摘要：对政府会计进行分析可知,其是政府部门信息系统的关键构成部分,而政府会计体系是否能为政府各部门提供有价值的绩效评价信息也会直接对政府履责的评价与考核结果产生影响。因此,本文从绩效评价的角度出发,分析绩效评价及其在政府会计改革中的应用价值,深入研究当前政府会计存在的问题,提出了绩效评价导向的政府会计改革措施。
关键词：绩效评价; 政府会计; 会计信息;
1 绩效评价概述
绩效评价是指组织对相关经济资源进行占有、利用、管理与整合效果的具体评价。通过实施绩效评价,一方面可以为组织单位领导者的相关经济决策提供可靠的数据来源,另一方面,也可以改善组织管理,帮助组织实现持续发展。绩效评价的目的,即绩效评价可以为组织的领导者和管理者对事物的决策提供相关数据信息,从而增强决策的合理性和可行性。而绩效评价的意义则在于通过对组织自身进行绩效评价,可以使领导者和管理者了解其组织在整个社会价值链中的地位和作用,通过明确自身的社会位置,准确把握事物整体发展方向,从而制定出符合组织未来发展方向的相关决策。
2 绩效评价在政府会计改革中的应用价值
政府绩效评价的内容为政府对其所履行责任的经济性、效率性和效果性,其中,经济性的评价大都以政府的“成本—投入”这一过程为主展开。由于公共产品服务的提供需要事先筹集资金,并将其转变为可控资源投入具体项目中产出,故政府会计在此过程中则作为信息来源,其所反映的是政府现阶段可控资源的基本情况和政府在提供公共产品或服务时承担的义务,简单来说,就是对政府资产以及负债与净资产进行的完整披露。而效率性则以政府“投入—产出”这一过程为主,关注的重点是消耗的资源是否能够达到相应效率,通过对政府资源投入的成本与产出进行准确计量,确保资源消耗能够切实解决相关问题。效果性是以政府“产出—结果”这一过程评价为主,侧重的是产出是否达到预期效果并对社会产生的影响。
根据政府绩效评价的内容,绩效评价在政府会计改革中的应用价值主要表现为:政府在会计改革过程中引入绩效评价,有利于提高财政透明度以及会计预算的准确性,从而为政府部门的相关决策提供准确、可靠的会计信息,形成对政府各项工作的支持,并维持政府部门的持续运作。同时,随着政府绩效评价工作的逐渐开展,政府会计的改革力度也将逐渐加大,并最大限度地提供绩效评价所需信息,为政府会计本身的改革奠定基础。
3 政府会计现状中存在的问题
3.1 会计目标过于强调预算管理
会计目标过于强调预算管理是当前政府会计中存在的首要问题。目前,我国政府预算会计目标为,对预算的执行情况进行监督,并确保政府实际收支和预算收支具有较强的一致性与合法性。在此目标下,预算会计实际上服务于政府的预算管理,而对预算会计的如此定位是传统的计划经济体制下,基于投入控制的供给制预算管理模式对预算会计作出的定位和要求,从而对政府单位本身的地位,即会计主体地位产生较大忽视,相应地,政府作为会计主体的职能也难以充分发挥。此外,预算会计向政府提供的信息大都为政府部门年度财政的收支和结余情况,且均集中在当期财务资源方面,难以为政府的长期规划和发展提供可靠而全面的会计信息,故政府预算会计现阶段仍然属于预算执行会计,难以为包括绩效评价在内的政府各项工作提供有利信息。
3.2 会计核算基础难以较好地反映资产负债情况
会计核算基础难以对政府资产负债情况予以全面、充分反映,主要体现在以下两方面。第一,就现阶段而言,政府预算会计是以现金制层面为出发点的,所反映的信息集中体现在预算执行结果的资金流入与流出方面,缺少政府对外投资以及国有股权方面的资产确认,从而导致政府难以真实了解其资产的实际情况,进一步增加了政府对国有资产收益权及所有权的管理难度。第二,在政府会计核算过程中,将现金的实际收付作为当期收支的主要依据,导致政府政府当期财政支出的核算范围缩小,即指将基于现金的实际收付部分纳入其中,而并未纳入当期已经发生但却并未利用现金支付的政府债务,使财务核算结果难以反映出政府的真实财务情况,增加了财政风险发生的可能和化解的难度。
3.3 会计报表信息过于简单
会计报表信息过于简单是当前我国政府会计存在的另一重要问题。分析现阶段政府会计报表可知,其主要由资产负债表、收入支出表、预算执行情况表和其他相关附表构成,因在现金制下,政府会计并不涉及除现金项目外其他各类资源存量,同时,也缺少对股权以及无形资产等长期资产的计量,加之对固定资产及其使用情况报告的缺失,增加了国有资源流失的风险。此外,在现金制下,政府的拖欠费用与债务也都难以在资产负债表中充分体现,从而导致政府会计信息失真。需要说明的是,在收付实现制方面,收支表主要是对政府财政收入分配情况的反映,并未充分考虑政府财政资金的使用情况,从而进一步增加了政府绩效评价与监督的难度。
3.4 缺乏完善的绩效评估体系
