由于劳动力市场失灵，基层服务人才紧缺是我国当前就业结构性失衡的表征之一。以恰当的方式引导大学生参与基层服务将在大学生就业、学生资助和劳动力市场调节等方面发挥重要作用。 2003 年以来，我国大学生参与基层服务的政策实践在各级政府的倡导下广泛开展，涉及领域众多。 政策研究的主要任务之一是理解政策的演变过程。对政策演变过程的探究有助于发现我国大学生参与基层服务政策的演化路径，把握政策趋势。通过政策文本分析所提供的“黑箱技术”[1],可以绕过不能被直接观察的政策过程，从文本的视角对纵向政策数据进行分析，从而发现其演变过程及其与横向政策的关联，做出趋势预测和提出建议。 本研究所使用的数据主要来自 2003-2015 年间中央部门通过官方网站发布的大学生基层服务政策及相关政策文本。由于地方政策多数依照中央政策要求制定和实施，本文仅限于分析中央主导的大学生基层服务政策。
一、大学生基层服务的政策梳理
按照学界普遍采用的纵向划分方法，政策分为元政策、基本政策和具体政策三类[2]. “元政策 ”即政策的政策，是政策出台的深层动因，也是政策背景。大学生参与基层服务政策的产生和发展与高等教育扩招、大学生“就业难”有着直接关联，并且在西部大开发、农村医疗体制改革与新农村建设等政策的助推下持续实施。
（一）政策出台的背景
1. 大学生就业政策：高等教育扩招的出口。 自从1999 年《面向 21 世纪教育振兴行动计划》（简称“计划”）[3]公布以来，高等教育毛入学率不断攀升。 “计划”提出的“2000 年达到毛入学率 11%,2010 年接近15%” 的扩招目标在 2002 年就已提前完成，2010 年“计划” 截止时已达到 26.5%, 远远高出预计水平。
2014 年，毛入学率已经达到 34.5%①. 然而，大学生的就业机会并没有和入学机会同比增长，大学生劳动力市场“就业难”的局面形成。 由于区域发展不平衡，就业结构失衡的情况势必会延续多年，亟需就业政策来引导劳动力市场的均衡发展。 2003 年，即第一届扩招大学生毕业当年，《关于做好 2003 年高等学校毕业生就业工作的通知》明确提出“鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作”[4]的思路。 就在这一年，“西部计划”成为第一个引导大学生基层服务的项目。 至此，我国高等教育规模扩张的三大“政策保障”已具雏形：全面的大学收费政策、家庭经济困难学生资助政策和大学生就业政策。
2. 面向基层服务 :缓解大学生 “就业难 ”的重要途径。 在创新创业政策出台之前，“面向基层服务”一直是大学生就业政策中的主要手段，在补充中西部地区基层劳动力、矫正大学生就业的结构性失衡以及地区均衡发展等方面均发挥着重要作用。 《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》[5]从思想层面引导大学生到基层和西部就业。《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（以下简称“意见”）[6]是我国鼓励大学毕业生基层服务的纲领性文件，要求加大政府宏观调控力度，建立“高校毕业生面向基层就业的长效机制”.这些引导性文件为大学生基层服务政策的出台做了铺垫。
3. 西部大开发、 农村医疗体制改革与新农村建设：合力助推基层服务。鼓励大学生基层服务是“西部大开发”的人才战略。始于 2000 年的“西部大开发”政策提出提高资金投入和转移支付力度， 支持西部 12省重点领域发展， 制定有利于西部地区吸引人才、留住人才、鼓励人才创业的政策[7].2004 年《国务院办公厅转发卫生部等关于农村合作医疗试点工作意见》[8]提出制定引导医学院校大学毕业生到农村工作锻炼的政策。农村合作医疗的试点和普及对医疗机构人员配备提出了挑战，如何引导医学专业学生到基层服务并且形成长效机制，成为亟需解决的问题。 建设新农村的战略部署把“三农”问题和“切实提高农民收入”作为国家政策的重中之重，并指出要“发挥农业院校在农业技术推广中的作用”[9]. 在一系列政策的引导和助推下，在教育、农业等多个部门的共同努力下，大学生基层服务政策得以出台并不断改革持续至今。
（二）政策模块与文本统计
大学生基层服务政策自 2003 年“西部计划”推行以来，形成了一系列政策群，主要涉及两大模块：学生资助和基层就业。 主导部门包括：教育部、财政部、人力资源与社会保障部、农业部、卫生部、中央组织部、团中央、国家扶贫开发办等。 搜集上述部门官方网站发布的大学生基层服务政策文本，进行梳理和统计。
如表 1 所示，2003-2015 年间，仅中央部门组织实施的大学生基层服务政策的出台及调整就有 103次之多。 其中，政策动向较密集的为金融危机爆发后的 2009 年，当年政策出台和调整 17 次。 从单项政策来看，“西部计划”出台最早，调整次数也最多。 那么，政策频繁调整与政策演变之间是否存在某种联系呢？
二、大学生基层服务的政策演变
通过对政策文本及其关联性的进一步分析发现，大学生参与基层服务的政策演变过程可以划分为三个阶段：探索阶段、成形阶段和统筹实施阶段。
（一）探索阶段（2006年以前）：“代偿”思想隐现
