第 5 章 林业事业单位资金管理问题对策
根据我国目前各林业事业单位在林业资金的申请、使用以及财务支出等方面存在的问题，所以我们需要用制度加深对林业事业单位的管理和规范。应该从哪些方面入手进行解决呢？笔者认为美国和法国一些可取的管理模式值得借鉴，但是还应该清醒的看到，我国的社会性质和环境与其他国家存在明显区别。
5.1 加强林业事业单位制度建设
西方经济学的重要思想基础是经济人假定，在没有行为规范前踢下，经济人所作出的决策都是利己的，如果没有完善的制度就不能约束人的本性。所以林业事业单位的资金管理一定要从制度建设入手，用制度管理事业，而不是用人管理制度。
5.1.1 提高和完善资产的有效运行机制
规范资产购置、处置等管理制度，建立部门信息资产管理系统，将资产从购置、使用到处置各环节进行实时监管，根据单位人员编制配置固定资产数量，通过制定固定资产配置计划如下表 5.1 所示，建立固定资产购置审批制度。
在会计核算上对固定资产计（文物和陈列品、图书和档案、动植物、名义金额计量资产除外），按月提取折旧，当月增加的从下月起提，当月减少的从下月起不提提足折旧后可以继续使用的，应当继续使用，规范管理融资租入固定资产采用与自有资产一致的政策计提折旧发生后续支出延长使用年限的，资本化处理，重新计算折旧额。固定资产折旧时直接冲减基金，不列支出，反映固定资产的消耗情况。借记非流动资产基金-固定资产（净资产科目），贷记累计折旧（资产科目），动植物的核算按实际取得成本入账，适当简化核算。固定资产的处置时通过“待处置资产损溢”科目核算。
5.1.2 规范预算管理制度
根据《预算法》之规定，各级财政的收入支出都应该遵循严格的法律要求。根据财政使用的预算，能够清晰的看到国家政策和财政资金的使用范围。科学的预算管理不仅能够提高资金使用效率，更能够约束财政资金使用范围。重要途径就是建立健全林业预算管理制度，规范财务行为。因为资金量的大幅增加，对林业资金的管理难度也在不断扩大。若做好林业资金预算管理工作，应做好以下几方面的建设。
一是要建立标准制度，对尚未建立管理制度的林业项目，特别对资金投入数额较大的林业建设项目， 应该深入开展基层调研工作（周爱群，2007）。尽快制定一整套有效的管理办法和规章制度，确保各项林业项目资金管理工作有条不紊的开展。
二是要研究探索切实可行的林业资金配置方法，建立公正、公开和公平的项目资金分配标准和方法（张新，2008）。根据工作性质建立资金预算配置的标准化、额度化和制度化的依据，最大限度减少人为干扰因素。从制度本身确保预算合理，保证国家资金运用到最需要的林业建设中去。可以根据林区大小、项目工程量以及公益性等标准进行区分，标准化审批预算资金。
三是要重点解决林业预算管理重点的一些突出问题。（1）预算分配不规范，不科学。这个问题主要体现在年初项目预算细化程度不够， 待分配比例过高；项目预算分配依据不充分， 资金安排带有一定随意性和盲目性；程序不规范，预算执行进度慢、效率低，影响了林业项目预算执行效果。具体解决办法，可以通过将各种经费支出细化到类，制定支出功能分类科目表如表 5.2,再将支出明细分别填列到支出明细表以及表 5.3 所示。
（2）预算内外项目资金“两张皮”现象突出。一些林业部门在部门预算中分预算内、预算外分别编制破坏了预算的完整性，也削弱了预算的约束力。建议可以建立事中评估机制，通过对林业资金使用过程中可能产生的问题进行监管。
（3）林业项目预算结构不尽合理，重点不突出。林业专项项目涉及面过广，项目资金额度偏小，在预算编制过程中往往只注重预算数额，不关心合理性、效益性，预算的争取上积极，但是使用效果不明显。建议建立预算资金退出机制，对上一年度使用效率较低的预算资金进行审核，不合格项目当年不予批复。（4）预算编制时间仓促，准备不充分。根据当前运行模式，林业部门预算编制时间仅仅只有一个多月，没有时间对项目预算进行必要的、规范的研究与论证，往往只凭财务人员和业务人员的个人经验和上一年预算水平进行编制，缺乏科学性和系统性。建议建立预算审核人员人才库，同时对抽调审核人员进行必要培训，同时对资金审批进行严格调研取证。
5.1.3 加强林业项目资金的监督和稽查
目前，林业专项资金分配时缺乏社会监督、使用时缺乏跟踪机制、使用后没有事后评估机制，而且对责任单位和责任人基本没有处罚制度。林业项目浪费、违纪现象时有发生，因此应不断加强林业项目资金的的监督和稽查，保证林业项目资金的使用效率。
