第 2 章 我国林业发展现状及资金管理情况
纵观人类生存发展史，有一个基本问题是能够得到认可的，那就是社会发展的出发点肯定是吃饱穿暖。无论是原始狩猎还是农耕细作，所有的生产生活的根基在于生存。从人类原始社会到现代文明，农耕生产一直保证着人类文明的不断繁衍，故而农业生产历来是社会发展的重中之重。但是近几个世纪来，人类现代社会发展速度越来越快，伴随着高楼大厦的拔地而起，在保证耕地面积的前提下，森林资源却不断的锐减。地球上的氧气都是靠绿色植物来保障的，也就是说除了农业生产，林业发展对我们的生存而言一样非常关键。另外，日益污染的空气已经被全社会所关注，“雾霾”一词的点击率已经上升为近年来的绝对热词。在大数据时代，我们已经看到了整个社会的环境承载量严重超载，政府也在从清洁能源、工业减排以及调整产业结构等方面治理污染。通过“森林对PM2.5 等颗粒物的调控功能与技术研究”项目，我们得知森林对PM2.5 等污染颗粒有明显的滞留效应（余新晓，2013）。政府也在这样的背景下关注林业的发展，财政投入资金量明显上升。林业投入资金有很大一部分由事业单位管理，下面就林业基本情况以及事业单位管理模式进行简要说明。
2.1 林业资源发展现状
首先应该明确的是何为林业，林业是指保护生态环境保持生态平衡，培育和保护森林以取得木材和其他林产品、利用林木的自然特性以发挥防护作用的生产部门，是国民经济的重要组成部分之一。有别于人工林给人们的印象，林业的发展基础不是人类的生产活动，而是林业资源的积累。没有资源就像无水之源，林业发展也就无从谈起了。
目前，相比较 2009 年的基本情况，国内森林面积由 1.95 亿公顷增加到 2.08亿公顷，净增 1223 万公顷；森林覆盖率由 20.36%提高到 21.63%,提高 1.27 个百分点；森林蓄积由 137.21 亿立方米增加到 151.37 亿立方米，净增 14.16 亿立方米。
其中，天然林面积从原来的 11969 万公顷增加到 12184 万公顷，增加了 215 万公顷；天然林蓄积从原来的 114.02 亿立方米增加到 122.96 亿立方米，增加了 8.94亿立方米。人工林面积从原来的 6169 万公顷增加到 6933 万公顷，增加了 764 万公顷；人工林蓄积从原来的 19.61 亿立方米增加到 24.83 亿立方米，增加了 5.22亿立方米。人工林面积继续居世界首位 （第八次全国森林资源调查，2014）。如此大规模的森林总面积，需要财政投入资金总量也是可想而知的，2003 年到 2012 年林业投资完成情况如图 2.1 所示。
通过数据和基本国情可以得到几个结论，第一，林业资源总量丰富但人均数量少，我国目前林业资源总量位居世界前列，但是我们还是一个人口基数大、底子薄的发展中国家，总量数据在平均数据映衬下就会变得不那么耀眼了；第二，社会效益和问题并现，经过几十年的护林、造林以及封山育林等工作，我国林业资源得到了一定程度发展，社会效益开始显现。但是我们不能停留在以往的成绩与数据上，基础薄弱警示着我国林业发展并不会一帆风顺；第三，林业工业化进程顺利，林业生产业进入工业化通道，慢慢形成了林木采伐、木材加工、林业机械制造以及林产化学加工等林业工业体系；第四，林业资金数量增速明显，几十年的时间，国内林业发展为国家和社会发展累计贡献了大量资金和资源，同样对环境美化和生态保护做出了巨大贡献。
但是在成绩面前我们应该清醒的看到，近年随着社会对资源需求呈几何级数增长，林业资源的保护和培育遇到了瓶颈。以往我们发展经济所需林木资源基本都是依靠自然资源的积累，现在的实际情况警我们，如果继续按照老路前进必将失败。我国目前林木工业的下游产业发展较为发达，只是存在资源利用率低等小问题。在国内森林资源能够得到充分保障的前提下，我们的林业发展还会在较快的速度发展。但是政府应该明确资源保护的职能，同时对造林工程不懈怠，继续提高国家层面对林业发展的重视程度。
2.2 林业资金基本使用情况
按照我国财政预算管理模式，林业发展所需资金绝大多数由国家与地方财政支持，用于造林、有害生物防治以及野生动物救护等工作。由于机关单位与事业单位在治理机制上的本质差异，本文选取数量众多但又区别于机关处室、具有独立法人资质的直属事业单位为载体，研究其财政资金的管理使用情况。首先明确事业单位的基本体质与管理模式，其次找到不同类型事业单位对资金管理的差异性。
2.2.1 我国事业单位基本体制
我国的事业单位类似于国际社会的社会公益组织或者是非营利机构，包括救济机构、医院和红十字会等等。国内事业单位的概念是从 1955 年的《关于 1954年国家决算和 1955 年国家预算的报告》中被提出的，这份全国人大的报告从国家层面第一次提到了事业单位的概念。国务院发布的《关于编制管理的暂行办法》，把事业单位定义为 “为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”.
