农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭承包经营之后的第三次重大革命,实践证明,它确实对减轻农民负担取得很大成效。但是,它并没有使农村的一些深层次的问题得到根本解决,反而产生了很多新问题,例如县乡财源萎缩,对财政收入造成冲击,降低了县乡财政自给能力,影响了农村社会发展。随着分税制和农业税费改革的深入,乡镇的经济发展面临困境,为实现全社会共同富裕的统筹目标,缩小城乡差距,就必须解决县乡财政困难问题。
1、后农业时代乡镇财政危机的原因
近年来推行的农村税费改革和取消农业税具有划时代的意义,其成功之处在于：一方面它减轻农民负担,使干部群众从催收税费的负担中解脱出来,改善了农村干部与群众之间的关系；另一方面与之配套的财政体制变动使乡镇两级政权能维持基本正常运转,其正常运转的原因不是因为乡镇财政获得了稳定的税收来源,而是因为乡镇政府的一部分支出责任转移给了县级。农村税费改革取消了义务教育、乡统筹费等大部分乡镇赖以生存的预算外收入,农业税的取消又使乡镇失去了最后的收入渠道,加上原有兴建农村公共事业是形成的债务,也导致了财政收不抵支的结果。政府转移支付力度的不足和政策制定的缺失,使乡镇财政缺乏提供公共建设的资金,逐渐出现职能缺位,乡镇财政陷入困境。
第一,乡镇政府运转困难。乡镇政府作为基层农村的一级政权,承担着提供公共产品和公共服务、发展农村经济、促进社会和谐的职能。税费改革之前,乡镇财政收入主要来自农业税、地税收入和国税收入的留存部分。由于责任大、权力小、任务重,农业税取消后,乡镇政府只能依靠一些税源零散、结构复杂、征管成本高、难度大、稳定性差、增长潜力有限的小税种作为收入来源,“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”实行后更使得经费缺口近一步扩大,财力严重不足。仅靠中央的转移支付来弥补这个财政缺口,在收入得不到增加,支出却越来越多的情况下,显然难以为继。
第二,乡镇债务负担重,化解债务存在风险和困难。乡镇债务包括显性和隐性债务。显性债务主要有银行存款、农发基金贷款、统筹借款和其他借款；隐性债务有欠发工资及公务费、欠付办公楼等基建基金、欠付道路修建等公益项目基金、财政担保和其他债务。乡镇负债既有历年累计的历史性债务,也有政府决策判断失误的投资亏损,由于分税制改革所导致的收不抵支,在一定程度上加重了债务包袱,使得化解清偿这一债务的难度系数大幅上升。全面取消农业税后,一方面使财政收入减少,资金的缺口可能会产生新的债务；另一方面,农业税费的取消,阻碍了收入的吸收和还款途径,乡镇财政面临的偿还本金和利息的风险增大,乡镇负债问题亟待解决。
第三,农村社会公共产品和公共服务供需矛盾、资金不足。首先,农村社会公共产品总量不足,供不应求。随着人民生活水平的提高,人们对公共产品的供给期望很高,包括在数量、质量和种类上。其次,农村社会公共产品的供给主体较为单一。农村经济还处于落后状态,基础设施欠缺,农村公共产品和服务还停留在物质层面。因此,在做好物质层面产品的供给的基础上,发展多元结构,引进文化产业链,让农村人民也能领略到文化的欣欣向荣和蓬勃发展,从而陶冶情操,提升自身文化素质。再者,农村公共产品和服务的供给结构不合理。
不均衡的经济发展模式和不均衡的城乡公共产品供给体系导致产品和服务的严重缺口,城乡差距和区域差距进一步导致收入差距的扩大,激化了社会矛盾。其问题主要表现在：乡镇基础设施建设资金严重短缺,乡镇农村的一些道路和水利农田设施已年久失修,道路坑坑洼洼等交通阻碍导致的高昂运输成本是制约乡镇经济发展的瓶颈。农村教育经费也严重缺乏,这也是城乡差距的一个重要体现,乡镇教育经费主要来源于财政拨款、向农民征收的教育集资费和教育费附加。税费改革和取消农业税后,收入渠道减少,紧紧依靠财政拨款也难以支撑。
