第三章 公共文化服务设施评估指标体系的构建
公共文化服务设施项目，是以基础设施为载体，为满足社会公众的更高层次的需求政府提供产品和服务的各类项目。公民的需求概括地来说可以分为两类，分别是基本的物质需求和更高层次的精神需求。而文化需要是精神需求的重要内容。文化需求也可以分为基础的和更高层次的需求。更高层次的需求是有差异的，因而可以通过市场机制去完成，而基本的文化需求，是每个公民都可能需要的，因而可以通过政府的提供，为不同层次的人群提供统一的基本公共文化服务。
公共文化服务基础设施项目，由于是政府投资的为满足社会民众的需求而开始的项目，因而具有一些独有特征：
1.公有性：基础设施项目的建设以及需要的资源都是政府投资的，政府代表群众，因此具有公有性。
2.公众性：项目建设和运营是为实现社会民众的需求，普遍提供大多数百姓满意的基础性文化需求。
3.公益性：政府提供的公共文化服务是以满足广大群众的基本文化需求为目标，是非营利性的，这叫意味着公共文化服务项目是免费的或者低收费的，因此具有公益性。
4.便利性：公共文化服务设施项目的载体公共文化服务设施的选址应该以方便群众为目的，比较容易到底，提供的服务业应该使群众能够随时方便地获得。
设施项目评估体系是政府选择和建设决策的依据，是比选项目的关键点。能否建立科学的、合理的、有效的评价体系事关整个评估过程的实用性和准确性。
从公共文化服务相关的基本理论出发，参考必要的建模要求，选择合适的方法模型和评估体系，从而建立相应的数理模型。
3.1 建立指标的原则。
3.1.1 建模目的。
了解公共文化服务的必要环节就是对基础设施进行有效的测量。在充分收集资料的基础上，确定拟建设的可选项目，继而在项目之间通过比较选择最合适的项目，最大化地利用政府的投资，为公众赢得享受所喜爱的文化项目的权利。公共项目的评估决策研究比较早，通过相关决策方法指导的项目也比较多，而关于公共文化服务基础设施的研究目前还集中在理论阶段，而对评估的研究几乎都在对政府整体的绩效进行评估。
绩效评估体系是绩效管理的重要组成部分，也基本经历了"财务导向"、"目标导向"、"战略导向"为主的三个阶段，而公共文化服务设施项目的评估指标体系尚在理论研究阶段。但是公共文化服务设施是为了实现社会民众的需求，其主要目的是提高居民的文化水平和全社会整体的文化修养，是从长远上提升国际综合实力的举措，因而不能单纯以财务上的投入和回报为导向，更需要考虑的是社会结果，给予社会群众的文化满足，群众的口碑和群众愿意去享受政府所提供的公共文化服务设施所能提供的相关服务。所以有政府统一规划和组织实施的重大项目需要将公众需要作为导向，维护公众的基本文化权益，并且落实相关部门的职责为目标的评估模式。
3.1.2 基本要求。
构建设施项目评估指标体系的实质，是建立一个搜索并反映公共文化产品服务信息的模型，并以获得的信息指导决策评价。因此，模型建立成功与否的重要依据是能否全面真实地反映需要的信息。合理的建模应该能够完美反映现实情况。但是，生活中的各种条件决定了这种理想模型不可能真实存在，因为人是独立思考的动物，即使指标再完美，人很难不结合自己的经历和经验去评价和感受，因而我们的目标是构建一个比较理想的评估体系，并应用政府实践，在实践中总结经验教训，修改完善指标评估体系，使其能够相对更客观地反映现实，做出不后悔的决策。利用构建的指标评估体系对设施项目进行评估，评估结果基本能够有效反映每个项目预期的绩效大小，因此有效性是构建指标体系的另一个重要因素。
在满足客观性和有效性这两个基本条件之后，结合相关绩效评估理论，设施项目评估的指标体系应该包括以下三个方面：
第一，投入，即政府提供设施项目建设运营所需要的一切资源，包括资金、人力、物力。其中，最重要的就是财政投入的经费，这是保证项目能否建设并可持续运营的重点。
第二，过程管理，即公共文化服务设施建成投入运营之后，项目的流程和体制等的管理，这些都是保证项目能够真正真正如之前所设想地一样持续地运行，并且实现最初的目标的重要保证。
