对于本次司法改革,我讲自己的几点认识.
第一,对本轮司法改革的态度问题.我认为,尽管存在这样那样的问题,我们依然应该拿出更大的努力去支持本轮司法改革.中央这次提出的司法改革方案大大超出了学界的预期,在这个意义上,我认为是应该对之大力支持的.在司法改革问题上,学界是有共识的,党中央也有共识.当然,完全的共识可能还没有形成,但目前司法改革的环境和氛围已经良好,因此,我们应该从各个方面积极努力支持司法改革,把握住这次机遇.
第二,应充分认识到司法改革的艰巨性.我参与了深圳市中级人民法院所进行的司法改革的部分工作,也参加了广东省司法改革试点方案的调研、座谈,等等.从自己的亲身体会而言,从实际出发,我认为,对于司法改革不应过于乐观,而必须充分认识到其艰巨性.仅以这次中央提出的司法改革试点的四个方面的主要内容来说,每一项试点工作的实现其实都很难,困难重重.下面以法院的改革为例说明.
首先是完善司法人员分类管理制度改革.以法院的改革为例.这项改革的目的,是通过单列法官员额,精简法官队伍,提高法官队伍的职业化和专业化水平.上海市高级人民法院的方案将法官在司法队伍中的比例确定为 33%,这给中央很大的信心,觉得上海的改革力度很大,但实际上,上海方案中的 33%是以法院现有全体人员总数而不是单以中央政法编法官人员总数为基数计算的.
深圳的员额制改革,力度比上海还大,在我看来,上海方案的改革力度并不十分大.但即使如此,困难也很大.完善司法人员分类管理制度,首先面临的难题就是如何妥善处理现有人员.如果大量现有人员超出改革方案确定的人员分类比例,如何安置这些需要转岗的人,显然就会成为一个相当棘手的问题.同时,伴随着法官待遇提高,一批长期不办案的法院领导转为法官,那么,现在正在一线办案的青年法官可能就要转为法官助理等,办案质量谁来保证? 不会办案的成为一线法官,会办案的成为法官助理,这种情况如何避免? 对于人员分流,我们的惯例就是论资排辈,这种办法阻力最小,但与改革的目的直接冲突.如果不允许法院领导回流办案,法院行政管理人员通过职务升迁而认可改革的动力不复存在,就可能成为提高法官待遇的阻力.同在一个单位工作,管着法官的待遇低于法官的待遇,他们的积极性如何调动?
其次,完善司法责任制的目的,是形成权责统一、责任明晰、管理有序的司法权力运行机制.
明确法官办案的权力和责任,要求法官对所办案件终身负责,严格错案责任追究,对于提高案件质量显然具有积极意义,主观上没有任何问题.但完善司法责任制,需要厘清一系列错综复杂的关系.比如,如何在主审法官与合议庭之间划分权限和责任范围,如何在合议庭与审委会之间划分权限和责任范围,如何处理好法官与法院院长、主管副院长、庭长、主管副庭长的关系,切实去除司法的行政化,等等.这些问题的解决,面临诸多体制性难题,涉及人民法院组织法、人民代表大会组织法等多部法律,需要通盘考虑,系统规划.而且,法院的领导是法官的行政上级,即使他们不再享有审批案件的权力,但作为领导,他们对法官的影响完全可以通过其他方式实现.不允许审批案件,法官独立又做不到,法官如何负责? 同时,有些案件,法院领导都决定不了,这是我国的实际情况,办案必须讲政治,一个法官,能负起责任吗? 另外,完善司法责任制,还面临如何平衡权力和责任的问题.偏重责任忽视权力,最终很可能导致法官在重压之下以消极怠工逃避责任,无法实现提高审判质量的目的.所以,如果不能在法官独立上同时推进,这项改革也很难到位.
再次,推动省以下地方法院人财物统一管理的措施和目标包括两个方面,一是实现对人的统一管理,主要是建立法官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制; 二是实现对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制.上述改革措施和目标的针对性很强,就是要切实解决以往地方法院因人财物受制于同级地方党委政府而无法实现审判独立的问题,去除司法的地方化.但是,在目前的国情下,即便地方法院在人财物方面不再受制于地方党委政府,也仍然难以完全摆脱其影响.像建设规划、家属安置等,很难不受地方控制.特别是,在我国现有体制下,离开了地方党委政府的支持,得不到同级党委政府的支持,法院开展工作比如执行判决就会面临不少困难,甚至寸步难行.因此,如何在摆脱地方党委政府干预的情况下,获得其对法院工作的支持,需要进一步的制度保障.另外,实现省以下地方法院人财物统一管理后,如何避免省委省政府省法院对省以下各级人民法院工作的干预,也是需要继续认真考量的问题.从实际情况看,上级对下级的干预,实际上并不比同级党委政府的干预少,甚至还要更多.这个问题如何解决?
