一、共同开发的历史背景
中国拥有约300万平方公里面积的管辖海域,蕴藏着丰富的自然资源.同时,中国与8个海上国家相邻,从北到南依次为朝鲜、韩国、日本、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印尼.中国与这些国家有着悠久而密切的历史联系,但由于复杂的历史原因,中国与周边国家存在大面积的主张重叠海域,这绝非一朝一夕所能彻底解决.为妥善管控矛盾,实现互利共赢,中国创造性地提出了"搁置争议,共同开发"倡议.
通常意义上的共同开发是指两个或两个以上的国家达成政府间的协议,其目的是为开发和分配尚未划界的领土争议重叠区的自然资源,而共同行使在此区域内的主权和管辖权,为最终解决主权归属创造条件.目前中国与周边海上邻国关系发展总体稳定,但近年来由于海洋争议的发酵,双边关系时而出现问题,不仅在经济上使双方蒙受损失,而且在政治上也造成许多负面影响."搁置争议、共同开发"是中国处理海洋争议的一面鲜明旗帜,符合海洋争议现状,是顺应历史潮流的明智举措,必将给本地区国家经济发展和人民生活水平的提高带来福祉.
二、共同开发在国际法和国际实践中的体现
随着人类科学技术的发展,海洋在综合国力竞争中扮演着越来越重要的角色.世界各国围绕海洋空间的控制权、海洋事务主导权及海洋资源开发权的竞争日趋激烈,成为影响国家综合实力、牵动国际关系演变的重要因素.上世纪七、八十年代,现代国际海洋法律制度逐步建立和发展,沿海国主张管辖海域随之大幅扩展.但同时,全球范围内出现大面积权利主张重叠海域,并引发了大量海洋权益争端.
为妥善处理争议,实现互利共赢,部分国家在权利主张重叠区域围绕海洋资源开发开展合作,并取得成功.截止2011年底,国际上达成的共同开发协议已超过20个,还有不少国家考虑或正在谈判通过共同开发的方式解决主张重叠海域和跨界资源问题.从相关国际法看,目前并没有明确的关于"共同开发"的条款.但《联合国海洋法公约》第74、83条表示"海岸相邻或相向国家在达成专属经济区和大陆架划界协议前,应基于谅解和合作的精神,尽一切努力做出实际性的临时安排,并在此过渡期内,不危害或阻碍最后协议的达成.这种安排不妨害最后界限的划定."该条款通常被理解为"共同开发"的一项重要国际法依据.
三、共同开发取得的进展
上世纪70年代,邓小平同志针对钓鱼岛问题提出了"搁置争议、共同开发"的方针.1979年5月31日,邓小平会见来华访问的自民党众议员铃木善幸时表示,可考虑在不涉及领土主权情况下,共同开发钓鱼岛附近资源.同年6月,中方通过外交渠道正式向日方提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想,首次公开表明了中方愿以"搁置争议,共同开发"模式解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场.80年代,邓小平同志将这一创造性构想运用于南沙争议.1986年6月,邓小平向来访的菲律宾副总统劳雷尔表示,"从两国友好关系出发,我们倾向于把南沙争议问题先搁置一下,以后再提出双方都能接受的解决办法,不要因此而发生军事冲突,而应采取共同开发的办法".
1997年和2000年,中国与日本、韩国分别签署渔业协定,作为东海、黄海划界前针对渔业活动的临时安排,可以看做是一种渔业共同开发.
2004年6月30日,《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》正式生效,其中划出了一定区域作为两国共同渔区.划界完成后,双方还进行了油气资源共同开发,对跨界油气构造进行共同勘探.
2005年,中国、菲律宾和越南的石油公司签署三方联合地震协议.
虽然由于菲律宾原因未能转入实际共同开发,但仍是南海共同开发的重大突破和有益尝试,为进一步推进有关工作打下基础.
2008年,中日达成东海问题原则共识,包括在北部海域进行油气共同开发,并确定了共同开发区块.原则共识表示,"双方经过联合勘探,本着互惠原则,在上述区块中选择双方一致同意的地点进行共同开发.具体事宜双方通过协商确定.双方将努力为实施上述开发履行各自的国内手续,尽快达成必要的双边协议.虽然由于日方原因,该共识未能落实,但也是东海方向共同开发的积极进展.中日双方还达成了关于日本法人依照中国法律参加春晓油气田开发的谅解,表示"中国企业欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律,参加对春晓现有油气田的开发.日两国政府对此予以确认,并努力就进行必要的换文达成一致,尽早缔结.双方为此履行必要的国内手续."2011年10月,越共中央总书记阮富仲访华期间,两国签署了《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》,并发表了《联合声明》.
根据双方有关共识,中越成立了北部湾湾口外海域工作组,商谈该海域的划界与共同开发问题.
2013年4月,文莱苏丹哈桑纳尔访华期间,中国海洋石油总公司与文莱国家石油公司签订了合作协议.同年10月,李克强总理访问文莱,双方就妥善处理南海问题达成重要共识,并成立了服务于共同开发的合资公司.
