摘 要： 南海仲裁迫使中国政府意识到, 超出国家主权的国际组织正在成为解决国际争端的重要力量, 这也显示出国际道德在战后国际社会的重要性。中国政府应当从中吸取教训:一方面必须加快培养熟悉国际法、了解世界规则的人才;另一方面必须加大国内开放力度, 转变国家治理体系, 增强社会活力, 维护各类不同的理论、思想独立存在的空间, 从而构建符合国际道德的新型国家—国民关系。
关键词： 南海仲裁; 国际道德; 国家形象;
Abstract： The case of South China Sea Arbitration has made Chinese government aware that various international organizations have been becoming very important power on most international disputes.In fact, it shows that international ethics has been basic common understanding in global society since the World War Two.Chinese government should draw teaching from the case, so it must speed up to train diplomatic man-power, and open-up wide in domestic affairs, improve national governance, enhance the capacity of non-government organization, offer more space for those free and different theories or thoughts to build a new relationship between nation and its citizens from an international ethical perspective.
Keyword： south China sea arbitration; international ethics; national moral image;
南海地处中国领土的最南端, 与菲律宾、越南、马来西亚三国的国界相接。近几十年来, 争议不断, 事件频发, 由此引发的问题已经超出了地区范围, 正在成为国际地缘政治问题。围绕南海所要保护的中国权益主要是国家利益, 即海洋安全、国家形象和外交政策等方面的国家利益。在全球化时代, 国家利益的维护不能靠强权, 更不能无视国际惯例和国际法以及国际道德。本文认为, 南海问题主要是国际法问题, 应从国家层面通盘考虑, 进行顶层设计, 同时要经得起国际道德规范之检验, 从而真正维护中国的国家形象。
一、南海仲裁的性质
围绕南海领土争端, 引起广泛关注的事件莫过于2016年7月国际海洋法庭做出的仲裁, 这一仲裁前后所发生的一切和中国政府的反应都在国际上得到了深入报道。那么, 究竟该怎样看待南海仲裁呢?
2013年1月22日, 菲律宾政府向中国政府递交了照会, 表明它将向国际海洋法庭提出强制仲裁, 为此高价聘请了美国专业律师团, 将中菲之间若干南海争议议题分解、分类, 使其表面看来不是为了解决中菲之间的岛屿属权、疆界争议 (因此并不涉及主权问题) , 而是请求国际海洋法庭裁定《联合国海洋法公约》的解释和适用问题, 即南海区域是否适用国际海洋法公约。中国政府主张南海问题属于中国内政, 不属国际海洋法庭调解、仲裁范围, 基于此主权主张, 中国政府于2013年2月19日退回了菲律宾的照会。然而, 菲律宾提出的是强制仲裁要求 (1) , 照会中国只是法定要走的一个程序, 不需要征求中国政府的同意, 其仍然可以继续请求仲裁。事实上, 菲律宾日后就一步步完成了仲裁的全部要求, 如材料补充、口头申辩、实地考察、应诉对辩等步骤。2016年7月12日仲裁庭做出了最终仲裁。该仲裁结果对中国十分不利, 中国外交部长王毅在“不接受、不参与、不承认”的一贯立场之外又加上了“不执行”, 以表达对这一仲裁结果的强烈不满。