最后,健全司法人员职业保障,目的是通过提高待遇、保障安全,推动司法队伍的专业化、职业化、正规化建设,使法官们能够安于工作,独立判断,独立负责.对此,中央提出的司法改革方案指出,对司法人员的职业保障,包括在薪俸、任期、豁免、惩戒、免职等方面,可以做出有别于普通公务员的特殊规定.应当说,这种改革的方向是正确的,符合司法职业的特点.问题是,在当下的社会环境下,如果对法官的退休年龄、薪酬待遇做出优于公务员的规定,如何让全社会尤其是行政部门理解并接受这种改革而不致产生新的矛盾? 毕竟,每个部门都会认为他们工作的责任心要求更高,工作性质更重要,例如纪委、组织部、发改委、编办等等,还有主导本轮司法改革的政法委系统.从目前已经出台的试点方案看,待遇和保障其实很有限,但责任要求、工作量要求则有很大提高,司法人员是否可以承受这种改革? 之前发生过这样的情况,广州市中级人民法院从贵阳市法院系统借调来一批法官帮助办案.工作结束后,广州中院表示,其中一部分优秀法官可以留下来工作,但没有一个人愿意留下.贵阳的法官普遍认为,在广州工作,工资待遇虽然可以高一倍,但工作量则多出了数倍,不合算.需要知道的是,当年求职时,他们中的许多人想分配到广州工作来不了,现在有机会,他们却不愿意来.这种心理,应该不是个别的,需要我们重视.
第三,我认为司法改革应重点解决三个问题.
第一个问题就是需要进一步明确司法改革的目的.我认为,司法改革的目的最终是解放生产力,是为了解放司法官,也就是进一步提高法官检察官的工作积极性,使他们能够在工作中切实忠于宪法法律,有条件按照公平正义的原则处理案件,化解矛盾,保障建设与改革.体制改革只是保证他们切实做到依法办案的一种方式.不能把体制改革本身当成目的,而应把通过体制改革解放司法官当成目的.目前,有些改革措施,仅仅是为了完成中央布置的改革工作,对如何更好地达致改革目的缺乏考虑,甚至缺少热情,听取一线法官、检察官、律师意见不够,针对性需要加强.
第二个问题是需要进一步厘清司法改革的动力来源.司法改革依靠谁进行? 由谁来推动? 这就涉及到目前司法改革的领导体制问题了.我国已经形成了一套完整的干部管理体制和工作体制.在体制不改的情况下,由上级发动进行改革,成效可能有限.例如,成立法官惩戒委员会惩戒有错误的法官.但惩戒委员会能代替纪委吗? 是代替不了纪委的.惩戒有惩戒委员会,违纪有纪委,违法还有司法机关.惩戒委员会能做违纪违法查处工作吗? 还有法官检察官遴选委员会,能代替组织部,能代替人事部门吗? 现在,法官检察官通过法院院长、检察院检察长提名,由组织部门考察,提交人大任命; 而院长、检察长则是组织提名,包括上级法院、检察院与下级法院、检察院的同级党委协商后提名,但提名后,也要到组织部门去考察,然后要提交人大去通过,而且是地方人大通过.所以,在这种情况下,在目前的法律体系格局下,如何发挥地方党委、人大、政府的作用,就是一个问题.况且,我国是人民代表大会的政治制度,实行的是民主集中制,是自下而上的.如果仅考虑上级来推动改革,不认真发挥下级的作用,工作可能很难做好,而且还涉及我们的政权组织形式这一根本问题.所以,依靠谁去进行改革? 不去充分发挥地方的作用,不去动员人民群众,仅仅靠这种方式改,我觉得可能有点问题.还是应该要调动两个方面的积极性,上级与下级、中央与地方、领导与群众,才能把司法改革深入持久地开展下去.
第三个问题是,如何看待顶层设计在司法改革中的作用.顶层设计的重要性显而易见.当年中国之所以进行改革开放,主要原因就是既有的顶层设计出了问题.在小平同志 "摸着石头过河"的思想指引下,中国进行了改革开放并取得了巨大成功.现在,情况好了,经济发展了,国力增强了,是不是就可以放弃摸着石头过河,改为顶层设计? 我觉得需要慎重考虑.目前,加强顶层设计是必要的,但是,我认为,不应过分强调、依赖顶层设计的作用,就司法改革而言,还是应该按照十八届三中全会决定的提法,加强顶层设计和摸着石头过河相结合.我之所以持上述观点,是因为,中国作为一个大国,国情复杂,地区差异巨大,对此,顶层设计很难做到面面俱到.在各个地方,司法改革如果完全依靠中央的顶层设计,在具体实践中放弃 "摸着石头过河"的探索精神,改革的效果很可能不尽如人意.中央的政策当然很重要,有利于减少改革的阻力,但地方的支持也很重要.例如,深圳市给法官涨工资,一开始,组织、人事、财政部门都有不同意见,但是因为一来中央有政策,二来市委市政府主要领导大力支持,法院与有关党委政府部门也进行了充分沟通与协商,获得了大家的理解,最后还是实现了.所以,各地在司法改革的实践中,除了中央的尚方宝剑,还必须依靠自己主动去探索、打拼,与同级党委政府认真协商,这样,才能根据实际情况有针对性地解决本地区的具体问题,走出一条真正有效的司法改革之路.这是目前体制没有大的改变之前,司法改革真正取得成效的必由之路.
