3 风险社会灾害风险管理的国家责任
3.1 国家意义上的灾害风险
3.1.1 风险社会加剧灾害的国家资源剥夺
在文章一幵头，我们就提出这样的问题：为什么我们的政府会更加关注于地震、洪水、干旱等自然灾害风险造成的损害事故，而对于交通事故、火灾这样的风险往往交由市场来处置。这是为什么呢？
翻幵历史，我们可以看到，洪水、干旱、地震、台风等给历朝历代的经济、社会带来深重灾难，小则农业减产、粮食短缺，导致社会经济调敝、人民面临饥荒，大则人口大面积死亡、经济停滞或倒退，更有甚者导致民不聊生、揭竿而起，直接带来了改朝换代的政权更替。考察历史，历次较大的社会战乱的暴发大多与灾害因素有关，天灾与战乱相互交织放大，直接削弱或摧毁王朝的统治。有研究表明，从西周幽王到清朝光绪年间，共有七个皇帝在地震灾害发生的当年或连续几年发生地震后发生皇位更迭，有100余次地震发生后当年或次年皇帝年号改变。在世界各国，这也是一条很重要的规律，在日本历史上，因自然灾害问题改年号的也有多次。这就是我在上文所提出的国家是应公共风险管理的需要而生，政权为公共风险管理服务，包括为灾害风险管理服务。当一个政权不能适应风险管理的需要时，就会有另一个政权取而代之，因此灾害风险与国家安全、政权稳定是有着至关重要的宏观意义。
我们分析美国2004年曝光的《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》
这份报告，尽管很多人表示怀疑甚至嗤之以鼻，认为夸大其辞、言过其实，但是这份报告报告不仅准确地预测了 2005年的剧烈风暴以及由此而引发的风暴潮和洪水，而且在人们也看到了一个不容乐观的形势：自2010年以来，南方省份干旱几乎看看发生，2010年长江上游干旱，2000万人陷入饮水困难，大面积农田绝收；2011年，降雨量最为集中长江中下游地区，干旱再次来袭，连洞庭湖、鄱阳湖、洪湖这样的位列淡水湖泊面积之前列的湖泊，也纷纷出现水干见底、鱼尸遍地、船陷泥滩的惨烈景观；而在干旱少雨的北方，洪错灾害却频频发生，与以往的灾害形势发生了极大的逆转。我们相信，美国人所预言的会由于气候的剧变而带来动荡、内乱的局面不可能出现，从目前的形势来看，的政局保持着稳定的大好态势，经济也是全球发展形势最为稳定和向好的经济体之一，在应对突发的自然灾害时，政府和人民也越来越显得更有自信、也更有能力。但是，我们还是应该对灾害突变的形势引起足够的重视。美国人的报告中声称气候突变会对地域政治环境的平衡构成潜在威胁，这在历史上并非没有发生过，正如前文所述，灾后损失补偿的不及时、不充分，有可能导致民不聊生、人民揭竿而起，而由于灾害性的突变使资源、能源受到严重的剥夺，引发地域性的冲突、混乱甚至战争，在历史上也是屡有发生的事情。
因此，我们认为，气候突变、灾害加剧所带来的不仅是资源的剥夺、经济的破坏，还会对国家安全构成威胁。前面我们提出，灾害的实质是一种严重剥夺，这种剥夺就是对包括人力资源在内的各种资源的剥夺，当剥压超出一个一定的承受能力范围之时，这个承受范围就势必要寻找自己的突破，内部的相互掠夺或者向外的掠夺，于是就产生了动荡、战争。所以，灾害风险对国家安全的威胁从根本上来源于对资源能源安全的威胁，也是对一个国家意义上的公共体的“资源稀缺性”的威胁。自2005年以来，全球都注意到美国2003年报告的超强预见性，气候突变带来的灾害风险频发已成为一种常态，而在这种常态之定，资源、能源的剑拔弯张之势已经幵始呈现。
风险社会加剧了灾害的剥夺。风险社会改变了灾害的形态，灾害的突变性、隐蔽性、模糊性和巨损性变化，加剧了对公共体资源承载能力的剥夺。以水资源为例，既是一个水资源十分丰富的国家，但也是一个水资源短缺的国家，被列为全球个贫水国家之一，2011年，长江中下游干旱引起了世界各国的关注。外媒纷纷报道称：“干旱已使传统上水资源最丰富的南方地区在饮用水、农作物、航道和发电等方面面临压力。”“这个全球人口最多且为第二大经济体的国家必须在两个至关重要的资源——能源与淡水——之间做出艰难选择。两种资源对经济发展、粮食种植和提高生活水平都是不可或缺的。”“干旱造成的影响——从威胁饮用水供应到干扰制造业——波及了人民和经济，长期缺乏降水以及随之导致的河流水位下降将给企业带来许多明确的经济风险。”
