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【题目】城市污水处理TOT融资项目风险管理研究
【第一章】城市污水处理项目中TOT融资模式应用绪论
【第二章】TOT融资模式应用在污水处理项目时的问题剖析
【第三章】合肥王小郢污水处理项目中TOT融资风险管理的应用
【结论/参考文献】城市污水治理项目TOT融资风险控制研究结论及参考文献
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
我国改革开放已有三十余年，在此过程中我国的基础设施水平取得了非常大的进步，如高速公路、高铁的开通总里程均已列世界第一。我国基础设施中作为公用事业的城市污水处理项目等环保项目作为市政工程一直以来都是由政府投资、建设和管理，而政府财政往往是有限的，因此可能导致城市污水处理项目建设投入不足，运转艰难，管理和技术越来越落后，形成恶性循环。
为此，我国政府正着手改革原有的工程项目投融资体制，因为在传统计划经济体制下形成的高度集中的投资管理模式已经越来越不适合现代经济发展的需要，项目资金来源渠道、投资主体、投资方式等的改革均以市场化为导向。城市污水处理项目也逐渐转变为商品形态，其投融资机制也纷纷进行了改革，确立了市场化、社会化的发展道路，鼓励和吸引国有资本外的各种资本参与到城市污水处理项目建设中。
2004 年 7 月，国务院印发了《国务院关于投资体制改革的决定》，要求各级政府要创造条件，利用特许经营等多种方式，将有一定的投资回收能力和合理利润回报的公益事业和公共基础设施项目推介给各种非国有资本；另外，该决定提出对于已经建成并投入正常运营的国有资本投资的项目，评估后具备条件的项目经过主管部门批准后可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于其他各类基础设施建设，而TOT 融资模式正好符合决定中的要求。
TOT 融资模式作为一种新型的投资运营方式，是基础设施建设融资与经营的一种有效的制度创新，它在推动我国城市污水处理建设事业方面正在发挥着积极的作用。
1.1.2 研究意义
本文的目标是通过对 TOT 融资模式的理论研究，结合 TOT 融资模式在我国城市污水处理项目中的实际应用案例调研，形成 TOT 融资模式在我国城市污水处理项目应用过程中的风险管理评价结论，从而为我国城市污水处理项目的投融资的发展提供参考。
1.2 TOT 融资模式概述
1.2.1 TOT 融资模式概念由来
PPP（"Public-Private-Partnership"）模式，中文直译为公私合营或公私合作，泛指政府部门与社会资本之间的一种项目特许经营模式，该模式以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥政府部门和社会资本各自的优势，从而提高公共产品或服务的供给效率和品质。PPP 模式作为一种新兴的融资模式于 20世纪 90 年代被引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。截止到目前，广义 PPP 模式的具体实施模式包括 BOT（建造-运营-移交）、BT（建造-移交）、TOT（转让-经营-转让）、BOO（建造-拥有-经营）、BOOT（建造-拥有-经营-移交）等多种模式。
在我国大规模建设基础设施的早期阶段，由于缺乏资金和技术管理水平，BOT、BT 等模式曾被我国各级政府寄予厚望，但是由于合作双方利益关注点相差太大，使得BOT、BT 等模式长期未能有效推广开，而问题的症结就是集中在风险较高的建设（即B）阶段。而 TOT 融资模式由于避开了 B 中所包含的大量风险和矛盾，比较容易使双方意愿达成一致，合肥王小郢污水处理项目即为 TOT 融资模式应用的经典成功案例。
1.2.2 TOT 融资模式的基本原理
TOT 是"移交-经营-移交"（Transfer-Operate-Transfer）的简称，具体指政府对已建成的基础设施项目进行资产评估的基础上，以项目在一定期限内的现金流量为标的，通过公开招标向社会投资者出让该项目一定期限的特许经营权，从而一次性的从投资者融得一笔资金，用来建设其他新项目。投资者在购得该项目资产或特许经营权后，组成项目公司，该项目公司在特许经营期内拥有、运营和维护该项目设施，并通过收取服务费以回收投资并取得合理的利润。特许运营期满后，投资者再将运行良好的项目设施无偿地移交给政府。