第三，效果，即公共文化服务设施运营后所提供的服务的规模，主要是对群众产生的影响，得到群众的认可和满意的程度。
3.1.3 构建原则。
根据公共文化服务的指标体系对拟选项目进行评估，并据此作出决策，需要慎重，因为一旦决策，之后投入的人财物都无法挽回，如果决策失误，最终损失的还是群众，浪费的不仅仅是资源和财产，还有群众的期望。因而构建指标评估体系还应该满足如下几条重要的原则：
1.经济原则。任何事情的决策都要考虑到成本问题，为了得到接近完美的结果，必然要付出一定的金钱和精力，这些都是成本。经济指标一般而言是指，在确定的时间范围内，为提供公共文化服务与产品的经费有多少，以及是否按既定程序分配使用。而同样对于公共文化服务设施项目评估决策而言，政府愿意和能够提供的经费有多少，使用情况合理与否，综合反映了其能够获取的资源水平和成本。当然经济成本不仅仅是指对每项可选项目的可能投入，还包括在比较和选择项目的过程中为收集资料和信息，并选择相关部门和人员的帮助支持所进行的投入。
2.效率原则。效率是构建公共文化服务设施项目评估指标体系的另一个重要原则。而效率，是指在给定时间，对相应组织投入一定预算产出的结果。效率一般无法通过单一的指标进行衡量，一般效率指标应当含有服务质量、每一项服务单位成本、产品与服务数量以及活动执行等多个指标。
3.效果原则。效果是一个目标的实现程度，例如群众满意度，总体而言，效果更关注的是目标在总体意义上实现的程度。但是很难量化公共文化服务项目的评估效果。
3.2 评估指标确定的标准。
构建公共文化服务设施项目的指标评价体系，是相当复杂和困难的一个过程。现阶段公共项目都是确定了项目，考虑如何引入社会资本，顺利实施项目的建设和投入使用，通常都是一些公共基础项目。而针对公共文化服务设施的建设运营并没有刻意参考的资本，因而我们只能参考现在正在使用的博物馆、图书馆等项目的管理和现在的运营方式，并结合一些原则，确定评估体系的指标。
3.2.1 一致性原则。
公共文化服务设施项目评估的目的是帮助政府在有限的资金下，选择最能满足群众迫切文化需求的公共文化服务设施，并且能够预测可预见的未来的群众的需求。建立公共文化指标模型的一种重要方法就是将复杂的指标逐渐分解，形成一系列可操作性指标。因此需要将建模指标和用途进行有效匹配，使模型能够很好的反映预期想要达到的效果。
3.2.2 科学性原则。
科学性原则主要体现在理论与实践的结合及所采取的科学方法方面，不仅要具备理论依据，还要能够客观反映所评估对象的实际情况。设计的指标体系要保证在科学理论的指导下具有概念与逻辑上的严谨合理性，能够体现评估对象的本质，并具备针对性。同时，无论选择何种定性或定量方法或者是建立模型，评估体系都必须客观，结合理论与实际，表现出最本质、重要与具代表性的东西。
科学性原则要求在选取指标时必须力求全面、综合和系统地反映公共文化服务设施未来可能带来的最大的效果，因此在设立问卷内容、选择合适指标、模型建立与修订等方面都要坚持从实际出发，使整个研究过程严谨、科学。
3.2.3 可行性原则。
可行性原则要求指标体系必须具备针对性、可操作性、可测性和现实可行性。
指标的针对性要求指标体系和评估标准要根据实际情况制定，并且不是一成不变的，根据项目的性质以及其他方面的差异，可操作的指标的选取可以根据实际情况有所变动。可测性即对指标能够通过数学的方法进行测量并得到明确的结论。
评估的现实可行性，针对某一指标能够方便地搜集并获得足够数据，在运用时操作性较强。
3.2.4 系统性原则。
评估必然会涉及许多指标，相同层次的指标之间必须界限清晰，不同层次的指标之间也要避免存在一定的内在联系，整个指标体系要体现出较强的系统性原则。系统性原则不仅要求所建立的模型在各个方面都具有整体性、系统性、全局性，进而达到预期的目标和质量要求，避免评估指标体系太过庞大和复杂，也要求其能够突出考核重点，统筹兼顾。
3.3 构建思路。
