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【题目】重庆市农村“三权”抵押贷款风险研究
【第一章】农村“三权”抵押贷款困境探究
【第二章】农村抵押贷款风险理论基础
【第三章】重庆农村三权抵贷款现状及问题
【第四章】重庆市农村抵押贷款新模式的风险分析
【第五章】重庆市农村“三权”抵押融资风险的原因分析
【第六章】重庆市农村贷款融资风险防范对策
【结论/参考文献】农村抵押贷款模式及其风险研究结论与参考文献
4 重庆市农村 三权 抵押贷款风险分析
重庆农商行自 2009 陆续推出了林权、农村居民房屋所有权、农村土地承包经营权集中在一起的 三权 制度，为破解 三农 贷款难题，推动农村金融改革作出了有益探索，取得一定成效。到 2014 年末，重庆农商行累计发放农村产权抵押融资贷款211.5 亿元，约占全市发放总额三分之一，余额 54.6 亿元，18 万多户农户和农企直接受益。从实践角度看，农村 三权 抵押贷款，对于城乡统筹、解决 三农 问题、盘活农村资金、推进新农村建设，有着极为重要的作用。但由于法律法规不够完备，使得实际操作中存在各种各样的风险。不论是农村土地承包经营权、林权还是农房，极易受到地理位置、地形条件、经济发展水平等因素的制约，抵押物评估价值呈现不稳定状态。实践中，我们认识到主要存在以下风险。
4.1 政策制度风险
现有法律明确限定了农村承包土地和宅基地不能抵押。基于保障农民基本权益的考虑，《物权法》、《土地承包法》以及《担保法》均表示集体内部耕地、宅基地所有权归集体，不可用来抵押，以招标、拍卖、公开协商等形式得到的土地则能够进行抵押，导致金融机构 惜贷 、 惧贷 ,制约了承包地和宅基地这两项农村主要资产的盘活，限制了农村经济发展。十八届三中全会下达《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中有关农村产权制度改革方面，明确赋予农民对承包经营权的抵押、担保权能，并将选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保，然而相关法律条文并没有真正完善。不仅如此，土地承包经营权后续转让需要在原承包方的许可下进行，《农村土地承包经营权流转管理办法》指出，受让方在承包方手中通过转包、出租形式获取的土地再流转，需要得到原承包方认可。
如果原承包方因个人原因不能落实这一，则不能进行再流转，这样一来，农村土地承包经营权无法进行有效的集中处理。而土地承包经营权和宅基地使用权转让对象也遭到了限制约。受相关上位法影响，农村土地承包经营权、宅基地的转让原则上只能在同一集体经济组织之内进行，转让对象的严格限制，造成市场交易不活跃，制约了投资需求，使得资产难以实现真实价值，导致贷款违约发生时，抵押物处置变现难。
4.2 权属不清风险
与所有权不同，产权具有明显排他性，而且产权还具有可交易性。能够作为抵押物的前提是抵押物的权属界定清晰，农村土地承包经营权、农房和林权用于抵押的前提是所有权使用权界定清晰，如果资产的产权不明晰，就会形成抵押权虚置。
一是抵押物所有权不明，进行抵押的承包地、房产等所有权无法得到合理有效的确定；二是抵押违背相关法律规定，《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》和《森林资源资产抵押登记办法（试行）》等，重点强调那些能抵押的标准及范围，不合理抵押不受到法律保护；三是多次抵押，借款人把某一产权分别交由大量金融单位进行抵押担保，造成抵押失去意义。虽然名义上重庆 三权确权颁证工作已基本完成，但由于重庆辖内 三权 的确权颁证工作分别由所属区县相关行政主管部门实施，因各地情况不一，故各地进度不一，如开县、城口等区县已基本完成 三权 确权颁证工作，而秀山县农房确权颁证仅 86%,林权确权颁证不足 30%（因原划林界不清，权属不清楚，存在争议），农村土地承包经营权确权率91%,却因外出务工人员较多尚未全部颁证到户。 三权 确权颁证环节存在较多问题的是农房，主要表现在：一是农民不按审批面积建房或占用土地，私搭乱建比较严重。对存量农房主要是根据人均耕地占有量、家庭人口数等标准确定，故农房实物面积与产权证面积不一致。如开县镇安镇辽叶村黄某农房权证记录的面积为 396平方米，而该户房屋实际面积大约 450 平方米，超面积约 54 平方米。同村王某房屋产权面积为 483 平方米，而房屋实际面积大约 330 平方米，证载面积比实际面积多153 平方米。二是对违规建房农户需要补交有关费用，农户因不愿补交或外出务工不能补交，造成不能办证。三是外出务工人员较多，造成仍然有一定数量的产权证积压在各乡镇国土所，如梁平县。
4.3 价值评估风险