在全球气候变化的大背景下，极端天气事件发生的频率和强度在增加，干旱、洪水的频次增加，加剧了水资源供需的矛盾。有资料显示，最近20多年里，华北地区有8年发生干旱，干旱发生之频繁、干旱范围之广、损失之大，是1886年以来最严重的；每年因缺水造成的直接经济损失达2000亿元，每年因缺水少生产粮食700亿一800亿公斤。干旱对水资源的掠夺不仅是地表水的急剧减少，饮用水供不应求，而且对地下水带来破坏。由于过度抽取地下水，使大范围地下水位下降，泉水流量衰减，由此还引发了地面沉降、海水入侵等严重后果。地表水和地下水的过度利用，引起径流减少，蒸散发量增加，水分垂直运动增加，水平流动减弱，由此而引起河川断流，湖泊萎缩等地区干化趋势，甚至导致缺水地区干化、荒漠化。
水旱灾害的另一个严重剥夺是对国土资源的破坏。不仅干旱可以导致国土荒漠化，中国是一个多山的国家，山丘区面积约占全国面积的2/3，暴雨洪水引起了严重水土流失，山洪泥石流以及黄河等高含沙河流决溢等都对土地资源造成了严重的破坏，水土流失不仅使土层减薄、降低土壤肥力，而且会大量沙压、石化耕地，减少耕地面积。据大量历史资料记载，历史上黄河每次决口，都使城镇和交通遭到破坏，对农业造成的损失更严重，洪泛区水退沙留，农田被吞唆，揭下沙荒和沙滩，由于破坏了原有水系，使排水不畅、土地盐碱化更加严重。地质灾害对国土资源的破坏更加严重和突然。此外，对于水力水电、油汽资源、煤炭资源等战略资源，也可能由于灾害风险产生严重的剥夺和破坏。
3.1.2 风险社会加剧交换权利关系变化
以上的分析都只是灾害影响公共安全的表象，而作为公共风险的灾害风险，是如何剥夺公共资源、威胁公共安全、进而危及政权稳固、社会稳定的，我们可以借用1998年度诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚?森的交换权利理论(Exchangeentitlement)作进一步的分析。对发展家灾荒问题的成因与对策进行深入细致的研究，是阿玛蒂亚?森在经济上的突出贡献，也可以说是对灾害经济学的开创性贡献，他的名着《贫困与饥荒——论权利与剥夺》（POVERTYAND FAMINES: An EssayEntitlement and Deprivation)可称得上是西方灾害经济实证研究的开篇巨着。
阿玛蒂亚?森来自印度，在那里，灾难、贫困、饥荒等问题成为人民生活、国家发展的困晓，森期望通过经济学上的突破，帮助他的祖国和人民摆脱困晓，走向繁荣和幸福。他以“经济学界的良心”，专注于研究以什么样的经济政策改善社会公众、特别是最困难成员的生活状况。凭借在发展经济学、福利经济学以及社会选择理论方面的融会贯通，阿玛蒂亚?森提出了交换权利理论。他深入考察了印度、孟加拉、埃塞俄比亚、萨赫勒等贫困国家和地区发生的多起饥荒，发现造成饥荒的原困并不只是食物短缺这么简单，饥荒的形成，与不同社会经济群体的权利分配有着密切联系。
在不否定粮食匮乏会触发饥荒的前提下，阿玛蒂亚?森认为，由旱灾、洪灾等自然灾害引起的粮食供应较少(FAD)不是引起饥荒的唯一因素，起决定作用的是由于各种制度缺陷而导致的一些社会经济群体丧失了获得食品的“权利”，包括：以贸易为基础的权利（trade-based entitlement)、以生产为基础的权利（production-basedentitlement)、自己劳动的权利（own-labour entitlement)和获取继承和转移性权利(inheritance and transfer entitlement)。在市场经济中，权利主体可以以自己由这四种权利所拥有的商品，去换取另一组商品，这就是他所拥有的“交换权利”(exchangeentitlement)。一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权以及他的交换权利的总体，即取决于：1、他的禀赋，即他有什么可出售的，包括产品、劳动；2、他的机会，他有没有出售自己产品、劳动的交易机会；3、他的承受力，即他的市场承受能力，能以什么样的价格出售；4、他的差异性，即他的家庭的总开支与他的禀赋之和的差异。所以，食物获取的失败，不只是粮食生产、食物供给不足，主要应归因于食物的“分配关系”，即人们获得食物的权利的经济和社会体系。阿玛蒂亚森说，权利分析的方法强调的是不同阶层的人们对粮食的支配和控制能力，这种能力表现为社会中的权利关系，而权利关系又决定于法律、经济、政治等的社会特性。?