公共文化建设能否对公众的生活有所裨益、提高人民的生活水平，在很大程度上取决于政府能否根据群众的需求做出适当决策，选择合适的项目，之后通过政府的资金和制度保障，并且在其他的一些服务条件后，通过后期的运营管理，最后产生相应的服务效果。因此，我们可以通过对公共文化服务投入、服务过程和服务成效三个方面对每一项目的未来进行评估，通过比较进行决策。可采用数学公式表示每个项目的预期绩效：
P=f（s,o,r）其中，P 是每一公共文化服务设施项目的预期绩效，s 是服务投入，o 是服务过程，也就是项目运营的建设管理，r 是服务效果，服务效果的关键在于群众的满意度，因而服务成效即群众的满意度。因此，本文将从服务投入、建设管理和群众满意度三个方面构建公共文化服务设施项目的评估体系。对于服务投入主要从政府的重视程度、资金和政策上的保障、政府的监督和管理等方面息息相关。
服务过程即项目建成后的建设管理，主要包括设施建设管理、人才队伍建设、制度建设和资金管理。服务成效即群众满意度。
从服务的投入、过程和群众满意度的思路评估公共文化服务设施项目，并由此形成评估的主要维度，比较合理，具有如下优点：
第一，可以通过对目标的追求确定决策的标准，一个项目的全过程就在投入、过程和效果三方面，对全过程的每一部分的要求都决定了项目是否合适。
第二，吸取了平衡记分卡的优点。实现了长期与短期业绩、内部与外部业绩、财务与非财务业绩、各利益相关者之间的平衡。这种方式并不单纯以效果为目标，毕竟群众的满意度在衡量中比较容易受到影响，很难完全反映绩效，因而结合投入和过程评估，能够实现可持续发展，并逐步实现公共文化产品和服务的多样化、设施的丰富与完善。
第三，着重对公众满意程度进行调研可以有效的体现我国以人为本的治国理念，有利于社会主义和谐社会的建立。从而，更进一步了解群众的需求，为以后的公共文化服务设施项目评估决策做指标，并提高已有项目所能发挥的功能和作用。
3.4 指标体系设计。
根据公共文化服务设施的建设、运营管理和群众使用的过程在决策前进行评估，因而可以针对对每个阶段的预估进行评价，而每个阶段的预期效果则构成了评估指标，根据这一逻辑我们设立了服务投入、建设管理和群众满意度三个一级指标，之后为了顺利实现每个过程，最终达到群众的满意，再根据各个阶段的情况等合理设置二级指标和三级指标。
3.4.1 服务投入。
设施项目评估指标体系中的服务投入反映的是每一个项目所能提供的硬件设施和配置情况，为群众提供的公共文化服务设施为群众提供一定的文化服务，必须具有一定的硬件条件，需要固定的设施设备，而地理位置也必须能够为群众提供方面，且场地面积需要既满足群众的需求又不过大造成浪费；场地确定后，内部配套设施也需要齐全，为提供文化产品和服务提供晚上的条件，基础条件和配套设施齐全只是辅助条件，没有真正能提供服务的真正产品，一切完善的配置只是摆设，例如图书馆必须有足够数量和种类的图书，博物馆必须具有丰富的高质量的展品等等，这些才是公共文化服务设施的核心。通过对这些硬件设施和配套设施以及建设文化项目的核心内容进行评估预测，能够获取精准的数据来源，从而较为科学、准确的建立模型，进而对公共文化设施的投入水平和所能提供的产品和服务数量和内容，同时也反映了项目的提供服务的能力。
对于拟建设的设施的选址和面积，首先以便利群众为基础，如上海市努力构筑的十五分钟公共文化服务圈的创新模式可以借鉴，但除了考虑地理位置的方便之外，其他因素也是不可忽视的。其次内部设施也必须完善，数量质量都能满足需求。再次，要确保为提供服务设施内的核心内容在数量和质量上都能实现目标，并具有合适的结构标准。
而这一切的前提是要有充足的财务来源、资金经费作为保障。同时，如何合理、高效的运用筹得资金也是一个重要的考虑因素，因为这将直接决定决策出的设施项目的建设和运营能否最终满足实现期望的配置要求，这也决定了最后能否满足群众的需求，获得群众较高的满意度和实现群众的基本文化需求。所以财政资金保障也是关键的投入指标，这一指标能够反映公共文化服务设施项目所能取得的资源和资金。
3.4.2 建设管理。
