摘要：为缓解城市交通拥堵和“停车难”问题, H省C市发展和改革委员会在以政策、规章等规范性文件为依据的情况下制定了地方性规范性文件, 对机动车停放进行收费管理。文章认为路权使用支付代价理论为停车收费提供理论支持, C市的公共停车位的供需现状也反映了停车收费的必要性。但C市的道路停车收费规定存在着没有明确的上位法依据、收费主体不适格、收费方式不科学、现行规范性文件的位阶太低等不足之处, 有待进行相关的研究并完善。
关键词：停车收费; 路权使用支付代价; 收费管理;
随着社会经济的发展, 居民生活水平不断提高, 越来越多的家庭购置了小汽车作为代步工具或生产生活工具。以H省C市为例, 2014年至2017年, C市民用汽车拥有量逐年攀升, 截至2017年, C市民用汽车拥有量已达216万多辆, 且年增长比均在10%以上。可另一方面, 稀缺的停车位远不能满足居民驾车出行的需求, 现有停车位的数量不足70万, 公共管理部门建设公共停车场的进程缓慢, 供需比严重失调。在此现实背景下, 实行停车收费能够有效减少机动车出行数量, 对缓解交通拥堵, 改善“乱停车”现象以及倡导多种方式出行有着积极的意义。
为了进一步规范城市路边机动车停放收费问题, C市于2017年1月发布了一份关于贯彻H市机动车停放服务收费管理办法的实施细则的文件 (以下简称《实施细则》) 对机动车停放进行管理, 对道路临时停车泊位 (含主干道、次干道、支路和背街小巷) 实行政府定价。该《实施细则》的规定综合考虑了多项因素, 具有如下特点:
1.市公安部门根据交通流量和拥堵情况, 将全市划分为核心区、一级区域和二级区域。停车收费定价会综合考虑区域等级 (核心区、一级区域、二级区域) 和道路宽窄情形 (干道、支路、背街小巷) 两大因素;
2.每个区域都划定了一定数量的车位, 依次对这些车位进行编号, 收费车位会进入车位收费管理数据库;
3.实行差别收费政策, 提倡短时间停车。具体规则体现为:中心城区高于非中心城区、高峰时段高于非高峰时段、路内高于路外、干道高于支路、长时间高于短时间、白天高于夜间。
一、C市道路停车收费的理论及法律依据
(一) 路权使用支付代价理论为其理论依据
机动车道路停车收费, 是国家机关根据法律法规等有关规定, 在实施社会公共管理过程中, 向特定对象收取的费用, 属于行政收费。
目前关于行政收费的理论主要有:“弥补财政收入不足理论”“准公共产品由政府提供理论”“负外部效应矫正理论”“行政特别支出补偿理论”和“国有资源有偿使用理论”等等 (1) 。但由于机动车道路停车与公民的路权紧密相关, 有其特殊性, 所以以上几种理论都不能很好地适用于机动车道路停车收费的问题, 具体如下:
“弥补财政收入不足理论”和“准公共产品由政府提供理论”中提到弥补财政收入和准公共产品的有偿性都可以通过纳税解决。比如, 机动车车主在购车时就有交车船税等相关税种, 因此无需对相对人再度收费。而“负外部效应矫正理论”表达的主要是道路使用者对周边居民的利益造成损害, 道路使用者需要提供相应的补偿。在机动车道路停车问题上就体现为停车人长时停车或者在黄金时间段停车, 可能会影响周边商铺的生意, 所以停车人需要对周边商铺给予经济补贴。依据该理论, 补偿的应该是权益受损的周边商家, 而不是以国家收费的形式将资金纳入国库。因此, 该理论也不能适用于机动车道路停车收费。另外, “行政特别支出补偿理论”强调的是, 行政主体给特定受益人提供了服务, 产生了行政活动的支出, 所以需要对特定受益人进行行政收费来平衡其与未受益人之间的利益。 (2) 在道路停车收费的问题上, 此理论忽略了修建城市道路是为了方便全体公众出行的, 其中对于出行难度最大的行人的道路通行权的保护尤为重要。因此, 在公共道路资源使用权利的保护上, 不能本末倒置。最后, “国有资源有偿使用理论”在道路停车收费问题的解释上也缺乏信服力。公共道路资源 (包括路内和路外) 属于国有资源, 但公民的出行权是行使宪法规定的多项基本权利的前提条件, 因此, 在政府基本财政收入有保障的情况下, 对一项全民都有日常使用需求且可反复使用的公共资源再进行收费并无太大必要。
路权使用支付代价理论为停车收费提供理论支持。“路权”是一个学理上的概念, 是指全民享有的使用公共道路的权利, 包括共同使用和独占使用两种情形。本文的道路临时停车因在实施时具有排他性质, 所以属于路权独占使用的情形。而公路属于公物, 应该归全体公民自由平等地使用。正如《宪法》第10条第1款——“城市的土地属于国家所有”, 城市道路就是国家在自己所有的土地上建造的物品, 因此城市道路也归属国家所有。城市道路即由国家建设, 供所有社会成员使用。 (3) 因此, 全体公民都有使用公共道路的权利, 但必须是在不妨碍他人公共使用的限度内。而特定人在道路上停车, 特定时间内占用了公共道路, 妨碍了不知姓名的群众使用此部分道路的权利, 需要对不特定群众的此部分权益予以补偿, 补偿方式以经济补偿为主, 由国家来收取并收归同级财政。
(二) C市道路停车收费的法律依据
由于目前的法律 (狭义的法律) 、行政法规尚未对停车收费作出明确规定, 所以此处的“法律依据”指的是广义上的法规范。关于停车收费的各项规定多散见于规章、地方性法规和其他规范性文件中, 其中以价格部门和财政部门联合制定的文件最为多见。