位于海牙的国际海洋法庭依据1994年11月通过的《联合国海洋法公约》接受缔约国的诉求, 立案判决。海洋法公约被视为“海洋宪法”, 包括中国、菲律宾在内的167个国家和欧盟都加入其中, 美国则因议会的反对而未加入该公约。此次南海仲裁案, 中国政府早在2014年12月7日就通过外交部表达了不接受、不参与仲裁的立场, 整个仲裁过程全部缺席, 也未指派自己的代言人。从一定意义上说, 中国未出庭抗辩, 中国政府主张的历史性权利、有利于中国的证据、对菲律宾政府不合规动作的责难等都未能当堂呈现, 一定程度上失去了在国际舞台声张中国权利的机会。对菲律宾提请仲裁的“政治闹剧”, 我们应该据理相争, 通过不同途径揭露对方的实质, 表明我方的立场, 而非任由菲律宾单方“表演”和骗取国际社会更多支持。
笔者认为, 南海仲裁首先并且主要地是一个法律问题, 或者更具体地说是国际法、国际海洋法方面的问题。国际法和国际海洋法有别于国内法, 一方面它是近现代的产物, 起源于现代民族国家的兴起及其相关利益调整之需要;另一方面它在二战后得到了极大发展, 其理念得到普及, 越来越多的有识之士主张和平、理性地解决国际争端, 包括国家间海洋权益, 受推崇的最佳方式是协商而非武力威胁, 例如谈判、合作开发、外交斡旋、诉讼国际法庭等等都是协商的具体形式, 任何一个国家在处理某个争议时都可以选择或者同时采纳上述多种协商方式。
国内有人将菲律宾请求仲裁视为经济利益驱动, 是要在南海捕鱼、开采石油, 争蝇头小利罢了。这种观点经不起推敲, 属于十分简单化的思维, 是一种懒政式的经济主义, 以为经济是社会基础, 一切都可以还原为经济问题。这样的认识在国内已经行不通了, 它所导致的行政决策、社会治理方面的严重问题已经令今日国人深受其害, “经济追求和市场价值取向是有限度的, 其在市场经济内有效, 会发挥巨大作用, 但若将之扩大到整个人类社会, 就会带来巨大的危险, 我们需要警惕这种危险”[1]。更不能将这种粗陋的“经济思维”运用到国际事务上, 这很容易造成对重大国际问题的误判和决策败笔。必须看到, 菲律宾的仲裁虽是闹剧, 但却包含了基本的国际规则诉求。当今全球化的时代, 任何一个现代文明、法治的国家都无法无视基本的国际规则。
一定要严格区分国内问题与国际问题的不同, 二者解决问题的思路也十分不同。从伦理学上看, 国家在解决国内问题时要始终坚持正义原则, 正义原则的实现通常体现在以法治国、依法行政上, 必须坚决做到执法必严、违法必究。良法之下必有良政, 良政之下才有良民, 这就是孔子曾说过的, 君子如风, 小人如草, 风至草偃的道理。再恶劣的风俗、再冥顽的“刁民”, 也会在良法、良政的持续影响下风化、瓦解, 弃恶从善。诸国间问题的解决却不是这样。今日的国际社会已经从“天然丛林世界”进化到了“人造林世界”, 包括国际法在内的国际惯例和准则都是参加国、缔约国共同商议、表决通过的, 可以修改, 也可以废除, 但都必须依程序而行。国际法领域常用的一个手段是, 通过一个新的有司法效力的判决或裁定对一个现存的裁定书提出质疑从而使它失去效力, 国际法中的每一个“最终裁定”都有被其它“最终裁定”质疑或推翻的可能性。在国际法中, 一旦一个判决或裁定失去法理上的垄断地位或受到其它同样具有法律效力的判决的挑战, 那么它在法理上就没有任何实际效力了。