1. 启动“西部计划”. 在“意见”出台前后，我国先后推出了一系列鼓励大学生基层服务的政策， 而在2006 年以前只有“西部计划”一项。 “西部计划”全称为“大学生志愿服务西部计划”,是我国最早的大学生基层服务项目。 从 2003 年起，每年派遣 7000 名左右的高校毕业生， 到西部贫困县的乡镇从事为期 1~2年的志愿服务工作[10]. 该计划定位为志愿服务，与学生资助政策没有关联。
2. 国家助学贷款政策改革与就业政策的回应 .2004 年国家助学贷款“新机制”[11]第一次明确提出对毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作一定年限的负债学生， 可以代偿其贷款本息。 2005 年初，教育部又在三项“新举措”[12]中再次强调“代偿”思想。 紧接着，2005 年的“意见”对上述助学贷款改革中关于“代偿”的提议予以回应和肯定。但以上三处提法均没有具体的实施办法。 虽然还没有具体的实施办法，但三次从国家层面提到此事，预示着鼓励基层服务与学生资助的关系将更加密切。
3. 湖北省“资教”政策的“代偿”探索。 在教育部研究出台“代偿”政策之前，湖北省率先做出有益探索。 2004 年，湖北省教育厅启动了“资教”计划，旨在输送大学生到农村乡镇任教，服务期 3 年，每人每年奖励 5000 元。“资教”计划采取合约管理，由教育行政管理部门和“资教生”签订服务协议，约定双方的权利和义务[13]. 探索阶段的政策已有了“代偿”的提议，但没有具体实施办法。湖北省的“资教”计划为大学生基层服务提供了一个较为完整的合约样板，为此项做法的全国推行奠定了基础。
（二）成形阶段（2006-2010年）：补偿、代偿与定向奖学金并行
在 2006-2009年间，基层服务项目不断增加，形成“一揽子” 计划。 同时，“债务减轻” 成为鼓励大学生到基层服务 的 新 的 激 励 点 ,“代偿” 政策应运而生，后改为“补偿与代偿”政策，加上新的基层服务合约形式---“免费师范生”,三者均以合约形式出现，与基层服务项目紧密结合。
1. 基层服务项目。 目前我国由中央部门组织实施的基层服务项目主要有四项（表 2），除“西部计划”外，其他三项均在 2006-2009 年间推出。
2. “代偿”政策和“补偿与代偿”政策。 2006 年出台的《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》[15]第一次以正式的政策形式出现，对到西部地区和艰苦边远地区基层单位服务满 3 年的中央部属高校毕业生，代为偿还其国家助学贷款本息。 2009 年制定的《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》[16]和《应征入伍服义务兵役高等学校毕业生学费补偿国家助学贷款代偿暂行办法》[17]（合称“补偿与代偿”政策）将“代偿”政策予以拓展。“补偿与代偿”政策做了 6 方面改进：①增加了代偿内容，由原来仅代偿国家助学贷款扩大到补偿学费和代偿国家助学贷款；②扩大了政策对象，由原来的负债毕业生扩大到所有毕业生；③拓宽了基层服务地区，由原来的西部12 个省（自治区、直辖市西部地区），扩展到中西部地区 22 个省、自治区和直辖市；④扩大了“服务代偿”的岗位范围，由原来的赴地方基层服务扩大到基层服务和应征入伍服义务兵役；⑤对于应征入伍服兵役的全国所有大学生，中央财政承担补偿学费和代偿国家助学贷款的全部经费；⑥修改了退出机制，中途退出的代偿生不需返还之前已发生的代偿金额，只需与银行重新签订还款协议，偿还余下的国家助学贷款本息。
3. “免费师范生”和“免费医学生”政策。 “免费师范生” 计划自 2007 年秋季学期开始， 在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学等 6 所教育部直属师范大学实施。学生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育工作 10 年以上，一般回生源所在省份中小学任教（且首先在农村义务教育学校任教服务至少 2 年）[18].“免费师范生”在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费（简称“两免一补”）。所需经费均由中央财政安排。 该政策以定向奖学金的形式在招生时签订合约，实行定向培养，是大学生基层服务合约的新探索。
类似地，“免费医学生”计划从 2010 年起，在高等医学院校开展为乡镇卫生院及以下的医疗卫生机构培养从事全科医疗的卫生人才。主要面向临床医学和中医学专业。 学生在获取入学通知书前，与培养学校和当地县级卫生行政部门签署定向就业协议，承诺毕业后到有关基层医疗卫生机构服务 6 年[19].“免费医学生”也享受“两免一补”,不同的是，所需经费由省级财政在医疗卫生支出中统筹落实。中央财政按照每生每年6000 元的标准予以补助。
这一阶段随着“代偿”政策的出台和“补偿与代偿”政策的完善，基层服务项目也更加丰富，并纷纷与其接轨。 只要符合“补偿与代偿”政策规定的服务要求，通过各项渠道到基层服务的大学毕业生均可享受学费补偿或助学贷款代偿。 同时，新的基层服务合约形式出现---“定向奖学金”. 至此，“服务-代偿”“服务-补偿”和“定向奖学金”三种合约形式在大学生基层服务政策中发挥着激励作用。