同时,农村社会保障体系的建立和完善将受到冲击。近年来,专为农村制定的新型农村合作医疗和养老保险正在稳步进行,数千万农民受益,但制度尚未完善,其还需要一个强大的财政资金链作为支持,在资金缺口如此严重的情况下,必然产生冲击。
2、后农业时代乡镇财政危机的原因
第一,经济发展落后,税源不足。农村经济基础薄弱,经济结构单一。分税制改革后,乡镇财政收入主要来源于零散繁杂的小税种,稳定性差、收益小。财政的增收,主要靠支柱产业的支撑,然而,乡镇基本上都缺乏支柱产业。农村工商企业基础差、底子薄、设施不完备、应对市场冲击能力较差,第三服务产业发展缓慢,尚未建立完善有效益的产业链,大部分还是依靠农业、农产品的初加工和劳动力的输出,我国当前农业生产率和收益率低下,靠自身难以产生满足自身发展的积累,不确定因素影响较多,农产品的生产、存储和供给受气候、土质、管理技术和其他诸多条件的影响,具有较大的波动性。
根据弹性需求理论,农产品的需求弹性较小,需求是相对稳定的,但由于自然原因导致农业部门的生产条件经常处于不稳定状态。这样便产生了供需之间的矛盾。资金短缺使政府根本无力去建设和引导产业开发,由此导致恶性循环。
第二,乡镇政府职能缺失,财政体制存在缺陷。我国目前的国税、地税、财政各自为家、不相协调的局面,一般同级政府都制定较高的税收预算指标,该指标一般都超过上级税务部门对下级税务部门的考核指标。税务部门为完成预算税收收入,就必须采取相关税收优惠政策,这样不仅提高了税收征管成本,还减少了税收。即使这样,税收收入也并未完全征收,仍有大批应收的税款流落在外、下落不明。所以其次,由于我国特殊的五级行政体制,权利的层层下放,很容易滋生贪污腐败、权力寻租,乡镇财政与事权的不对称,自上而下的农村公共产品供给机制无法准确表达群众的实际需求,上级政府将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到各个乡镇,而这一重担又由于乡镇无力承担而转嫁到农民的肩膀上。像义务教育、计划生育等纯公共物品应由国家政府提供。职能的自上而下转移在一定程度上反映了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾是导致乡镇财政状况的根本原因。所以,要逐步完善现有的政府转移支付制度,按照财权与事权相匹配统一的原则,给予乡镇政府合理的财权,放宽管制,保证乡镇政权的高效运转。
第三,乡镇财政包袱沉重,管理水平低下。乡镇政府机构膨胀,财政供养人员过多。据统计我国县、乡两级的行政收入约占全国财政收入的20%,人员及公用经费约占可用收入的80%,乡镇一级需要养活的人员约为1316.2万人,平均每68个农民就要养活一名干部。[3]乡镇管理人员少、素质及业务水平不高,缺乏预算约束,随意性较大,频繁的人员变动,使得有些项目没能善始善终,成为烂尾工程。乡镇政府人员可能受中国传统体制思想的影响,骨子里还是“官本位”的思想,还尚未转变为人民公仆为人民服务的思想,思想跟不上,行动力自然滞后和落伍。现行的干部考核制度也存在严重弊端,过分看重领导的政绩和GDP的增长,变相助长了“政绩工程”、“形象工程”的腐朽之风。不切实关心农民的生活水平和物价水平,道路一整再整、办公楼气派辉煌,劳民伤财,百姓苦不堪言。
3、后农业税时代解决乡镇政府危机的路径及政策建议
第一,简化行政体制,推进农村综合改革。我国的行政体制采用的是罕见的五级行政体制,国家-省-市-县-乡,使得信息的传递和政策的制定实施耗时长、效率低、见效慢。而世界上大多数国家采用三级政权体制,简洁明了,效率显著。我国传统上是一个中央集权的单一制国家,这是由中国的特殊国情和历史文化特征决定的,其上下级之间关系高度僵化,向上集中,对上级派发的任务只能按时按量完成,没有任何参议权、保留权和保留权,否则便会面临“一票否决”的困境。