1. 发改委、财政部等七部委联合制定的《关于加强
城市停车设施建设的指导意见》提到了对各地进行停车管理的要求。该通知要求各地结合本地城市规划和交通规划, 以配建停车为主体、路外公共停车为辅助、路内停车为补充, 采取差别化的停车供给策略, 推行差别化停车收费方式。C市制定的《实施细则》的规定基本满足这些指导要求。
2. 省政府规章《H省停车场管理办法》和省政府价格
主管部门制定的文件《H省机动车停放服务收费管理办法》 (下称《收费管理办法》) 也对市、县级行政机关的停车管理执法活动作了规定: (1) 规章中规定, 公安、住建、交通、价格、城管等部门各尽其职, 做好停车场管理的工作;在公共停车场不能满足需求的情况下, 有关部门在组织专业论证并充分听取公众意见后, 可以规划道路临时停车泊位; (2) 《收费管理办法》中明确列举了实行市场调节价、政府指导价和政府定价的各种类型以及实行区别定价的规则, C市发改委颁布的《实施细则》的相关规定也基本与之相符。
3. 机动车停车设施服务收费列入了该省的定价目录。
《H省定价目录》规定, 具有自然垄断经营和公益性特征的机动车停放设施服务的收费标准, 授权市、县人民政府决定。据此规定, C市有权确定本市范围内的机动车道路停车收费标准。
二、C市道路停车收费的不足之处
(一) 没有明确的上位法依据
“法无授权即禁止”是依法行政原则的具体要求之一, 即在法律没有明确规定行政主体拥有某项权力的情况下, 行政主体不得实施限制公民权利和增加公民义务的行为。我国目前没有任何一部法律明文规定可以对机动车道路停车进行收费。与道路停车联系最紧密的《道路交通安全法》在第33条提到:“在城市道路范围内, 在不影响行人、车辆通行的情况下, 政府有关部门可以施划停车泊位”, 这项规定虽然规定了施划停车泊位的合法性, 但对停车泊位可否收费问题未做表述。而道路停车收费直接影响公民的财产权利益, 应该有法律的明文规定保障此类行为的合法性。
(二) 收费主体不适格
机动车道路停车收费属于行政事业性收费的范畴。国家发改委、财政部于2006年发布的《行政事业性收费标准暂行管理办法》中规定, 行政事业性收费的主体包括四类, 即国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织。其中, “组织”的涵义非常丰富。从狭义上说, “组织”就是指人们为实现一定的目标, 互相协作结合而成的集体, 表现为人的集合体。从这个角度上讲, 公司、企业都属于组织的范畴。但是, 作为行政事业性收费主体之一的“其他组织”还应在性质上与前三类主体保持一致, 即都应该具有提供公共服务和公益性的特点。因此, 是否提供公共服务和具有公益性是判断一般组织能否成为行政事业性收费主体的重要衡量标准。
C市交通投资控股集团有限公司 (以下简称交通集团) 是此次C市机动车道路临时停车泊位的收费单位。这是一家由C市政府出资, 市政府授权国资委代表政府履行出资人职责的国有独资公司。国有独资公司属于公司的一种特殊形式, 也具有有限责任公司的以盈利为目的的基本特性, 这与行政事业性收费主体的公益性要求不符, 因此不属于行政事业性收费的适格主体。
相反, 行政机关可以通过委托其他管理公共事务的组织进行收费来实施行政管理, 但收费行为的法律效果仍归属于该行政机关。
(三) 收费方式不科学
C市目前实行的道路停车收费方式是以人工收费为主, 咪表电子计费为辅。在人工收费方式中, 路段收费工作人员手持计费器值守。机动车驾驶人将车驶入车位后, 计费器会自动检测到驶入车辆的车牌、驶入时间, 并开始计算停车时长和停车费。当驾驶人结束停车时, 工作人员将根据计费器显示的累计时段的停车费收取现金, 打印凭证。而咪表电子计费则是驾驶人使用提前购买并预存现金的IC卡, 在咪表上两次刷卡、计时扣费来支付停车费。
但是人工收费缺乏透明性, 可操作空间大, 极易出现收费不规范的情况。因为缺乏监督, 工作人员将所收费用占为己有的情况并不少见;而咪表电子计费虽更公开规范, 但刷卡缴费流程操作起来并不方便, 电子收费系统亟待改进升级。
(四) 现行规范性文件的位阶太低
《实施细则》是C市出台的唯一一部规范机动车道路停车收费管理问题的文件。《实施细则》的内容存在两个缺陷:第一, 规定过于简单笼统, 规范收费价格和加强收费监管的内容比较多, 有关道路停车管理、道路市政维护等方面的内容几乎没有涉及;第二, 缺少关于法律责任的规定, 没有涉及停车人、收费人员、行政机关及其工作人员违反规定所应承担的法律责任的问题。
由于《实施细则》是由市政府的一个职能部门制定的, 部门的职能范围有限, 所以在文件内容制定上存在天然的局限性和不全面性。解决上述问题, 需要有权主体在统筹各部门工作的前提下, 制定一部更加全面细致的法律性文件。笔者认为, C市人大及其常委会应该在时机成熟时出台一部地方性法规, 对机动车道路停车收费的诸多方面的问题进行规范和完善。
三、结语
近年来, 私家汽车保有量持续增长, 并且在未来的时间内还会以更快的速度不断增加, 由此带来对城市公共道路停车场的需求不断攀升。文章以H省C市为例, 分析了其道路停车收费的理论依据及不足, 针对这些问题, 如何规范城市道路停车收费的相关法律有待做进一步研究。
