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【题目】武汉市水资源危机化解路径探究
【第一章】武汉市水资源发展新思路探析绪论
【第二章】武汉市水资源现状概述
【第三章】武汉市水资源危机化解中存在的问题分析
【第四章】国外水资源危机化解成功经验借鉴
【第五章】化解武汉市水资源危机的途径探析
【结束语/参考文献】武汉市水资源治理问题研究结束语与参考文献
3 武汉市水资源危机化解中存在的问题分析
3.1 制度层面的障碍
3.1.1 水资源管理体制不健全
由上文对水环境质量的分析可以看出，尽管目前武汉市河流的环境质量比较稳定，但是湖泊的水环境质量有待进一步改善，尤其是一些劣 V 类的湖泊。其实，无论是河流还是湖泊，造成武汉市目前整体水环境现状的原因是水资源的管理体系不健全。集中表现在以下三个方面：
第一，武汉市涉水部门职责分工不清。尽管武汉市在 2000 年成立了水务局并将涉水事务统一由水务部门管理，但是仍有许多水管理部门[54].水利部门主要管理长江和汉江，城管部门主要管理市内湖泊，自来水部门又主要负责管网和水费的缴纳，其它的如水利、环保和城建等部门都没有明确的责任。由于负责居民用水的供水部门、负责防止及处理水污染的环保部门之间的职责不清晰，矛盾未协调，水务协会、水公共事业和市政部门的界限不明确，管理体制未理顺而导致的水资源相关问题时有发生[55].上文所提到的湖北省武汉市水污染事件的发生与环保局和白沙洲水厂之间的职责尚未理清息息相关。就东湖的治理而言，两大主管部门是水务局和环保局，水务局负责污水治理，进行截污和清淤等工作；而环保局则是对排污进行监测，一旦发现排污超标则督促其进行整改。但是，由于水务局和环保局各有一套水质监测评价体系，导致水务局认为废水排放超标时，环保局却评价其为合格。这种排污标准的不统一本身就是责任主体不明确的体现[56].水资源管理体制不健全很大程度上制约了全市水资源的统一规划，合理开发及有效保护，既造成城市生态环境用水量得不到保证，又导致水质得不到改善。
第二，科学的水管理体系尚未形成。正是由于武汉市在水资源管理中存在严重的部门条块分割的现象，而现有如此多的涉水部门又涉及到相互交叉的管理职能，这在各部门管理制度和方法大不相同的情况下容易出现部门之间的矛盾和抵触，导致各部门既未达到较好的管理效果，相互推诿其管理职责，又大大影响了水资源科学管理体系的及时构建。除此之外，相关企业的责任环保主体意识低下，据调查显示，在对东湖沿岸等酒店、旅馆和医院等企业的调查中，有许多业主对于东湖的环境状况和污染治理形势不甚清楚；同时大多数的企业认为东湖治理的责任主体是政府，不支持“谁污染谁治理”,他们宁愿付钱缴纳一些超标排污费用，也不愿进行治理，这便是一种盲目为了追求经济利益宁愿牺牲环境保护的心理模式，这种心理极大地阻碍了水资源污染治理的进程。
第三，武汉市水环境管理重硬件、轻软件，缺乏整体研究。武汉市在其水环境管理方面，往往将重心置于其污水处理厂和城市水管工程的建设，而忽视了如何管理污水处理厂的正常运行和保证城市水管工程的运行效果。正是由于现有污水处理厂处理污水需要较高的处理费用，导致污水处理厂无法保证其正常运行费用，因而大批的污水处理厂处于一个半停工的状态。这样一来，大批未经过处理的污水便流入清水，严重影响了水环境的质量和武汉市水生态环境的建设。
体制问题是制约水资源危机有效化解的主要瓶颈，正是因为在这种职能交叉、政出多门、推诿扯皮、行政效率低下的水资源管理体制下进行水资源的开发和利用才导致各方面的利益难以协调，最终导致水资源的交易成本提高，水资源优化配置难以实现[57].
3.1.2 涉水法律法规不健全
无论是那座城市，其水生态环境的构建、管理及修复和水资源的开发、利用及保护都受到多方面的影响。而完善的法律法规的支持也是武汉市在水资源危机化解过程中必不可少的重要影响因素。如城市中对水功能区域规范划分的法规；如排入河流、湖泊的污染物的相关规章制度；再如水污染事故的解决和处理等等。特别是在武汉市这样的百湖之城，更需要建立健全其涉水法规[58].