价值评估的含义为：在办理土地承包经营权、农房、林权抵押贷款时，明确这几项权利所包含的价值，从而以抵押率为计算基础，计算出贷款金额。能否正确地计算和评估抵押品的价值，在一定程度上保证了处理抵押物后，贷款人是否能得到权益。对 三权 的评估，主要有外部专业机构评估和银行内部评估）两种方式，重庆农商行开展农房、农村土地承包经营权抵押贷款以 内评 为主，分别占 81%、64%,林权抵押贷款主要采用 外评 为主，占 67%.农房和农村土地承包经营权由于评估复杂性相对较小，且市场上的评估机构较多，评估费用相对较低。林权由于其评估的专业性较强，重庆具有林权评估资质的评估机构较少，故评估费相对较高。从价值评估实践看，主要风险在于：由于统一的资产评估标准尚未建立，加上专业评估机构因 三权 评估金额小、位置偏远等原因，积极性不高，且我市具备森林资源资产评估资质的只有 绿环评估 、 兴农评估 等机构，专业评估人员缺乏，评估费用相对较高，造成三权特别是对林权的价值评估相对滞后。如林权评估，在已经发放的贷款中，专业评估机构真正介入的还较少，更多的市依靠当地政府、银行、农户之间通过协商的方式，确定价值，由此导致房屋评估价值与实际价值的出入较大，引起抵押贷款人与金融机构相互冲突的风险，因估价过高产生的风险，就由授信银行来承担；而估价过低的话，又对农民利益造成损失。
4.4 资产处置风险
从银行角度出发，开展三权抵押贷款需要保证自身资金安全并维持适当利润。虽然目前重庆市农村三权抵押的不良贷款率很低，但实际操作中仍然会存在抵押贷款合同期满，而借款人无力偿还贷款的情况。一旦出现这种情况，按照惯例，银行是有权处理抵押物的，但现实是，农村林权、土地承包经营全以及农村房屋资产处置都有一定的缺陷和不足，就农村承包地来看，应该由国土还是农业部门处置，怎么处置，应该由谁来接手，这些问题都没有具体的操作标准，而农房交易在目前的政策条件下只能在村集体经济组织之间进行，因此，金融机构要实现变现，利用三权抵押贷款是不能换取资产使用权的，不能切实保护抵押权益。虽然，重庆市高级人民法院针对系统内部，提出相关司法保障建议，推动农村金融服务的良好发展，明确规定了地方上对“三权”抵押的有效性，但由于该意见的效力低于国家法律，一旦产生纠纷，仍将影响到抵押担保合法性效力的认定。另外，目前农村资产流转体系尚不完善，缺少相应的抵押物处置平台也是造成资产处置风险的主要原因之一，重庆市曾经明确要依托重庆农村土地交易所，在远郊区县国土部门抽调人员组建分支机构，在乡镇明确人员组织工作站，形成全面覆盖、上下贯通的农村产权综合交易平台，开展农村承包地流转、林权流转、集体资产交易、集体经济组织股权交易、三权 抵押物处置等业务，按此精神农村产权流转交易平台体系将设置为市、区县、乡镇三级。但是目前以上工作正在积极推进中。在此之前农村产权流转主要靠自发进行，信息不畅通，不能真正实现流转。即便部分地区有产权流转机构，但是普遍存在条件简易、功能单一、制度不完善、服务不周到、流转行为不规范等问题。此外，林地只要符合是商品林、不是病虫害疫区，便可根据林木成熟的不同阶段有相应的采伐指标，但实际上要获得采伐指标非常困难，林木变现困难，也导致了林地流转困难。因此，如何通过合法途径在既不损害抵押贷款人基本生活保障、又不损害金融机构既得利益的前提下，变现、处置抵押资产，成为金融机构面临的重大难题与风险。以重庆农商行为例，实际操作中遇到涉及三权抵押的不良贷款，下属支行大多愿意通过协商方式清收 三权 不良贷款。有云阳、彭水、永川等 12 家支行提起了司法诉讼，司法诉讼 18 笔，金额 238.29 万元，其中：农房诉讼 16 笔，183.29万元；林权诉讼 1 笔，50 万元；农村土地承包经营权诉讼 1 笔，5 万元。现在有 11笔已经判决或下调解书，但是由于种种原因未能执行。如 2012 年 1 月 5 日垫江支行发放李丕容农房抵押贷款 12 万元，用途养鱼，贷款到期日 2013 年 1 月 4 日。借款人因经营亏损无力还款，支行起诉，法院已判决。现借款人没有还款意愿已外出无法联系，妻子在家务农无力还款，抵押物系家庭唯一住房无法处置。支行反馈，当地法院都支持银行主张债权，或下判决书，或下调解书，但一方面因农房只能在本村成员交易，村民碍于情面一般不会购买，另一方面抵押物若为借款人家庭唯一住房，法院从维护社会和谐稳定的角度，一般不会强制执行。
4.5 补偿机制不健全
以重庆市所颁布的《重庆市农村 三权 抵押融资风险补偿资金管理暂行办法》作为依据，通过审批核准，达要求贷款便可获取35%的风险补偿金，其中20%由市级风险补偿金所承担，15%由区县风险补偿金所承担。
但尽管如此， 三权 抵押贷款启动风险补偿机制的门槛较高，一是补偿范围较窄，规定贷款用途必须 为重庆市内农林牧渔副等产业的生产、冷藏、加工、流通等 ;二是补偿条件较为苛刻，银行要获得补偿，必须要达到 获得仲裁机构的生效裁决或已获得人民法院生效判决并已执行终止或中止，或贷款逾期二年及以上 的条件。以重庆农商行为例，实际符合上述要求的贷款非常少，在 三权 抵押不良贷款最多的彭水支行，7 月末该支行 三权 不良贷款余额 202.91 万元，经清理没有 1 笔符合上述申请风险补偿金的不良贷款。