这种状况是由国际法的结构特点决定的。国际法的平行结构完全不同于国内法律的等级结构, 国内法有宪法和部门法之分, 还有最高法院、高级法院、中级法院和初级法院之分, 上位法无条件地否定与其有冲突的下位法;级别高的法院可以驳回或推翻比它级别低的法院判决。国际法的情况完全不一样, 所有合法的国际法庭或仲裁庭, 不管是常设法庭或临时仲裁庭, 都是平等的, 因此它们的判决或裁定书都是平等的, 谁都不可以推翻谁的决定, 但谁都可以对谁的判决和裁定提出质疑。因此, “善于运用国际法, 也是大国实力不可或缺的一部分, 而要以国际法取信他国, 自己就必须遵守国际规则, 不可忽视对国际争端解决机制的积极参与。”[2]
二、南海争端与中国国家道德形象
中国政府针对国际海洋仲裁庭的仲裁及其最终仲裁结果, 多次在各种场合先后公开表态“不接受、不参与”“不接受、不参与、不承认”“不接受、不参与、不承认、不执行”。其理由是:第一, 菲方提请的仲裁事项实质是南海岛礁的领土主权问题, 这明确超出《公约》的调整范围, 即南海海域属于中国的“历史性权利”或者说属于国家主权宣示的领域, 不属于国际海洋法公约管辖范围。第二, 中菲双方已经通过双边文件和《南海各方行动宣言》达成协议, 以双边谈判方式解决有关争端, 因此菲方单方提交仲裁有违国际法。第三, 即使菲方所提事项涉及《公约》的解释和适用, 它们也属于中菲两国海域划界争端的一部分, 而中国早在2006年就向国际海洋法庭递交了“国际海洋法排除条例声明”, 已经排除对涉及海域划界等事项的争端适用强制仲裁程序。而且中国政府一直并继续进行各方的谈判、协调, 谈判和协调的大门始终敞开, 任何一方提交国际法庭都是一种破坏性的敌意行为。对此我们应该做出冷静客观的学理分析, 从而为政府提供有合理性的专业视角。
放眼现代世界, 除了极少数例外, 绝大多数国家之间都存在领土、领海方面的争议。有争议是常态, 解决争议不可能一劳永逸, 更不可能一揽子式全部解决, 确立起现实主义的领土领海争端观, 我们就不会陷入急躁、不安的情绪之中, 相反, 应当从长计议, 持续地推进争议问题的缓和或解决。例如, 中国始终坚持以九段线来划定与菲律宾、越南的领海争端, 但这次的南海仲裁将其判定为没有法理依据, 不被接受。什么是九段线呢?它是中国在南海划出的U字型的九个连续分界线, 主张分界线之内的区域为中国主权的领海, 中国政府将九段线视为国境线。但中国政府至今未对“九段线”做出明确定义, 未能向国际社会、国际组织提供标明准确的九段线的各自纬度、经度数, 也没有告知九段线内的具体权利内容等重要信息。九段线内的若干岛屿事实上被菲律宾、越南占领, 中国也未强力收回。这就需要我们做更多的工作以在国际道德层面得到合理化证明。
中国国土面积巨大、海岸线漫长, 中国与邻国间也会出现冲突不断、纷争不止的状况。为此, 我们要有整体性思维, 特别是要建立起新的、与世界同步的解决国际争端原则, 这个原则既要有足够的道义理由, 不能违反人类共同的道德信念和国际通行的准则;又要有可行性, 便于实际操作和执行。民族主义、排外主义、帝国主义肯定不行, 只有合作主义、协商主义、和平主义才能赢得更多人的支持。重要的是, 一旦确立起了这样的合理、适时原则, 中国政府就需在对内 (国内的重大社会事务) 对外 (关涉国际关系、国家利益的事务) 事务上保持一致, 在所有重大事项上贯彻这些原则, 从而树立起可靠、可信的国家形象。例如努力讲好故事, 努力维护中国的国际话语权, 使我们主张的价值观得到全球性共识。众所周知, 价值观具有超出地域、时代的普遍性, 从而可以在不同国家、不同人群中建立起具有约束力的共识、互信和行动规范。