《武汉市湖泊保护条例》于 2002 年 3 月被武汉市人大颁布之后，在此后几年的湖泊执法中因许多问题未被明确而导致执法不顺。一是湖泊的界定问题。《武汉市湖泊保护条例》规定本条例适用于列入“湖泊保护名录”的湖泊，而武汉市的许多湖泊虽不在名录之列却见得到湖，另外一些湖泊虽在名录之列却实际见不到。导致湖泊及其保护范围需要重新界定，这便给执法带来相当大的难度。二是保护范围亟待明确，《条例》规定，武汉市中心城区的湖泊保护范围分为水域、绿化及外围控制这三个范围。但是到目前为止，仅仅完成了水域控制的相关工作，其它两个控制范围还未得到明确。同时，若相关水资源违法人员填占除此之外的如湖边的水塘等地时则不能纳入湖泊保护范围，便不能给予相应的惩罚。殊不知湖泊的填占大部分就是从湖边塘开始的。三是湖泊清理费用责任方责任不清晰的问题。如果湖泊违法行为当事人拒绝履行恢复原状义务的，《条例》虽赋予水行政主管部门代为履行，由违法者承担费用，但由于代为履行的费用也较高，水行政主管部门都无力垫支。更重要的是，如果违法当事人无任何经济能力之时，水行政主管部门更是无力承担此代为履行的费用。
除此之外，武汉市关于水资源的法律条文中有许多方面还没有明确的实施细则或是存在立法空白。首先是出台了《武汉市湖泊保护条例》却未针对河流的保护出台任何法律法规。再比如说在对浪费水资源，破坏水环境造成水污染没有明确的强制性约束措施和可操作性强的处罚办法。或者是对水资源的立法仅限于开发和利用，在管理、保护及防治水害等水资源问题未单独立法。同时，相关立法没有明确责任主体与职责范围，导致水资源的管理没有坚实的后盾，相关的工作也不能顺利开展。因此，水资源的管理法规的与时俱进，不断健全和完善对于武汉市来说是尤为重要的。[46]
3.2 资源浪费严重与资金技术短缺并存
3.2.1 资源浪费严重
武汉市在水资源紧缺的同时，水资源利用效率极低，用水浪费加剧了水资源的供需矛盾。随着武汉市城区面积地扩大以及城市化进程的不断前进，武汉市的城市用水量必定超过水资源的承载能力。而水资源的浪费集中表现在日常生活中人们对水资源的节约缺乏具体的切实的行动[59],如城市里的植物绿化带用水和居民饮用水以及居民饮用水和厕所用水迟迟未见分开，供水管网等供水设施老化现象频繁出现导致跑、冒、滴、漏等生活用水浪费现象十分严重。而工业用水的重复率低下，远远低于发达国家的其它城市。正是因为对水资源的利用不够合理，水资源被肆意浪费，才使用水更加短缺，居民的生活和工作受到了严重的影响[60].
由于受到水资源管理体制不健全的影响，水资源管理部门各自为政。武汉市水利部门拥有整个流域完整水文数据和资料，而环保部门只有水环境的相关数据，这些部门相互之间没有交流，导致信息和数据闭塞。每个部门只是针对其各自的领域进行水环境的相关建设，这样一来就导致资源重复浪费。其实，水环境的各个部门所建设的每一个项目仅仅针对或适用于水环境的某一局部，并未站在水环境的整体提高的基础上做出统一的规划和建设。最终，信息不能共享，物资建设重复，资源严重浪费。
3.2.2 资金技术匮乏
污水处理和再生利用是对水自然循环过程地人工模拟与强化。其实，城镇供水的大部分在经过处理之后有至少一半以上可以再次循环利用。这便意味着污水回用可以使城镇的供水量在不改变原有供水量的前提下增加一半，使之变成一笔巨大的资源财富。
污水处理是污水再生的基础，是走污水资源化道路的必经之路和必要前提。武汉市之前投入改造和建设的七座污水处理厂已经完工并投入使用的有二朗庙污水处理厂、南太子湖污水处理厂、沙湖、龙王嘴污水处理厂和黄家湖污水处理厂。武汉市污水处理能力提高了 15%左右，污水处理厂相关负责人解释道，等到污水处理厂陆续建成，污水的综合处理率能够达到 70%.这是武汉市推进污水资源化工作，走污水资源化道路的坚实基础。