交换权利的分析让我们知道，研究灾害过后的饥饿甚至是饥荒、社会的不安和动荡，资源的损失只是其中一个方面，但是资源的丧失并不是导致食物短缺的主要因素，而重要的是个人在灾害面前的资源配置关系发生改变，部分或全部交换权利丧失。从中我们可以得出这样一个结论：一个人或少部分人的交换权利失败，是饥饿；而当相当大范围的人群交换权利失败，就会形成饥荒，灾害就从个人风险演绎4成公共风险。
前面我们已经提到，早期的经济学家就巳经或多或少地提及，灾害不仅仅直接带来国民财富的减少，更重要的是还会影响到劳动生产率。灾害发生后，资源的稀缺性虽然加剧，但是这种削减的资源相对于资源总量来看，是很微弱的，但是分配制度却可以在灾后发生较大的改变，而这种改变是对经济增长起作用的关键。阿玛、蒂亚森的交换权利理论指出了灾害中受改变的制度本身——交换权利的改变。通过对印度孟加拉邦、埃塞俄比亚、萨赫勒以及孟加拉国等历史上几次着名大饥荒的1实证分析，森得出结论：饥荒不是粮食危机，而是经济灾难，它是市场缺陷、制度障碍的综合反映；无论是经济繁荣还是衰退时期，饥荒都有可能发生，既有所谓“衰退型饥荒”，也有所谓“扩张型饥荒”；不恰当的理论和政策会加剧灾害的后果。这个结论告诉我们，灾害发生后，短缺不是最根本的问题，根本的问题在于交换权利映射的改变，既使没有出现实质性的短缺，灾荒也可以发生。因此，一旦灾害发生，要解决的不仅仅是短缺的问题，更在于解决权利失败的问题。每一次灾害发生过后，原有社会各阶层、各收入群体的财产占有以及生产、交换权利都会发生或多或少的明显变化，而灾后救灾物资的投入分配过程更是一种既有经济利益二次重新分配过程，是对交换权利的重新配置。
当然，阿玛蒂亚?森的“交换权利”是建立在私人市场制度基础之上的，即通过市场渠道获得，并由法律体系强化的对资源的支配权利，但是后来更多的研究认为，除了市场之外，还存在许多获得并支配资源的手段，使得交换权利对资源的配置关系，不仅仅是市场配置关系，还是社会制度层面的配置关系。在风险社会理论里，由于风险的分配和增长，不同的风险承受者的风险社会地位是不同的，即风险脆弱性不同，有些人承受的风险影响会更多，而有些人承受的风险影响会较小。因此可以认为，风险社会里交换权利关系的资源配置性能发生了改变。
3.1.3 风险社会加剧国家安全威胁
数千年政治文明的核心可以用一句话来概括：“民惟邦本，本固邦宁。”也就是说，人民是国家的基石，只有巩固国家的基石，国家才能长治久安，而民生问题解决得好坏，定一个国家的前途命运，所谓“水能载舟，亦能覆舟”。而作为公共风险的灾害，带来资源的剥夺，承载能力的剥夺，进而是交换权力的剥夺，从而剥夺了民生的根本，也就剥夺了政治稳固的基石，使政治家们消除贫困、改善民生、稳定民心的努力结果可能一夜之间化为乌有。虽然现代社会灾害使人们成匪变盗的现象已很难出现，但是面对危机，公众表现出来的紧张、不安、恐惧等绪甚至会以超过历史的快速度蔓延和恶化，并可能由，此导致更大的不稳定。