二战后持续七十余年的国际社会的总体和平氛围, 极大得益于包含共同价值观的国际法的确立和国际准则的通行。国际社会在一定区域所呈现的无政府状态 (因为没有超国家的世界政府) 并不等于混乱和无序。国际社会实际上是一个国家间自助与合作并存的体系, 其中权力 (实力) 与法律相互为用相互制约。在国际政治学中, 即便是不那么强调道义原则的现实主义派也未对国际法持否定态度, 反倒正面肯定其功能, 例如现实主义国际关系理论的大师摩根索 (1) , 就强调规范和道德在国家间政治中所扮演的重要角色, 认为国际法和国际道德所形成的法律规范是维护国际和平的重要力量。
国际法虽然是近代欧洲民族国家兴起的产物, 但基于对两次世界大战教训的反思而重组的联合国将它改造、转化成为了普遍的国际法, 并通过联合国的一系列《宪章》《公约》和国际组织的实践而得到广泛接受。因为“国际法的规范基本上都是一致通过的产物, 代表的是一定范围内最大多数国家的意志。它不设定任何道德例外。任何国家的主权都是平等的。任何国家都没有理由控制他国。国家的暴力不能用来追求国际政治强权, 只能用于自卫。这都显示出, 国际法中不仅不包括强权, 而且强权正好是国际法要消除的对象。”[3] (P292)
众所周知, 企业竞争大多经历由低到高的如下四个阶段:首先是价格的竞争, 价格最低者胜出, 但这可能导致以次充好的不良后果, 企业因过低的利润失去研发、升级的支撑。其次是质量的竞争, 高质量的产品赢得市场, 这一阶段的竞争普及了产品质量意识和质量控制、检测方法, 极大提升了现代工业制造业的工艺水平。第三是服务的竞争, 能够准确满足客户个性化需求的企业拔得头筹, 高水平的服务体现在企业生产、经营、销售等全部环节中, 它取决于企业“软件”建设, 如企业文化、员工素质、组织价值观等。第四是规则的竞争, 能够提供行业标准, 或者提供的行业标准被广为接受, 该企业就成为了业界大佬、领军者。制定标准是个超难的技术活, 既要充分体现本企业的卓越地位, 又要顾及行业目前状况, 同时向公众传递未来方向指引, 带动全行业的升级换代, 很多跨国公司都已经进化到了这一阶段的竞争。联系到国家治理, 我们发现国家间也存在这四个层面的竞争。最初级的是经济竞争。经济竞争对内是解决本国人民吃饭穿衣的问题, 对外则要参与到国际大分工序列, 处于此阶段的国家通常位于国际贸易的低端。质量竞争就是国内政治清明、司法公正和在国际上获得一定的发言权。服务竞争就是在国内实现社会空间的发展、公民权利的落实, 在国际上则开始扮演重要角色, 参与或设立具有国际影响力的各类组织, 对国际事务做出贡献。规则竞争就是在国内规则清晰、赏罚分明、程序透明, 在国际上成为某些全球共同规则的制定者。从领域上看, 国家间竞争的层级其实就是从经济发展到政治发展、社会发展, 最终是外交发展这样四个逐渐递进的层面。这样的递进阶梯也反映了国际道德的接受度由弱到强、由隐到显的变迁。
南海问题无疑与国家安全相关, 然而, 我们认为, 要从维护国家道德形象意义上理解国家安全。这涉及传统国家安全和非传统国家安全两种不同类型, 因为国家的性质和功能在当代都发生了根本的变化, 国家安全也就有了完全不同的含义。相对于传统国家而言, 现代国家的内政变得越来越重要, 古代中国人推崇的“小国寡民”、近代西方思想家提出的“守夜人国家”都已经变得不合时宜, 现代国家的职能除了古已有之的政治、军事方面的内容, 还增加了法律维护、经济指导、福利供给、社会建设等传统国家几乎完全不具有的职能。与此同时, 国家的存在方式也发生了变化, 国家与国民的关系不再是主从式的控制—被控制关系, 而是平等参与式的交互主体关系, 出现了国家向社会赋权、与国民分权、与企业共治等多种扁平化结构, 国家不再是抽象的权力机关, 而是国民个人权利得以伸张、义务得以实施的公共空间, 换句话说, 国家存在于国民的每日生活中而非抽象的国家机器之中。