从本质上看，TOT 融资模式是政府将已经投入正常运营的基础设施项目租赁给感兴趣的投资者，而投资者则一次性的向政府支付租金。通过 TOT 融资模式，政府可以马上回收项目设施建设资金，同时也将项目运营移交给了投资者，避免了垄断经营常出现的效率低下等问题。从投资者角度考虑，其接收的是已经投入正常运营的项目，从而可以不用考虑项目建设期面临的各种风险。T-O 过程具有贸易性质，其标的为项目设施在特许经营期限内的现金流量，但 TOT 整个交易过程具有租赁性质，其租金是一次性支付给政府的。
例如，北京市政府将北京市第九水厂一期工程 20 年的特需经营权以 15 亿元人民币的价格一次性转让给了北京市控股有限公司，并用转让得到的 15 亿元资金建设北京市第九水厂三期工程。
1.2.3 TOT 融资模式的运作流程
通过分析 TOT 融资模式的基本原理，结合图 1 中所示的 TOT 融资模式结构图，该模式完整的运作流程包括一下步骤：[1] 制定 TOT 融资方案并报批。政府必须根据国家有关规定编制 TOT 融资项目建议书，征求主管部门意见后，按照现行的有关规定上报审批部门批准，国有资产项目只有获得国有资产管理部门批准或授权后才能实施 TOT 方式；[2] 确定项目转让招投标方式。分为邀请招标、完全竞争性的公开招标及其他招投标方式；[3] 进行招投标程序。该程序需按照国家相关法律法规规定的招投标程序来进行，其中包括招标准备、发布招标文件、资格预审、投标、开标、评标、中标签订合同等环节。
1.2.4 TOT 融资模式的优点
通过分析 TOT 融资模式的基本原理过程，并结合对比其他的 BOT 融资模式等工程项目融资模式，TOT 归结起来有以下几个优点：[1] 盘活了城市基础设施存量资产，拓宽了融资渠道，改善了国民经济结构。随着我国城市化进程的不断加速，除了污水处理设施，其他诸如自来水、路桥、电力等其他大量的基础设施的建设迫切需要跟进，这些项目具有投资金额巨大、投资回收期长、涉及公共利益等特点，但面对巨大资金需求，地方财政投入可以说是"囊中羞涩""杯水车薪".另外，建国后通过几十年的城市建设，城市基础设施中的部分经营性资产的融资功能没有得到充分利用，甚至处于闲置状态，造成了资产沉淀现象。因此盘活这部分闲置存量资产是每个城市经营者必须面对的问题，以便发挥最大的社会经济效益。
而 TOT 融资模式刚好解决了上述问题：首先，该模式有效地盘活了现有基础设施的存量资产，实现了国有资产的保值增值；其次，该模式为缺乏建设资金的拟建项目一次性融入了大笔资金，避免了拟建项目因缺乏资金而推迟建设；再次，该模式引入民资等其他投资者后，提高了民资在基础设施中的比重，改善了国民经济结构。[2] 项目风险小，项目成功率高。污水处理厂等基础设施项目的建设手续繁杂、项目金额大，涉及利益相关方众多，建设过程中质量、成本、进度、安全、环境等不确定因素都对项目资金投入和利润回报都有很大的影响，因此整个项目风险较大。而TOT 融资模式不涉及项目的建设过程，只是将已建成的项目转交给投资者进行生产经营管理，不参与风险较高的建设阶段，所以大幅度的降低了项目风险。另外污水处理厂的服务对象十分稳定，不可控因素较少，运营服务的业绩波动小，因此运营风险也较小，投资者一般在投资的当年就可开始产生收益且收益稳定。正是由于 TOT 融资模式具有风险小的特点，从而易于吸引投资风格稳健的投资者参与投资，也比较容易达成合作，项目的成功率也较高。[3] 提高污水处理项目设施的运营管理水平，从而提高经济效益和环境效益。改革开放前，我国大部分的污水处理项目由事业单位垄断经营，其他社会主体很难进入该行业，且由于垄断经营本身一些"痼疾",使得污水设施管理体制僵化且运营模式陈旧，导致运营管理缺乏效率，运营成本高，设施设备破损，工艺技术落后，设备和设施的寿命短。而以追求利润最大化为最终目的的投资者通过 TOT 模式获得污水处理设施的经营权后，投资者为确保长期投资利益的最大化，通常会对老旧设备进行技术改造，并运用先进的运营方式和经营管理方法，以提高运营管理效率，降低运营成本，这样就促使该污水处理项目的运营管理水平有一个整体的提升；另外由于市场竞争机制的作用，对其他的污水运营管理企业增加了无形压力，促使其改善管理，提高生产效率，从而整体提高了经济效益和环境效益。[4] 资产产权明晰，资产争议少，较易推广。在大部分的 TOT 融资模式项目上，TOT 融资模式只涉及项目经营权的转让，不转让项目所有权，避免了产权、股权之争，消除了因股权、产权变更而出现问题的隐患，因此较易推广进行。[5] 促使政府转变观念和职能。通过 TOT 融资模式，政府可以真正体会到"经营城市"不仅仅是一句口号，更重要的是一项严谨科学的工作；另外，政府增加了一种新的建设资金来源，这样政府决策时将不仅仅是紧盯"增量投入",而且时刻注意"存量盘活";最后，基础设施建设引入民资等其他经营主体后，政府可以真正的履行"裁判员"角色，把工作重点更多的放在加强城市建设规划，引导社会资金投入方向，监督企业经济行为等方面工作上来。