2004 年 6 月，国务院关于《修改（事业单位登记管理暂行条例）的决定》从法律层面严格定义了事业单位性质，即事业单位就是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”我国事业单位的类型按财政拨款的多少可分为财政补助即全额拨款、财政适当补助即差额拨款和自收自支三大类。事业单位按照社会职能划分可以分为监督管理类、公益类（包括纯公益和准公益两小类）、中介服务和生产经营四大类。监督管理类和纯公益类事业单位基本上都属于全额拨款性质。准公益类基本上属于差额拨款性质。中介服务类和生产经营类事业单位一般属于自收自支性质。管理类同企业化管理，资金的发放不受制约。
2.2.2 林业事业单位基本情况
判断我国林业事业单位的划分，有几个很重要的标准：合法性、公益性以及服务性，从这几个角度看，我国林业事业单位具有很明显的公益性。正是由于林业事业的公益性，我国的政府机构设置非常重视其发展。除去具备独立执法职能的机关和参公单位，还有很多纯公益性的职责赋予了林业事业单位。
当前，我国林业工作中涉及多种政府监管职能，包括林业保护、资源再生、动物救助以及资金监管等等。所有这些职能都按照性质不同，分类设立了相关事业单位。一般情况下，林业事业单位都是直属于某园林绿化机关，具有独立法人资格，可按照国家对其要求进行经营。但是在实际操作层面，林业事业单位往往是某一项具体园林工作的执行者和亲历者。人员编制方面，该类单位人员为事业单位类型工作人员，属国家工作人员一种，一般不具备执法等权力。
2.2.3 林业事业单位资金使用概况
我国林业事业单位划分为全额、差额和自收自支事业单位三种类型。根据目前我国林业事业单位经营性质划分，林业事业单位的整体有三类：即纯公益性事业单位、有行政职能的事业单位和具备经营条件的事业单位。除部分自收自支的事业单位，绝大多数事业单位的资金来源全靠国家财政支持。
绝大多数单位的资金来源都是政府统筹拨付，单位自身按照预算执行等程序进行使用。例如治沙育林工作就是整个林业体系中的一部分，可以说我国林业事业单位一般不具备自身创收条件。但是，林业监管治理资金又是需求量较大的，如何能让相关单位即高效又安全的运用林业管理资金是目前出现的一大问题。由此，林业事业单位可以定性为，不以盈利为目的的社会管理组织，是政府组织的一种分支。
林业事业单位资金来源由财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入等等组成。林业事业单位的支出渠道有正常的事业支出、专项经费支出，又有上缴上级支出、对附属单位的补助支出、对其他单位的投资支出、经营支出。林业项目资金的融资渠道很有限，大多数依靠财政预算和项目资金。这样大量的资金管理，基本依靠行政体系的监督和审计，有时不能保证资金的高效运作。而且通过行政体系管理公益事业发展时会出现机构冗余，审批流程繁琐，办事效率不高等问题。