由此, 国家安全不再是凝固的地理边界或毫无文化负载的物理界限, 相反, 它日益呈现为国民间亲密的心理纽带或多元社会关系的网节。与此相应, 现代国家安全就体现为国民每日生活、生产的安全, 简言之, 每个国民的安全保障就是国家安全的写照。具体到南海, 世代捕鱼为生的渔民们在我国政府申明主权的海域内遭到他国海警、军人的侵扰甚至袭击, 中国政府应当予以合法保护。一句话, 现代国家安全是动态安全, 是以个体公民为本位的安全。
三、国际道德考量下的对策
不可讳言, 国际舆论大多主张关于南海问题的争议应在《联合国海洋法公约》的框架下解决。此次南海仲裁, 也暴露出我们自己尚存在需要改进的一些问题, 例如目前我国国际法、国际海洋法方面的人才奇缺, 缺少职业外交家群体;也暴露出我国做出重大外交决策时对相关各国的局势、民意、社会结构等方面知识的严重缺乏, 更缺少多渠道、多层次的平台与他国展开多领域、多角度的外交公关;更暴露出国际道德考量被我国决策部门严重忽视的现状。
外交人才培养不是仅靠办几所重点大学、重点专业就可以解决的。需要全面培养独立思考, 具有全球眼光和世界情怀的人才。在人才培养上, 必须做出全面的改革, 乃至全部的教育机构的改革, 减少过多的行政干预。有自由才有独立精神, 有开放才会产生创新思维。中国要“实现自身的改革, 包括加大对国际法、国际关系、国际经济、世界地理等一切相关领域的基础学术研究。这方面最重要的其实未见得是研究资金的投入, 而是要尊重学术研究规律, 减少对研究的不当干预和研究禁区的设置, 同时对学术界不能封锁信息, 包括政府和学界要分享信息, 否则造成国内学术研究和国外学界的信息不对称就是一种畸形劣势。”[4]另外, 在全球化时代, 不妨大量引入海外人才, 不限于华人、华裔, 外籍人士也可以广为延揽。除非涉及国家机密、安全的少数部门, 许多政府部门、地方政府机构, 特别是专业性较强的部门, 如税收、司法、教育、医疗等都可以实施。
中国政府一向奉行“外交无小事”的原则, 这一方面显示了对外交工作的重视, 但另一方面也因此将外交事务集权化、排他化, 变成只有最高层、极少数外交决策部门人员的事务。此外, “外交无小事”也易将凡与外交可能相关、间接相关的事务都大事化, 结果将过多精力、成本耗费在细枝末节上, 例如2015年11月北京的APEC组委会要求送餐员将做好的菜送到餐桌上用时不能超过20秒, 服务员为了快步走且端稳盘碟而训练若干个月。中国驻外使 (领事) 馆在宣传中国形象等工作的同时, 除与当地人亲善友好, 还要不断观察, 广泛了解当地民风人情、经济发展、社会变动等。一旦重大事项发生, 就可以有多种渠道的信息来源以验证消息真假, 同时快速建立起公开/非公开、正式/非正式等多种通道并举的对策体系。
中国的外交部是目前中国外交事务的主导者和决策机构, 中国社会科学院、部分大学的研究所 (中心) 也不定期承接了委托、咨询服务, 但这非常不够。中国目前外交官的专业绝大多数是语言类, 少部分是国际关系、国际贸易、国际法, 几乎没有学物理、气候、海洋生物、舰艇制造等理工科背景出身的, 外交官的专业背景过于单一、思维方式过于偏狭, 在应对突发事件、做重大决策时缺少不同领域视角的观点碰撞, 提出的方案难免会有先天不足。现有的智库机构都设在具有正式编制的事业单位中, 相对独立性较差。对此, 应广开言路, 允许各民间团体, 如学会、协会、基金会等设立各自的外交委员会、外事工作小组, 以为有关部门的决策提供丰富的素材。例如英国的民间机构“国际战略研究所”主持的多国间会议“亚洲安全保障会议”就值得效仿。