公共文化服务设施项目的过程主要体现在设施的日常运营中的建设维护和管理情况。公共文化服务设施项目决策后投入建设，建成后如何运营，运营中场馆的维护建设管理、运营资金的管理、人才队伍的管理、制度的保证等都会影响运营的结果，决定配置设施的利用效率。
资金的管理时保证公共文化服务设施能够持续运营持续发展的关键一粟之一，政府的资金投入不仅仅是一纸文件的说明，还需要监督部门负责监督，资金需要保证能够真正提供给公共文化服务项目，资金到位后，管理和使用都需要制度保证和监督，这样才能发挥资金的作用。
公共文化服务设施项目一般由政府决策并建设，一般也由政府管理，但现在政府鼓励社会的参与和创新。鼓励群众参与最初的决策，参与设施的建设和运营等过程中。群众不再仅仅是享受公共文化服务的主体，他们还可以参与政府公共文化服务设施项目的决策，参与设施的建设运营中，并最终享受自己投资所带来的服务回报。因此，只有让更多的民众真正投入到评估环节，才能更好地参与整个过程。所以在公共文化服务设施项目评估环节离不开群众的参与，评估指标的选取也必须结合群众的需求和选择。
建设管理过程中，设施管理者的专业素质和胜任能力都将直接地影响公共文化服务设施的管理。在确立设施管理人员的选拔标准时，要把热衷于社会公益事业作为最重要的一条，同时也要候选人具备一定的相关经验和能力。因为有能力如果不能甘心奉献与这一岗位，也很难保证管理的质量和水平。为了更好发挥文化服务设施的职能，在选取管理人员时需要遵循一定的标准，同时加强管理和培训，保证管理人员能够不断地提高自己，更好服务，并且减少人员的流失。
积极规划各种活动，避免提供的文化服务单调不能满足群众的需求，出现审美疲劳等等，除了不断增加文化服务的内容之外，还需要经常组织管理人员举办一些创新活动，满足人们持续增长的文化需求，并在基础设施服务内容的基础上不断创新，避免经过时间的洗礼，群众的需求转向，设施无法持续发挥效果，甚至荒废。
3.4.3 群众满意度。
提高群众满意程度是公共文化服务的灵魂所在，也是评估的最终目标。投入和建设管理最终都是为了满足群众的需求，对服务结果的评估很难量化和标准化，因而我们通过群众满意度来衡量。群众满意的公共文化服务设施，能够满足群众的精神文化需求，能够帮助提高群众的素质修养，提升整个社会的文明程度。
对群众而言，满意度不仅仅对服务内容的认可，还包括对设施硬件和配套设施的满意度。对周边的便利环境对内部的卫生环境和文化氛围灯的满意度，对提供服务水平能力的满意等。群众满意度指标反映了"以人为本、服务于民"的根本宗旨。群众满意度是绩效评估中常见的方式，在决策阶段通过对每个项目的构想，通过群众对未来期望，以及现实可能提供的资料量化群众对拟选项目的满意度，用以评估项目是否值得投入。
3.5 评估指标权重体系设计。
3.5.1 指标筛选。
评估指标体系在综合考虑有关原则的基础上，参照大量有关政府与公共文化服务的绩效评估体系构建的，其中包含部分主观的思考和判断，因而可能具有较强的推理性与主观性。但科学合理的评估指标体系必须逻辑自洽，并具有比较好的效度与信度等。在评估模型确定之后，需要试采集数据并由此评价是否有指标有问题，指标是否具有可得性。
为此，作者制作了调查问卷，通过寄送、上门拜访等方式送到专家手里，让专家评价每个指标的重要性。我们发出 100 份问卷，收回 78 份，其中 75 份有效。
我们主要从政府机关与高校中选择专家，主要是考虑到政府机关与高校中的专家较为了解相关领域的发展情况并具有相关的经验，对所调查内容有自己独到的见解。而且针对过去完成的项目的决策可能拥有一些经验，而高效专家由于长期从事理论研究而具有丰富的学理研究经验。因此我们能够从不同的角度对公共文化服务设施项目的指标进行更加科学合理地评估。综合专家的意见，也能够帮助作者完善其逻辑，构建出更客观研究的评估指标体系。
调查问卷内容：表 3-1 中的二级和三级指标中的每个指标都按照重要程度分为"非常重要"、"重要"、"一般"、"不重要"、"非常不重要",对每个指标的重要程度专家分别做出独立的判断，另外为了充分考虑专家的建议也在问卷中设计了建议部分，见附录 1.