然而，目前武汉市污水建设的主体局限于政府，管理也完全由政府运作[61].这样就导致资金来源单一且政企不分，投资效益低下。同时由于相关部门对污水的处理一直没有完善的技术和统一的标准，污水处理的设施不安全、过程不规范，处理结果差强人意，污水处理的道路也相对显得崎岖而漫长。再者，武汉市部分污水收集管网尚不健全，部分区域污水截流及抽排能力不足，区域管网未实现完全的配套，有主干管而缺乏完善的支线收集管道。在水利科技现代化的建设尚基础数据观测设施的建设不到位；水利工程自动化发展缓慢；水资源管理手段落后，管理信息系统和决策系统均未得到有效应用[62].此外，武汉市的城市规划侧重于用地的物质规划，而忽视了水资源的综合规划以及与用地规划之间的配合及协调。如城市人口规模超过了水资源承载能力的极限，城市用地方式和布局忽视供水和水污染控制的成本及水资源的合理配置，或者是没有把水资源的涵养加入城市规划的议程中等等[63].这些因素均是水资源规划与用地规划之间产生矛盾的导火索，也是阻碍武汉市水资源危机得到有效化解的诱因之一。
3.3 社会支持的匮乏
3.3.1 公众水资源危机意识短缺
武汉市政府和市民虽然已经开始因水资源现存的问题而重新审视这座城市，但是由于公众缺乏足够的教育，对建立可持续发展的生态之都认识还不够，总是认为水资源危机不会对社会、经济发展造成实质性的影响，或者是认为即使存在问题也不会一直有影响。这就一定程度上阻碍了武汉市的水资源问题的解决。因此，政府部门应该考虑的是如何在加强舆论宣传的同时，以身作则，把人和水和谐发展的观念深入全市人民的心中，继而变成全市人民的共识并采取积极的行动保护水资源。
笔者针对水资源的保护向在校学生和非在校学生进行了“武汉市水资源保护”的调查问卷，总共发放问卷 100 份，收回有效问卷 99 份。其中在校学生收回问卷53 份，非在校学生收回问卷 46 份。问卷中将在校学生和非在校学生均分为文史商政类、理工农医类和其他三大类别。经过统计，在校学生中，文史类有 71.4%的学生对于水资源的基本常识不知晓，而理工类学生对水资源基本概念不知晓的学生占53.1%;文史类和理工类均有 80%以上的学生认为目前我国水资源属于危机状态，比例分别为 85.7%和 81.25%;当提及到对武汉市水污染现状的认识时，理工类有65.625%的学生认为武汉市水污染严重，多于文史类的 61.9%,同时，理工类有 68.75%的学生没有因为看见水污染或水浪费向相关部门举报过，少于文史类的 71.4%;有90%以上的文史及理工类学生认为节约用水是十分有必要的，但是文史类却只有71.4%的学生在使用肥皂或沐浴露进行淋浴时会关闭水龙头，少于理工类的 87.5%.由此可见，在校学生中，文史类的学生对水资源的危机意识没有理工类的学生强烈。
就非在校学生而言，无论是文史类还是理工类抑或是其他类别，都对水资源的基本常识不够了解，就“世界水日”是哪一天这一问题，回答“不知道”的比例依次为 84.6%、72.2%、66.7%;有 76.9%的从事文史类工作的人员认为武汉市的水资源污染严重，从事理工类工作的和其他类别的分别均有 66.7%的人认为武汉市水资源污染严重；在文史类，有 92.3%的人没有因为见到过水资源浪费或污染严重上前阻止或向有关部门举报过，同一件事情来看，理工类有 88.3%的人没有做过，而其他类别只有 66.7%的人没有做过，但是，在其他类别，甚至有人认为阻止水污染或水浪费是一种没事找事的做法，这个态度值得水资源保护协会和政府水资源相关部门的深思；相比于理工类和其他类别职业从事人员的全员认为节约用水十分有必要，仍有 84.6%的文史类职业从事人员认为需要节约用水；三类职业从事人员均有 80%以上在使用肥皂或沐浴露时会关闭水龙头，比例稍微更大一些的是理工类，占到94.4%.从此数据来看，非在校学生中，文史类的在职人员对水资源的危机意识没有理工类的学生强烈。综上所述，无论是在校学生还是在职人员，文史商政类的从事者水资源保护意识均弱于理工农医类。就在校学生而言，应该加强对水资源保护的教育，让学生在思想上明白水资源的可贵，让水资源保护成为如尊老爱幼一样深入人心，成为一种公认的道德准则。而就在职人员参与的水资源的保护来看，由于当前许多大型国企或私企的水费均是由公司承担，造成许多在职人员对水资源毫无节约使用而言。因此，这便需要需要公司内部制定相应的规章政策，同时进行水知识普及，让所有在职人员意识到水资源的珍贵性。
