条文三字经等或印成日历、扑克牌等,让群众爱学易懂。对白天务工的青壮年开展晚上送法上门;对留守老人采取定期上门谈法治、话家常的形式进行法治教育;对外出务工群众,建立联系制度,充分使用现代化信息技术手段传递法制资料,利用好传统节假日开展集中学习,针对问题和现实需求进行互动学习;对社区矫正等特殊人员,采取以案释法、现身说法的形式,提高他们做好公民和正常生活的信心。
开展民主法治示范村(社区)创建活动。对标“全国民主法治示范村(社区)”建设指导标准,结合“12·4”法制宣传日、科普活动周、土地纪念日、国际缉毒日等重要节点集中开展大规模法治教育,营造浓厚氛围。用好法治教育文艺活动形式,通过法制题材影片展映、乡村小舞台等形式,潜移默化的对村民开展法治教育,建立法治教育文艺宣传队,用好庙会、集市、乡土传统活动等时机,把身边法治教育人物和故事编排到特色乡土节目中,调动村民的学习兴趣,提升教育效果。
(三)拓展法治教育渠道,搭建各类教育平台
运用广播、电视、网络等媒介开辟专栏,以“法律咨询” “法治竞赛”等形式送法到户。通过基层司法所、乡镇法制辅导站、村级党群服务中心建立法律图书角、法律资料库和宣传栏等。培育学法用法守法先进户,以示范典型教育和引导广大群众。用好传统广播渠道和新型互联网远程教育平台,以天天有故事、滴水勤浇灌的方式持续开展法治教育。
根据地方传统修订和完善《村规民约》和《村民自治章程》,推进村民自治和民主管理,畅通渠道、村务公开、民主监督、在实践中逐渐完善村民会议和村民代表会议制度。加强基层群众性自治组织法治化、规范化建设,创新协商议事形式和活动载体,定期开展村民说事、民情恳谈、百姓议事等各类活动,探索基层民主的多种实现形式。涉及村集体公共利益的重大决策事项,务必坚持“四议两公开”。关乎群众切身利益的困难问题和矛盾纠纷,由村党组织、基层群众性自治组织牵头,组织群众协商解决。
(四)培育基层法治教育工作队伍,完善工作机制
定期从法治教育主管部门、公检法队伍、律师和基层法律工作者中选拔组建专门的法治教育队伍,建立和完善工作机制,全面落实“谁执法谁普法”的工作要求,发挥专业人才优势,以需求为导向开展法治教育工作,提升法治教育工作质量。成立法治工作小组进村入户开展法治教育,定期组织义务咨询活动。基层干部先学先懂,依法办事,以遵法、守法、用法的形象身教周边群众。
层层抓好法律培训。一是定期组织基层“两委”干部、大学生村官、村民代表等进行集中学习,以宪法的系统学习为重点,以村级干部的法律意识提高为目标,提升干部依法行政、科学治理的能力和水平。二是加强返乡创业青壮年的法治教育,尤其注重对村社中的基层党员、小组长、村民能人加强法治教育,形成骨干力量,从而带动群众积极开展学法用法活动。
(五)建立乡村法治教育长效工作机制
加强对乡村法治教育工作的组织领导。工作对象面广、工作量大是乡村法治教育工作的显着特点,单纯依靠教育主管部门难以高质量完成任务,关键在于发挥各级干部的作用,提高他们对法治教育工作的认识,引起重视。乡村法治教育是完善基层治理体系、全面提升基层治理能力、实现乡村振兴目标的基础性工作,要将其当作一项长期的必须完成的战略任务来抓,通过加强对乡村法治教育工作的组织领导,以常态化形式开展工作,整合各种资源,形成党委、政府、人大、政协、机构、单位各司其职,全社会共同参与的工作格局。
一是形成上下协调联动工作机制。县级法治教育工作领导小组及其办公室是县域内开展法治教育工作指挥、协调、督查的机构,主要承担农村法治教育网络建设、法治教育工作计划、部门法治教育工作职责制定、组织和协调开展“法律进乡村”和法治教育主题实践活动等工作任务;工作中需要广泛开展调查研究工作,走近基层、贴近群众,广泛征求意见、了解法律知识需求,及时发现问题,采取切实可行的措施为法治教育打好基础。行政执法部门努力实现依法行政和法治教育的有机协调统一,在工作中主动配合开展法治教育,上下沟通、主动出击,在法治教育的形式上大胆创新,内容上精心组织、务求实用,全面提高乡村法治教育的覆盖面和群众的满意度。
二是全面落实考核监督制度。建立基层法治教育工作目标责任制,纳入对部门、乡镇、村领导的考核,责任到人、目标明确、任务具体,采取年终考核和定期督查相结合的形式,保障法治教育任务逐一落实。及时发现并有针对性地培育各类具有说服力和代表性的法治教育典型,不断总结法治教育工作中的特色和亮点,给予宣传和奖励,发挥典型示范引领和带动作用。建立基层干部的法律知识考核制度,并把考核成绩合格作为村级干部提拔使用的前提,形成开展工作依法、遇到困难找法、解决问题靠法的良好局面。
三是完善保障措施。切实保障基层法治教育费用纳入财政预算,经费足额拨付、专款专用。调动各级资源,对经济条件较差的基层地区给予财政倾斜。广泛动员社会各界向乡村捐赠法治教育书籍、光盘资料等,组织开展结对支持和一对一帮扶活动,解决乡村法治教育资料、费用、人员等基本问题,确保乡村法治教育顺利开展。
依法治理是人类社会治理的科学形式,大到国家治理,小到乡村治理,越是细微处,越需要用法治保障目标的实现,越需要用良法达成善治。
注释
1 赵伯祥,李勇军.农村墙体法治宣传的规范与引导[J].中国发展,2018,(3).
2 陈占学,王奕凡.为民务实求发展依法行政促改革——乡镇职能作用发挥之我见[J].甘肃农业,2014,(21).
3 郑先红.县(区、市)司法局职能配置与运作现状研究[J].中国司法,2012,(4).
4 程艳芳,孔洪刚.开展农村法治宣传教育存在的问题及对策[J].法制与社会,2017,(10).
5 王海朋,于海平.高校思想政治工作要因势而新[J].法制博览,2017,(27).
6 张特.新时期青少年法治宣传教育研究[D].上海:华东政法大学,2018.
