第六章 构建有效的我国众筹融资监管体系的对策建议
近几年，互联网金融逐渐在我国兴起，在宽松的政策环境以及政府审慎干预的态度下，短短时间内就取得了长足的发展。众筹融资处于高速发展状态，行业乱象频繁显现，必然会蕴含着一定的风险。随着行业各类问题的暴露，规范行业发展的呼声也越来越高，政府对于众筹融资的监管愈加重视。然而，众筹融资监管自产生之日起就面临着一个矛盾：鼓励创新与规范发展之间的平衡。要促进众筹融资行业的业务创新，保持行业发展的活力，政府必须尊重众筹融资行业特有的发展规律，避免过度的政府干预而限制市场发展。从历史上金融市场监的管实践和国外对众筹融资的监管经验来看，一个完整且合理有效的监管体系是市场规范发展的有力保障，法律监管、政府监管、自律监管以及媒体监督是这个体系中有机的组成部分，只有充分发挥每一部分的作用才能使行业进入规范发展的轨道。
第一节 法律监管方面的对策建议
一、加强基础法规立法、修法工作
众筹融资离不开法律法规的保障，应尽快完善传统金融法律体系，以立法的形式明确众筹融资平台的性质和法律地位，对其组织形式、准入资格、经营模式、风险防范、监督管理和处罚措施等进行规范。一是在相关法律出台前，进一步提高前瞻能力，在现有法规、制度的基础上，对其进行动态修订、补充与完善，弥补现有监管制度在覆盖众筹融资方面的空白，例如，我国目前关于金融领域的基础法律有《银行法》、《证券法》《保险法》《公司法》等，在完善与补充相关法规、条例、办法、制度的过程中，应充分考虑众筹融资模式的特点，将其内容纳入其中，使其得到法律的保障与约束。二是加紧制定众筹融资的相关基础法规，针对众筹融资的业务模式制定相应的法律法规或管理办法。众筹融资行业的规模未来将逐渐扩大，因此需要单独的基础性法规对其进行统一约束，一方面可以更有效规范其发展，另一方面可以防止众筹融资在发展中与现有的法律发生冲突。
在众筹融资平台的性质和法律地位、组织形式、准入门槛、经营模式等基础内容被写入基础法规之后，如何对众筹融资进行监管则需要更为详细的指导规则。例如可以分别制定众筹融资行业的管理办法，对不同众筹融资参与主体的具体经营活动以及从业人员的行为进行监管。
二、制定和完善众筹融资配套法律体系
基础法律的配套规定是依法进行司法活动、行政活动的重要依据。当前我国众筹融资的基础立法和修法工作正逐步实施，然而对于众筹融资进行监管和管理的具体法规和规定还不完善。因此，需要加快制定和完善众筹融资基础法规的配套法律法规。一是增加《刑法》中关于众筹融资违法犯罪行为的处罚规定。目前刑法中只有关于众筹融资中“非法集资问题”的规定，缺乏其他违法犯罪行为的规定，故应加快对于众筹融资中新型犯罪行为的识别和整理，尽快出台相关的具体刑事处罚规定。二是增加《民法》中关于众筹融资民事违法行为的规定。众筹融资中较轻的违法行为同样需要法律方面的规范，可以减少违法行为的发生，甚至防止轻度违法行为演变为犯罪行为，保障行业稳定发展。三是在《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《电子签名法》的基础上进一步完善有关互联网金融业务的法律法规。尽快制定《信息和通信服务规范法》、《数据保护法》、《电子资金划拨法》等，保证众筹融资行业得到法律的约束，助力众筹融资发展。四是通过增加和完善《消费者权益保护法》中关于众筹融资消费者和投资者权益保护的内容，来保障投资者和消费者的合法权益不受侵害。
三、补充制定互联网行业法规
目前传统互联网行业的法律法规体系已逐渐形成，然而，在互联网与传统融资方式深度融合的背景下，这些法规正逐渐落后于互联网行业的发展。诸如《电信与信息服务业务经营许可证》、《网警备案》、《电子公告服务许可》等传统的互联网行业法规，以及《电子商务模式规范》、《网络购物服务规范》、《支付清算组织管理办法》等涉及电子商务的互联网行业法规，还未在涉及众筹融资的问题上作出明确规定。互联网涉及的技术环节较多，如系统软件、数据保护、密钥管理、客户识别、身份验证等，因此，应加快互联网金融技术部门规则和国家标准的制定，增加众筹融资行业投资的安全性。