1.2.5 TOT 融资模式的不足
TOT 作为一种新型的融资模式，虽然优点很多，但凡事有利有弊，在 TOT 融资模式的实践过程中有以下问题或者说是不足需要特别注意：[1] 项目经营权转让方要预先进行充分的论证评估，尤其在不熟悉 TOT 模式风险的情况下，不能只关注收益而忽略负面影响，否则会导致项目失败等一系列问题。投资者也要进行充分的可行性研究，这一阶段是项目成败的最关键阶段，也是风险管理较难的阶段。[2] 产品及服务的定价问题。由于目前适用 TOT 融资模式的项目一般具有公益性质，其产品服务直接关系到公众的利益，所以其定价是一个非常敏感的问题。在很多地区，当地政府和公众之间本身就存在很多矛盾，如果定价问题被升级，项目将会处于非常尴尬的地位，同时受到政府和公众的诘难。政府在招标时要充分考虑投资者的管理水平、规模、经验等众多因素，其中定价是关键，在转让合同中也必须对调价做出明确规定，只有事前风险考虑周全、运营时有力监管与协调，方能保证项目顺利进行。对于投标者而言，TOT 模式下转让的是已经正常运营的项目，所以在仔细考察其运营成本收益情况的基础上进行报价，不能为增强竞争力而可以随意压低价格，否则只会给项目埋下隐患，因为未来想要调价将面临极大的阻碍。[3] 参与各方沟通协调问题。TOT 融资模式参与方众多，而每一方都以自己的利益为目标，信息的不同步可能会带来内部矛盾，所以保证各方的信息交流沟通顺畅极为重要。项目各方要配备专门的项目协调人员，按时参加项目协调会议，处理项目执行过程中遇到的各种问题，听取各方意见，化解矛盾。[4] 政府角色的合理定位。政府在项目运作过程中应当进行合理的角色定位，尽量发挥监管协调作用，对项目的干涉要有一个合理的界限，如果过度干涉，会对项目运作产生不利影响，政府方应慎重挑选人员派遣到项目中协助工作。[5] 项目经营权移交前的管理风险。项目经营权移交给投资者之前或特许经营期满移交回政府之前当期管理者很可能为了自己的利益过度使用厂房设备等项目资产，维修保养工作没跟上，导致项目资产寿命减小，造成浪费。针对此问题可提出相应方案，如对交回项目的状态规定；派遣管理者常驻在项目中参与管理；聘请值得信赖的第三方维修公司负责维护等。
1.3 TOT 融资模式的风险管理在我国城市污水处理项目中的应用现状
改革开放中期以前，污水处理项目的建设和运营都是由国有事业单位进行，由于我国各地经济发展迅速，城市人口迅速增加，对城市设施运营压力很大，而政府无力同时满足城市突飞猛进的发展所带来的污水处理需求。为解决这一问题，政府和投资者协同对各种运营模式进行探索，使得 TOT 模式发展起来。
从 2014 年开始，PPP 经营模式的发展正式步入规范化阶段。据业内人士统计，2014年以来已将近 50 多个法律规范性文件提到了 PPP 经营模式，在财政部、住建部、发改委等部门的合力推动下，PPP 模式相关政策规范正日益明晰。中共十八大已确定中国财政部为落实"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营"改革举措的第一责任人，经过全面部署及各种准备工作，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组于 2014 年 5 月正式设立。
2014 年 9 月 23 日，财政部 76 号文发布（即"关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知"），文中提出财政部将利用现有的专项转移资金渠道向若干 PPP项目投入资金以作为示范推广项目，同时也鼓励地方政府根据自身的财政情况考虑是否补贴 PPP 项目。另外，该文要求政府财政资金要从"补建设"向"补运营"转变，通过加强对运营服务的购买来缓解愈演愈烈的地方债务压力。
2014 年 11 月，国家发改委法规司制订完成的《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》已公开发布，以广泛征求修改意见。
综上，配套 PPP 经营模式的法制化建设已被各部委提上议事日程并予以落实，因此 2014 年被不少业内人士视为 PPP 经营模式在中国的发展元年，TOT 融资模式作为PPP 经营模式的一种，也迎来新的发展阶段。国内公路建设等容易实现收益的行业对 TOT 模式的风险管理研究已有不少，但TOT 模式在我国污水处理等公益性较强的行业应用较晚，案例较少，因此 TOT 模式在该行业的应用风险研究还不多，目前主要为风险识别和相应的风险应对策略。