要树立起专业主义、现实主义、理性主义的现代外交三原则。所谓专业主义是指外交事项是高度分工了的专门化和职业化领域, 包含了极其复杂、多门类的专业知识, 要充分掌握本专业的技能、法规。外国同行有许多可取的经验, 值得认真总结。所谓现实主义是指要遵守国际惯例, 尊重当地民风习惯, 对待工作事项要就事论事、一码是一码, 以快速解决问题同时不遗留后患为导向。现实主义不等于经济主义, 将现实问题都简化为经济问题, 这是十分危险的做法。所谓理性主义是要克服民族主义情绪, 放弃不切实际的空想, 在待决问题上直指问题实质, 给出可行的解决方案, 不简单地划分好坏敌我, 减少过早、过于轻率的价值观判断, 尽可能不对棘手事项进行预先的价值评价, 努力还原事实, 寻求法理, 诉诸语言、推理、法理的内在逻辑力量。
南海问题的解决是否需要国际合作?当然需要, 但合作是要有前提的, 这个前提就是信任。而信任是建立在尊重并遵守长久的相处、打交道所沉淀下来的习惯、规则等非正式制度之上。这就意味着要不断保持联系, 各种形式、多种渠道的联系, 包括官方的或非官方的、正式的或非正式的, 即便发生了重大事件, 在外交层面出现了关系中断, 但民间的、商务的或学术的交往仍可以进行, 只要有接触, 就可以传递信息, 施加影响。甚至有学者还提出“共享主权, 共同开发”的理念[5]。中俄之间围绕北方领土而创建的“上海合作组织”取得了一些成果。中国近些年提出的“一路一带战略”、“亚洲开发银行”等为时太短, 还需要时间的检验。但东盟组织则已经得到了广泛接纳, 具有高度的国际认可度, 中国政府可以联合相关国家参加进去。总之, 在共同信守的国际道德规范内建立和加入多国参与的、具有国际合法性的协调机制, 非常重要。
质言之, 无论如何一定要参与其中, 千万别置身事外。只有成为国际事务、国际组织乃至国际社会的中坚力量, 才能在其间培养长于处理国际事务的人才、增加他国人对我们的充分认识, 从而形成有利于我们的惯例和舆论。实际上中国的战略对手美国和日本已经借此在国际社会大肆营造“中国不遵守国际法”的形象, 为他们压制中国的战略空间、长期使中国在南海问题上陷入被动创造条件。为此, 中国政府应当去掉藩篱, 增大开放度, 鼓励更多的国民出国留学、申考国际组织的职位, 同时鼓励有实力的大企业、有条件的高校派员参与国际机构, 甚至牵头举办各类国际会议, 设立国际组织等等。有交流才会有理解, 有参与才会有发言机会, 在无数的民间性对话、非正式合作中, 就有可能将我们的愿望、利益传达出去, 找到共识, 为我所用。总之, 解决南海问题首先必须彻底抛弃闭关锁国的狭隘性和视一切境外组织为敌方的受害意识, 靠拢并接受基本的国际道德规范, 充分利用现有的国际组织, 同时进一步使我创立的国际组织更具有公开性和可信度, 为我们的国家利益伸张提供具有广泛人类性和普遍个体性的国际道德基础。
参考文献:
[1]赵昆.伦理视阈下“经济学帝国主义”的理论误区[J].道德与文明, 2017, (5) .
[2]王江雨.国际法、国际关系与国家利益视角下的南海仲裁案[J].亚太安全与海洋研究, 2016, (2) .
[3]韦正翔.国际政治的全球化与国际道德危机[M].北京:中国社会科学出版社, 2006.
[4]王江雨.地缘政治、国际话语权与国际法上的规则制定权[J].中国法律评论, 2016, (2) .
[5]辜学武.中美关系的世界性及其结症[J].同济大学学报, 2016, (6)
注释:
1 《联合国海洋法公约》设立了强制仲裁的程序, 据此任何成员国均可以“单方”提起仲裁。如果双方对管辖权有争议, 最后由仲裁庭决断, 即仲裁庭有权就自身管辖权做出有约束力的决定。
2 具体可参见汉斯.摩根索:《国家间政治——权力斗争与和平》, 徐昕, 等译, 北京大学出版社, 2007年版。