绩效评估体系的缺失是当前我国政府会计存在的重要问题。我国是世界上最为典型的后发国家,现代化动力严重缺失,故而亟需现代化取向的政府部门利用政治等力量推动现代化进程。但我国在追求现代化的过程中,多数地区政府部门均将现代化扭曲成经济现代化,过度看重经济绩效指标在绩效评估中的地位和对政府与国家现代化发展的作用。而在经济绩效评估中,又以GDP评估为主,但就单一的GDP指标而言,其并不包括家务劳动价值,同时也难以对社会劳动成果与经济增长所产生的环境污染弥补价值进行全面反映,导致绩效评估具有较强的局限性,不仅不能给予政府会计工作较强的支持,而且还使政府工作陷入片面的经济误区,阻碍政府和社会的共同发展。
4 绩效评价导向的政府会计改革措施
4.1 建立财务会计与预算会计并存的财务体系
建立财务会计和预算会计并存的财务体系是以绩效评价为导向,推动政府会计改革的首要措施。对政府会计进行分析可知,其通常需要面临双重任务,即在确保公共资金安全的同时提高公共资金的使用效率。政府取得财务资源以及对其进行利用的依据在于预算,而预算无论是在政府工作计划、资金控制,还是业绩评价过程中均具有重要作用。基于现金制的预算会计反映和预算工作的执行、监督,是政府会计进行预算管理的重要途径。而要提高公共资金的使用效率则必须以财务会计为基础,进一步完善政府会计体系。对于政府财务会计而言,要充分借鉴企业财务会计改革的成功经验,通过引入基于基金制的会计模式,从而全面反映和监督政府在各个阶段的相关经济活动,具体包括政府债权债务以及国有资产保值增值和现金流量等各类会计信息,在提高政府财政收支透明度的同时,为其绩效评估工作的开展提供良好的信息支持。
4.2 充分反映资产负债情况
资产负债表的完善应以明确政府会计主体为基础,当前,政府会计体系主要包括3方面,分别为事业单位会计、行政单位会计以及财务总预算会计,在构建资产负债表的过程中,政府必须充分考虑以上3方面会计主体,从而确保各部门会计报表的完整性与可靠性。此外,进一步扩大资产负债表所涉及的内容范围,在现有基础上,将政府对外投资和国有控股资产的确认纳入资产负债表当中汇总,从而使政府全面了解其既有资产的真实情况,为其更好地管理国有资产提供良好保障。还需说明的是,未来,政府在编制资产负债表的过程中,要根据实际情况扩大财政支出的核算范围,在保留原有的现金实际收付的基础上,将对当期已发债务的现金支付额度纳入其中,进一步反映政府的真实财务情况,使政府相关部门人员做到心中有数,降低财政风险发生的概率。
4.3 丰富会计信息
对政府会计信息进行分析可知,其最终的体现形式是财务报告,为转变在传统现金制下政府会计信息失真率高的情况,未来,政府财务报告的模式应以基金报告模式为主,即对于每支基金而言,均具有一套较为完整的收入支出表、资产负债表和现金流量表,从而使不同基金所采用的会计基础问题得以有效解决。此外,财务报告中所涉及的会计信息不仅应包括财务报告的基本情况,还应融入政府整体的财务报表与基金财务报表等,进一步丰富政府会计信息,确保会计信息的全面性和真实性。其中,政府整体财务报表中主要包括现金流量表及资产负债表和收入支出表,其是对政府整体财务情况和现金流量情况的主要体现。而基金财务报表则是从基金的具体种类出发进行编制的,例如:政务基金财务报表应包括资产负债表、基金余额变动表和收入费用表等,而权益基金财务报表则包括基金净资产表、收入费用以及现金流量表与基金的净资产变动情况表。通过转变财务报告模式,丰富和完善政府会计信息,进而从整体上为政府部门各类决策提供信息支持,提高其公共产品和服务质量。
4.4 完善绩效评估会计体系
在绩效评估体系构建过程中,各级地方政府需以科学发展观为要求,建立科学的绩效评估指标体系,并使所构建的评估体系充分反映出区域平衡发展、人与自然和谐发展和城乡协调发展的国家相关政策方针。在具体指标构建方面,要以现代政府绩效评价体系的“5E”模型进行构建,充分考虑经济指标、效率指标、效果与政府生产力指标和公平指标,从而构建各指标相互协调的政府绩效评估会计体系。同时,还需进一步完善以财务报告系统为核心的评估体系,通过将财务报告的使用范围从传统的立法部门和相关行政部门扩展到政府外部利益相关者方面,使政府预算会计与财务会计能够较好地满足外部利益相关者对政府会计信息日益高涨的需求,并辅之以相对完善的会计报表,从整体上提高绩效评估会计体系的科学性和全面性,为政府关于社会经济活动和公共服务的各类决策提供信息支持。
5 结语
本文通过简要阐述绩效评价概念,在结合绩效评价在政府会计改革中应用价值的基础上,针对当前政府会计的相关问题,分别从建立财务会计与预算会计并存的财务体系、充分反映资产负债情况、丰富会计信息和完善绩效评估会计体系等方面对绩效评价导向的政府会计改革措施作出系统探究。研究结果表明,当前,我国政府会计仍然存在着会计目标片面、资产负债表不全面、会计报表信息单一和绩效评估体系缺失等问题,未来,还需进一步加强对绩效评估导向下政府会计改革措施的研究,为政府部门的相关决策提供可靠的会计保障。
参考文献
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