第二节 行政监管方面的对策建议
一、明确众筹融资监管主体及其监管职权
众筹融资业务模式涉及多个监管部门，按分业监管的思路，人民银行、银监会须负责对众筹融资中的支付业务进行监管，证监会负责众筹融资中发行证券行为的监管。由于众筹融资监管主体较多、政出多门，对于跨市场的交易活动，以谁为监管主体尚不明确，这样的监管制度安排导致监管效率低下，某些众筹融资平台几乎处于监管的真空地带，某些跨界经营平台和跨类型混搭产品存在明显脱离监管的现象。因此，应该明确众筹融资平台的监管主体，合理分配监管主体的监管职权。一是按照“功能监管”的思路将还没有监管主体的众筹融资业务逐渐纳入相应监管主体的监管之下。可将众筹融资中某些与传统金融业务相同或相似的业务归到现有监管主体的监管范围内，例如众筹融资的股权融资模式可以归到证监会监管之下。二是严格按照“审慎监管”的原则明确监管机构对其职权范围内的众筹融资平台的监管内容，并据此严格对众筹融资平台进行监管，避免众筹平台激进的风险承担行为对社会造成较大的负外部性。针对不同类型的众筹融资业务模式，可将其归入不同的监管部门，监管部门只对其传统监管职权范围内的业务进行监管。例如，证监会只负责对股权众筹融资中证券发行行为进行监管，而股权融资中其他交易行为则交由其它监管部门监管。
二、建立众筹融资风险监测、预警和应急处理机制
众筹融资监管已不同于传统融资方式，在互联网虚拟市场中进行的交易活动越来越频繁，且难以通过普通监管技术和手段进行有效监督和规范。众筹融资受众的普遍性意味着风险所造成的损失和影响范围较传统融资方式要更加巨大，因此，需要在监管过程中做到风险的监测、预警，以便在事前对相关问题进行识别与控制，避免造成大范围的损失。首先，根据众筹融资模式的业务特征制定相关的风险监测指标体系，对众筹融资参与者进行动态监测，实时预警。例如可针对众筹融资筹资者经营过程中可能出现的风险问题制定净资产、净资本等监管指标，对其实现动态监管，在出现不满足指标监管要求时对其发出警告，限期进行调整以保持正常经营。其次，建立事前、事后风险预警和应急处理机制，监管部门应设专门部门对众筹融资参与者的活动进行监管。一方面，在问题产生之前根据监管数据对众筹融资参与者的业务活动进行风险提示；另一方面，制定问题产生后的应对方案，据此作出快速反应，以将损失控制在最小范围。对于造成严重后果的众筹融资参与者，根据相关法规作出相应的处罚。
三、加强跨部门、跨区域协调监管
互联网行业和传统融资市场的深度融合，造就了众筹融资这一新型的融资方式，众筹融资的监管范围也因而包含了互联网行业、融资市场，特别是两者相互融合的领域。在众筹融资行业正逐步向混合经营的演变的情况下，传统的分业监管方式限制了对互联网金融的监管效率，因此需要加强不同监管部门之间以及地方和中央各部门之间的协调监管。首先，建立不同部门之间的监管协调机制，提升不同部门之间协调监管的效率。目前我国的金融监管体系是由“一行三会”和其他不同金融类型的监管机构组成的，中国人民银行、银监会、证监会和保监会是这一体系中主要监管力量，其他监管机构同样是必不可少，在采用分业监管模式的现实状况下应建立各个部门之间的信息交流、资源分享模式，通过信息交流缓解监管过程中的信息不对称，通过资源分享增加单个监管部门的监管资源。其次，建立中央和地方联合协同监管机制，加强中央监管部门和地方监管部门之间的合作，适当将监管的权限和任务分配给地方政府或监管部门。众筹融资的普惠性使得其发展速度和市场规模均十分惊人，中央监管部门其监管所能辐射的范围有限，其监管成本也存在限制，而且目前存在大量地方性的众筹融资平台与企业，中央监管部门可将一部分监管职权下放给地方监管机构，同时，地方监管机构应主动承担起相应的众筹融资监管职责。
第三节 自律监管方面的对策建议
一、加快行业自律组织体系建设，制定行业自律规范