我国应精简行政体制,可以取消市管县体系,推行省直管市、县,把乡镇作为市、县的派出机构,坚决反对“事权在下,财权在上”。在农村改革中,上层建筑与经济基础的不相适应性使矛盾日益突出,一方面是行政管理体制不适应农村经济发展的要求；另一方面,农村公共产品供给体制与需求之间的矛盾。深化农村综合改革包括稳定和完善以家庭联产承包制为基础的统分结合的双层经营体制,深化农村财税金融改革、农村义务教育和乡镇行政管理体制改革,加强农村基层组织和政权建设,开拓和建立城乡统一的就业市场,使这项改革渗透到各个方面、各个行业。
第二,大力发展农村经济,发展自身特色产业。目前,我国已进入以工促农、以城带乡的后农业时代,国家也通过政策倾斜、价格补贴、发展农业第三产业等方式,积极消除工农的“剪刀差”。调整经济结构,建立多元化、多层次、可持续发展的财源体系。发展农村经济,首先要从本地实际出发,根据自身特点和优势,建立农副产品交易平台,可以通过网络营销来为产品销售提供更广阔的空间,提升经济效益。其次,各地政府应加大支持力度,要从政策、资金、服务等各个方面吸引和巩固外资,并同时发展民营企业,使各项经济蓬勃发展。然后,要结合县乡的基础条件,资源优势和市场需求,开辟具有自己特色的可持续发展的道路,切不可盲目跟风。农产品丰富的地区可以考虑农产品的发展升级,加工成特色食品,依山傍水有文化底蕴的地区可以发展山村绿色旅游等。
第三,着手进行债务的清偿工作,完善政府转移制度。负债的偿付工作可以有以下两种方法：一是进行债务专项管理,分门别类。既要防止产生新的债务,又要运用多种资金运转方式来盘活资产和资源,如进行租赁、拍卖、债务重组、重组改制等,最大限度的使利益最大化。二是引入“地方财政破产”管理方法,加快转轨和破产清算工作,化解乡镇历史遗留债务。同时,政府应加大转移支付力度,像义务基础教育、社会秩序安全、环境保护、公共卫生等外部效应很大的公共物品,是政府转移支付的重点对象。要在兼顾纵向和横向公平的基础上,在一定的效率下,建立促进城乡、区域间公平的政府转移支付制度,实现地区间财政水平的均衡,保证公共服务的一致性和同等化,逐步调整既有利益,建立公平、高效、规范有序的转移支付制度。要根据各个地区的贫富差距、发展水平、生态差异有侧重的加大对贫困地区的投入,尤其是西部偏远山区,加快农田水利灌溉、电网、道路、交通、通信、生活用水等设施的建设。
第四,明确政府职能定位,建立公共服务型政府。在当前的市场经济条件下,政府作为“看不见的手”,对经济进行宏观调控。乡镇政府的职能主要是为农村提供公共产品和服务、促进乡村经济发展、维护社会秩序和安全。乡镇政府要完成其职能转变,除需要财力上的保障外,乡镇干部的作用也不可忽视,他们是执行乡镇政府职能转变的主体力量和统治阶级与基层人民沟通合作的桥梁。我国需要逐步建立公共财政与乡镇公共服务相互扶持的机制。将一些基础的公共物品如义务教育、社会治安、医疗卫生等由政府全力支持。由于各地发展水平不同,应该因地制宜,具体问题具体对待。要提高公共物品的供给能力,在满足人民的生活需求的同时,还要扩大公共服务的范围,做到范围广、全覆盖、高水平。要坚持以人为本,尊重人民意愿,认真听取民众的意见和要求,为保证这一制度的有效实施,应相应的加快政治体制改革,完善民主决策和管理监督机制,给予民众充分的民主政治权利,提高参政议政的热情,让公民敢于表达自己的利益诉求,在合作共治的基础上,引导政府职能回归本位。
参考文献：
[1] 即取消屠宰税、乡统筹税和农村教育附加和集资；调整农业税政策和农林特产税征收办法；逐步取消农村劳动力的累计工和义务工。
[2] 黄冠豪.我国乡镇财政危机的原因及其化解[J].河南财政税务高等专科学校学报,2006(6).
[3] 中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年（2006-2010）．