四、共同开发面临的挑战
(一)南海方向
为强化岛礁实际管控和海洋权利主张,南海沿岸国均加大外交、法理、资源开发和军事等方面投入,不断增强在南海地区的活动,强化对南沙既占岛礁和南海海域的主权宣示和实际控制.部分国家对中方提出的"搁置争议、共同开发"倡议反应冷淡,致使相关谈判迟迟未取得实质性进展."搁置争议,共同开发"面临中方搁置争议,他方竞相开发的尴尬局面.
据不完全调查,南海共有18个含油气盘地,石油地质储量57.8亿吨,天然气资源量6.27万亿方.南海周边国家在我断续线内累计钻井近800口,其中生产井近300口.以越南为例子,越南自上世纪70年代开始便在南海进行油气勘探开发,获得了可观的收益.近年来,越油气营业额占其国内GDP的比重超过百分之二十,税收贡献率占全国税收的比重约为百分之三十.马来西亚、印尼、菲律宾、文莱等国家也从南海油气资源开发中获取了大量利益.
(二)东海方向
2008年中日达成东海问题原则共识后,两国关系进入发展快车道,让人看到了东海油气资源共同开发的光明前景.然而2012年,日本政府不顾中方反对,与所谓的土地所有者签订钓鱼岛"购岛"合同,后日本领导人又不顾国际社会反对,执意参拜靖国神社.日本的一系列行动单方面破坏了东海问题原则共识,使东海油气资源共同开发磋商退回到原点,两国关系陷入严重困难局面.
(三)域外国家加大介入力度
南海问题本应是南海地区沿岸国之间的内部问题,与其他国家无关.在没有域外国家介入之时,南海问题并没有成为地区热点,更不会成为中国与东盟国家间的最大问题.然而在国际形势深刻复杂变化背景下,南海吸引了越来越多的域外国家的注意,其中美国表现最为突出.
2009年7月,美国国务卿希拉里在东盟地区论坛上高调指出美国要重返亚洲.此后,美国在"重返亚洲战略上"开始频繁上演外交攻势,并推出了相应的外交政策.同年9月,奥巴马强调,美国与东盟在解决南海主权争议的问题上需要"史无前例"地合作.10月,美国国防部长盖茨访问越南时声称,亚洲国家应该通过多边渠道解决领土争端.他向亚洲国家保证,美国仍将参与亚洲的安全事务,保护东南亚国家.2014年美国又在东盟地区论坛上抛出所谓"冻结南海行动建议".
最近几年,美国与菲律宾的同盟关系得到进一步加强,双方频繁举行军演,并且在国际场合常唱双簧戏,对中方的正常行为无端指责.美国与越南的军事合作也开始加强,如美国航母和军舰访问越南,举行联合军演,越南为美国军舰开放金兰湾基地等.此外,越南多次公开宣称要将南海争议提交国际仲裁,其背后也有深厚的美国背景.域外国家的介入给本已十分敏感的南海局势增加更多复杂因素,共同开发亦面临更多挑战.
五、共同开发的前景
共同开发虽然面临这一定挑战,但总体还是在往前走."莫为浮云遮望眼,风物长宜放眼量".我们应该看到,当今世界的主题仍然是和平与发展.在此大背景下,共同开发的前景是光明的,我们应该坚持不懈地往前推动.
(一)加强国家间政治互信,妥善管控海上问题.中国与周边国家或山水相连,或隔海相望,经贸人文交往十分密切.但是受历史问题和大国因素影响,他们相互之间往往缺乏政治互信.我们要通过各层级的交往,包括高层互访,增加相互信任,消弭猜疑.同时要尊重彼此核心利益,旗帜鲜明地予以反对域外势力介入本地区内部事务.
(二)解放思想,拓宽共同开发领域.在海洋划界争议解决前,以共同开发实现矛盾管控和合作共赢是最现实和可行的途径,也是《联合国海洋法公约》所提倡的精神.共同开发作为划界前的临时措施,不影响两国对有关海域的主张,也不影响最终界限的划定.海上共同开发既可以包括传统的油气资源,也可以尝试在包括渔业、旅游、可燃冰、金属结核物等其他可能领域,还可以将合作扩展到海洋环保、海洋科研、海上搜救、防灾减灾、海上反恐及反海盗等领域.可坚持从易到难,从低敏感领域做起,逐步扩展,推动"早期收获"项目.坚持开发与保护并重,避免因破坏性开采行为影响共同开发大局.有关国家应切实拿出政治勇气和诚意,加大谈判力度,推动海上共同开发早日取得实质性进展,造福各自国家和老百姓.
(三)密切经贸往来,以利益纽带对冲海上矛盾.中国与周边国家,特别是海上邻国的经贸往来十分紧密.在经济全球化快速发展的今天,加大双方经贸往来,加强利益纽带,有利于双方坐下来认真商谈海上问题,推进共同开发.
总之,共同开发是当前管控海上矛盾的最理想途径,也是能为本地区国家和民众带来实实在在利益的最优选项,我们应迎难而上,为建设一个和谐、繁荣、稳定的周边环境做出应有努力.