一是上级财政主管部门的监督。在林业资金批复使用过程中，要严格执行预算，细化到类、款、项。将林业事业单位资金全部列入国库集中支付管理系统，并细化到项目名称，资金的支付使用细化到类、款、项，支出的功能分类细化到类、款、项，经济分类细化到类、款，并将资金的性质以及资金的用途一并填列，以便与预算项目支出严格对照（张万强，2009）。在财政国库集中支付系统中设置项目类别、项目名称。各林业事业单位在项目资金使用时首先通过国库集中支付系统将所需用项目类别、项目名称填列，功能分类和经济分类在系统中进行选择至末级科目，这样一来各单位资金支出使用情况很容易得到汇总。再将预算指标数分列在国库集中支付系统中以便控制预算的执行，如支出项目、支出数额和预算指标数不相符则会影响下一年度预算批复，这样一来加大了虚报预算和不按预算指标执行的成本，从预算执行上监督林业项目资金。
二是要发挥项目单位内部审计和政府审计的监督作用，以促使项目资金的正常运转和高效使用。注重发挥审计部门的监督作用，具体包括项目单位的内部审计和外部审计两个方面。首先，对于内部审计，项目单位的内部审计部门应通过对本单位内部各个业务部门中项目资金的流转状况实施检查和监督，及时了解项目资金的使用状况，同时还应通过对项目实施单位会计部门所提供的有关项目核算资料的分析和核查，以便及时准确地了解与项目资金使用相关的会计核算制度的完善程度，以保证项目资金得到有效、合理地应用。其次，对于外部审计，应发挥各级政府审计部门的作用，通过定期或不定期政府审计的审查监督，促使项目资金合法、合规、合理和高效地使用，同时政府审计还应根据自身优势，通过与财政部门和林业主管部门的通力合作，采取各种有效的措施加快财政资金和信贷资金及时足额地下拨到项目实施单位，并督促地方配套资金及时足额地到位，查处项目资金使用中的各种违规行为，促使项目经营者采取各种措施用足、用好资金，并做好项目信贷资金的还贷工作三是要建立、健全林业重点工程资金的核查制度。为了使林业重点工程项目资金的监督管理工作制度化、经常化和规范化，以提高资金的使用效用，保障工程项目的顺利实施并达到预期的目的。
第一，各级政府主管部门应成立专门的重点工程资金检查机构。国家林业局已经于 1999 年 10 月成立了国家林业重点工程资金稽查办公室，机构设置在国家林业局林业基金管理总站，专门负责林业重点工程资金的稽查工作，代行稽查行政职能，其业务归属国家林业局发展计划与资金管理司领导。第二，应该完善国家林业资金稽查特派员制度，不但要让特派员检查制约林业资金的使用，更要让其对所负责的工程项目承担责任。如果特派员负责稽查的重点林业项目出现问题，那么其也应该负相应的责任。除了惩罚措施，还应该建立奖励政策，对特派员监管的林业工程中资金没有出现问题、成本得到有效控制的，可以进行适当奖励。这样的奖励措施从某种程度上看比惩罚更有效果，较好的提高了其工作热情。从制度和人情角度都保证了监察工作的开展，保障了林业项目的顺利进行。第三，根据稽查项目的性质，确定好稽查工作的重点和方向，确保只能发挥得到保障。在稽查机构的建立初期就应该明确其工作目的，为自身定好位。例如防沙护林等林业重点工程项目，资金稽查机构应该在同级林业主管部门内设立，应该保证财务人事等权力的独立不受干扰，财政统发经费。
5.1.4 建立资金全程绩效考核评价体系
所谓全程就是事前审批事后审计事中稽查的管理模式，这体现了当前政府提倡的绩效考核理念，一项资金的使用情况要根据“3E原则”评判。根据“效率、效果以及经济”标准，事前审批的工作人员需要较高专业林业素养，如果一个门外汉来评审，首先，他不懂项目细节资金使用的必要性，有可能非用不可的材料被无情的否决了；同时也有可能根本不需要的开支，被包装的冠冕堂皇反而通过评审。其次，不懂技术的人参加专业评审会出现凭社会经验办事的情况。寻租首先会阻碍评审工作的顺利公平进行，唯“砍预算”的想法会占据主导地位，合理的项目得不到认可。在事前建立起严格的执行标准，同时对项目可行性进行标准评估（袁立华，2006）。
在林业资金使用过程中，还应该对林业重点工程建设进行抽查或者程序化评估（王时，2007），保持对资金使用的持续关注度。这种抽查要根据政务反应的问题到施工现场一看究竟，加强不定期督查的力度。通过工程实际质量检验资金使用情况，结合施工现场问题解决资金使用难点。同时还可以发挥当前新闻舆论的力量，让国家的林业重点工程接受社会监督。如果发现其中出现不良苗头和实际问题，落实之后进行及时的整改。做到早发现早处理，早解决重监管。
将事后的审计制度转变为绩效考核，以往通过事后对账务工作的核查，立足能够发现资金使用中出现的问题。应该扭转资金只靠审计评判的管理制度，建立科学合理的绩效考核评价体系。对资金使用的到位率、对应性、社会效益、经济效益以及公众评价等等客观因素综合起来，建立一整套完善的评分体系。通过对资金使用评价得分来评判其合理性和效果，同时对评价分级不合格的资金项目建立退出机制，来年不能再以相同形式申请资金。
另外，还应该以全国人大立法的形式对林业以及其他资金的考核评价进行保护，从顶层设计上来确保该项制度的实施。这也是美国以及英国等其他西方国家几十年探索出的经验理论，建立一套国家上下通力配合的绩效评价体系。基本模式如图 5.1.（图略）