3.3.2 监督参与机制薄弱
对于我国而言，水资源已经被上升到一个战略资源的高度。就武汉市目前的水资源现状来看，由于受到国家水资源政策、主客体水相差悬殊以及水生态环境恶化等因素影响导致的缺水迫使武汉市在水资源开发和利用方面面临较大的危机的同时，水资源严重浪费更是普遍存在的，这就突出了武汉市必须加强水资源保护组织机制的必要性。同时，武汉市水资源危机又不仅仅是由缺水一方面造成的，水资源的时空分布不均也使水资源的开发和利用受到了较大的阻碍。武汉市的水资源分布受到季节性和地形的影响，为了防止水资源的分布与生产力的分布产生极大的矛盾，对水资源进行调配有助于武汉市水资源的合理开发和利用。而对水资源的调配也需要在水资源的保护中有较为完善的组织机制。再者，武汉市的缺水是建立在水污染的基础之上的，所以，水资源的污染加剧了水资源危机的进程，同样的，水资源的污染会对武汉市经济的发展产生反作用，所以水资源污染不仅违了背可持续发展的要求，也不利于武汉市整体经济水平的提升。武汉市应该将水资源污染的防治作为重中之重，鉴于完善的水资源保护组织机制有利于水资源污染的防治，因此，当前日益加剧的武汉市水污染也要求不断完善水资源保护组织机制。
完善的监督机制能够预防水资源污染的发生，并且能够在水资源污染事件发生之后及时报予有关部门来对这些事件做出反应，并在处理水资源污染的工作之中发现漏洞并及时予以完善来保证水资源处理工作的有效性和高效性。然而，通过公众的参与来实现监督体制的有效性是完善水资源保护组织机制不可缺少的一步。尽管武汉市的主流媒体如湖北卫视和楚天金报等具有大众影响力的媒介为水资源污染信息的公开透明化做出了很大的贡献，可是许多群众却在发现水资源污染问题后投诉或者举报得不到水资源相关部门的很好处理。缺乏对群众举报或反馈的信息的重视是水资源组织保护机制不完善的又一表现，这也已经成为阻碍水资源保护工作有效进展的重要因素。因此，武汉市要重视群众监督部门的建立，通过收集与核实群众提供的水污染信息来保证水资源保护工作开展的及时性与全面性[64].通过此来完善水资源保护组织机制，从而有效保护武汉市的水资源。
3.4 水资源市场化程度低
水资源市场化其实包含两个方面的主题：一是不同区域之间的水资源配置，采取计划还是市场？二是一个地区的水资源供给，比如一个城市，是计划还是市场？
然而，水资源如何市场化？这是一个很值得思考的问题。诺贝尔经济学奖得主弗农史密斯教授当时还在美国亚利桑那大学教书的时候，开始尝试在实验室模拟加州的水资源市场，史密斯教授把这个市场称之为“智能市场”,通过电脑网络来处理水资源供求双方的需求和供给信息，然后进行匹配，确定均衡价格，以此来实现水资源的合理配置问题[65].在中国，由于水利经济体制的改革，从经济运行的角度考虑，水资源是被期望以商品的形式进入市场并以此来建立适应水市场的经济体制的[66].但是，由于“江城”人民对水资源的节水意识比较低下，均认为水资源是可再生的资源，是取之不尽用之不竭的，没有必要过分地节约[67].因此，尽管有水利经济体制的改革先行在前，武汉市为了大家用水的方便，对水的价格定位较低，每吨水定位在 1.1 元，虽然政策规定在 2013 年 2 月 1 日起开始实行阶梯水价，由每吨 1.1 元上升至 1.52 元每吨，但是，就一家三口之家来测算，每月在水的花费上最多多出 5 至 7 元，与家庭的其余支出相比，可谓相差甚远。
除此之外，水资源的各种利益主体之间缺乏明确的界限，权责不明，水资源的所有权、经营权和使用权三者界定不清。由于水资源利用中的非排他性，很大程度上带有一种公共物品的意义，使得水资源的开发利用各自为政。水资源产权的不清晰加上上文所提的水资源管理体制的不顺，常常容易出现地方政府、水行政主管部门和工程管理单位之间的职责交叉和矛盾冲突。这样一来，水资源的开发、利用和保护存在着房地产商之间的竞争性开发、掠夺性利用、管理粗放和用水效率低下等问题，造成许多不应有的浪费和损失[68].