前面已经提到，人类社会已经进入了 “风险社会”时代，对于经济增长理论所忽视的生态环境系统改变的现实，社会学家们从反思现代化的角度，已经提出了资源环境的成本和代价问题。乌尔里希?贝克自1986年发表《风险社会》之后，又发表了一系列着作对风险社会作了系统而全面的阐述，如1988年的《风险时代的 f政治》、1999年的《世界风险社会》、2000年的《风险社会理论修正》等。他从生态环境与技术的关系上对现代性进行反思，认为风险首先是技术发展对环境产生的威胁，并不断扩展到政治上的反思、经济上的反思以及社会制度的反思，通过全球化、城市化对环境的威胁，得出反思性现代化理论。他认为与前工业社会和古典工业社会的危险不同的是，风险是现代化力量的威胁，是现代化对全球化的怀疑的结里。
值得注意的是，风险社会的出现不仅仅在于灾害损失的加重，更重要的是加剧了国家安全威胁，并放大了国家安全威胁的范畴。在传统的国家安全战略中，国家安全威胁主要来自于外敌入侵、领土侵犯以及内部的民变和分裂等，而灾害风险的压力也是可能导致暴力和破坏，导致民变、分裂以及外敌的乘机入侵和掠夺。这是灾害风险的一个方面，在全球化、信息化不断发展的今天，这种传统的观念还不足以涵盖风险威胁国家安全的全部。
一是自然灾害、环境污染、疾病传播等风险的危害后果可以在短时间内急剧放大，形成恐慌和危机的社会心理，这种社会心理也是源于对资源包括能源、食物和水等短缺的忧虑，强大的社会舆论场和恐慌心态直接导致一国内部的不安定，2011年日本地震后，随即发生在日本及的抢盐风波，就是一场无理性的恐慌蔓延，如果不是有断然的应对措施，这样的蔓延后果也许会十分严重；二是灾害带来资源与能源的失衡状态，加剧了区域间的国际军事冲突的可能生，邻国家可能会由于对资源和能源的迫切需求而发动战争，武力将回归到原始社会时代的资源争夺时期，除了对石油的争夺，一旦发生更大范围的粮食短缺，战争的烽火可能会在地球上四处冒烟；三是从国际间的战略进攻与战略防御来看，登陆作战式的传统意义上的国家侵略可能不是未来战争的重点，而借助公共风险的恶性影响，甚至制造公共风险，来动摇和瓦解经济命脉和国家政权。
此外，以乌尔里希?贝克为首倡者的风险社会理论派将风险作为人为的混合，它结合了政治、伦理、演绎、媒体、科技、文化以及人们的特别感知。因此这种风险已经远远超出了灾害损失的本身，而成为灾害性的公共危机。灾害性的公共危机不仅在国内造成严重后果，在全球化的今天，它还会形成跨国危机，一方面是气候变化的影响，另一方面是人类活动如病毒研究、核扩张等行为，带来灾害风险的这种变化趋势，一些局部性的灾害往往会迅速蔓延，丑成全局性危机；灾害所造成的一国危机也可能随时转化为跨国危机，甚至造成全球危机。因此，灾害风险管理已经不只是一个传统意义上的保险市场的问题，也不是一个国家的问题，而是一个全球性的问题。
前面我们提到，纯粹风险在家庭或公司内部，即有一种制度安排，通过家庭成员内部的默契契约实现合理安排；而超出家庭或公司承受范围的风险，通过保险市场制度安排，形成法律意义的契约制度；而当纯粹风险成为“公共体”共同面临的巨额损失时，就需要另一种制度的安排：当超出这个公共体的承载能力时，需要国家的社会制度安排；而当超出一国的承载能力而成为跨国危机时，就需要建立国际的风险管理制度和风险管理秩序了。
所以，从国家安全的角度考虑，灾害风险旳变化趋势，以及灾害本身所具有的公共风险性质和特建立新的灾害风险管理制度，已是国家社会经济发展中亟待解决、不宜久拖的重要事情；而从促进人类社会可持续发展的高度来看，建立国际灾害风险管理新秩序也是一项亟待研究的全球课题。
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