根据 75 份问卷的结果，我们对专家关于指标的重要程度判断进行了隶属度分析，隶属度在这里是指三级指标对二级指标、二级指标对一级指标的隶属度。
二级和三级指标用 Xj表示，隶属度用 Rj 表示，则指标 Xj 的隶属度 Rj 的计算公式为：
Rj=（5n1+4n2+3n3+2n4+n5）/75其中，n1、n2、n3、n4和 n5分别是 Xj被选为非常重要、重要、一般、不重要和非常不重要的专家人数。
Rj的值表明专家对指标重要程度的综合判断意见，即在相对更高的程度上隶属于上层指标，否则，这些指标我们可以选择剔除，因其隶属程度较低。
统计问卷最终得出指标评估体系的结果。
3.5.2 指标权重的确认。
公共文化服务设施项目指标评估体系包含了多个指标和层次，其中每个指标具有不一样的重要程度，需要用权重代表其相对重要程度。确定权重的方法主要包括直接经验法、专家评定法和层次分析法等。在实际应用中，应当针对具体问题进行具体分析。本文针对研究的目标和内容拟选择德尔菲法，即专家评定法。
专家评定法是指将所有指标提交给若干专家，他们根据自己的专业知识和学术经验确定指标权重。对每个专家的评价结果进行汇总整理，并剔除异常情况，采用合适的方法计算出每个指标的最终权重。指标权重的评分表附于附录 2.
作者在导师的指导帮助下，将指标评分表通过亲自去送和邮件方式寄给专家，并且尽可能亲自去与专家面对面讨论。总计发出权重评分表 50 份，收回 47份。整理每个指标所有专家的分值，剔除异常的最大最小值，计算剩余值的平均值，即为指标的权重，以此类推，计算出所有指标的权重，最后整理得出指标的权重。
3.5.3 指标的量化。
公共文化服务设施项目评估指标体系中所有的指标都是一种预估值，无论是专家还是群众都无法对一个任何前提都没有的项目进行评估。因此，首先需要通过各种方式包括现在的网络投票、电话投票和现场设置投票站点投票等各种方式征询群众的需求，在进行公共文化服务设施项目决策前首先根据群众的投票选出最需要建设的若干文化设施项目。
有了若干项目之后，政府再根据每个项目探讨出一份建设运营计划，详细的计划出台之后，通过专家和群众对每个指标进行评价。在问卷调查中，评估主体根据调查对象，对问卷内容的等级进行评估，针对不同调查对象分别制作一份问卷。
本文作者对所有的指标按照事先设置的五个评价标准都进行了问卷调查，五个评价标准分别为"非常合适（合理、恰当等）"、"合适（合理、恰当等）"、"一般"、"不合适（合理、恰当等）"、"非常不合适（合理、恰当等）".指标量化值为每个等级在问卷中被选择的次数与调查问卷的总份数的比值。
3.5.4 模糊综合评估模型设计。
公共文化服务设施项目评估指标体系因为针对的是对计划和未来的预估情况的评价，而且具有多个层次。此外，评估每个项目的实质和目标就是比较和判断各个项目间的优劣，但评估对象的性质使得这种判断具有模糊性，因此我们用模糊综合评价法对各个项目进行评估和选择。
综合评价是对影响事物的多类因素进行的总体评价，而多目标的模糊综合评价则是借用模糊的概念展开的综合评价。根据公共文化服务设施项目评估体系的特征，建立模糊评价矩阵，步骤如下：
第一，建立评价因素集 U=﹛u1,u2,u3,…，un﹜。
第二，确定评价集，如评价集=（很合适，合适，一般，不合适，很不合适）。
第三，建立模糊综合评价矩阵（R），从因素集（U）到评价集（V）的模糊映射。评价因素集（U）中的单因素 i,根据 ui确定它对等级 vj的隶属度 rij,得到评价集的一个子集 ri=（i1,i2,i3,…，in）。模糊综合评价矩阵 R 则由 m 个单因素的评价集构成，反映了因素集 U 和评价集 V 之间的某种相互关系。
第四，分配指标权重，W（ui）代表各因素的权重。
第五，建立模糊综合评价模型，在确定了模糊综合评价矩阵 R 和权重 W 之后，综合评价模糊变化：
B=W *R=（b1,b2,b3,…，bn）我们依据矩阵 B 的结果，综合评价研究对象。当面临多层次问题时，我们只需把低层次问题看成子问题，先对其评价，然后再根据评估结果进行综合评价。