作为行政监管缺位时对众筹融资监管的一个有力补充，自律监管在规范众筹融资行业发展方面发挥着重要作用。当前，众筹融资业务模式多样化趋势明显，市场参与者对于新兴业务模式的运营方式、风险特征等都有深刻认识，因此，自律组织的自我管理将更加有效。一方面，应加快行业自律组织体系的建设，将不同的众筹融资业务模式纳入自律监管的框架之内。当前我国各地成立了少量地方性的自律组织，这些自律组织一定程度上起到了监督和规范的作用，然而存在公信力、独立性不足等问题，因此需要成立全国性的行业自律组织。例如，可针对众筹融资中的股权类众筹、商品类众筹、公益性众筹等类型，分别成立单独的自律组织。在发展逐渐成熟后，成立全国性的、独立的自律组织，提升自律监管的效率。另一方面，应组织众筹融资行业参与者制定全国性的行业自律规范，进一步监督和规范众筹融资平台以及工作人员的行为。例如，联合目前已成立的诸如“中国股权众筹联盟”、深圳市众筹同业公会等组织，在目前各地已有的自律规范的基础上，制定全国性的自律准则或者自律公约。
二、加强自律组织行业保护、协调监管的能力
不论是全国性的行业自律组织还是地方性的行业自律组织，由于成立时间较短，各方面还不够成熟和完善，因此在行业保护、行业内部企业之间以及与其他行业之间的协调、行业监管等方面的能力还不足。由于大部分自律组织的组织章程不够完善、协会组织架构不够合理、协会组织工作人员专业水平不高以及行业颁布的自律准则也不甚合理，大大限制了其作用的发挥，因此，需要进一步提升行业自律组织发挥自律作用的能力。首先，行业自律组织应不断修改和完善自己的章程、组织结构和行业准则，并严格按照章程的规定履行行业保护、行业协调与行业监管的作用。新成立的行业自律组织应参考其他比较成熟的自律组织的章程、组织结构、行业准则等内容，不断对其进行完善以更好的服务会员服务行业。
其次，行业自律组织应加强与大型学术研究机构之间的合作，引入相关领域的专业人才和研究成果，以弥补现有知识水平的不足。与学术机构的合作可以使得自律组织在制定章程、行业规范的过程中更加有效，更具前瞻性，以适应不断发展变化的业务模式。第三，行业自律组织应加强与监管部门的合作，增加信息的交流与沟通，并通过年度例行的监管和日常动态监管对行业企业的财务状况、业务开展状况、是否存在违法违规行为进行监督检查，以协助监管部门进行监管。
第四节 媒体监督方面的对策建议
一、完善媒体监督方面的法规
媒体监督虽没有法律监督和行政监督所具有的强制力，但其极快的信息传播速度与极大的传播范围造就了媒体监督的巨大影响力。当前，在我国相关的基础金融法规中，尚未对新闻媒介对众筹融资参与者的市场行为以及监管部门的监管行为的舆论监督权作出明确规定，加之宪法中关于言论自由的规定较为宽泛，新闻媒介的监督职能受到很大限制，因此，需要完善新闻媒介舆论监督权方面的法规。首先，对于宪法中关于“国家支持发展新闻广播电视事业、出版社事业”以及“公民具有言论自由”等的规定，应进一步作出具体的解释。特别是新闻媒体是否具有“披露和批评政府机构及其官员不当行为的自由”需作出明确解释，以使新闻媒体在进行新闻报道时有法可依。其次，应加快推进我国新闻法的立法工作，把新闻传播纳入法治的轨道。目前我国正在研究新闻传播立法，新闻法有望在不久的将来面世。在新闻传播立法工作中，可考虑把新闻媒介对互联网金融市场特别是众筹融资市场中各类市场行为的舆论监督权写入其中，明确新闻媒介的监督职能。此外，新闻媒介对于政府监管行为的舆论监督权也应在法律中予以明确，使新闻媒介不仅可以对非政府机构进行监督同时还可对政府行为进行监督。
二、提高新闻媒介的独立性
新闻媒体的独立性问题关系到新闻报道的权威性、真实性、公正性，新闻媒体只有在完全独立的情况下，才能依据事件的真实情况进行报道，在新闻报道过程中才不会因利益攸关方施加的影响而失去其真实性、权威性和公正性。独立性是新闻媒介有效行使舆论监督权的前提与保证，因此有必要提高其新闻报道的独立性。一是要在立法中明确新闻媒介舆论监督权的内容，使新闻媒介获得新闻报道的自主权，依法行使法律赋予的职权，而不受诸如行政权力、个人权力的过度干预。二是要通过新闻行业自律组织对新闻媒介的新闻传播行为进行监督，制定行业中新闻媒体的行为准则以及从业人员的职业道德，对新闻媒体以及从业人员的行为形成道德上的约束。
