国际法热点论文（8篇完整版范文）之第五篇
摘要：面对愈演愈烈的跨国犯罪问题与安全合作治理需要, 国际警务合作日益成为我国深化执法安全国际合作、共建安全治理体系的重要载体。基于国际法视角, 我国推进国际警务合作存在深厚的法理动因, 遭致诸多障碍因素的制约挑战, 同时也面临着广阔的发展路径。
关键词：安全治理,警务合作,法理动因,制约因素,发展路径
得利于交通与通讯技术的飞跃发展, 人类的经济社会活动日益呈现全球化趋势, 犯罪的外部性特征愈发明显, 各种跨国犯罪成为日趋严重的国际问题。“当前国际警务合作已然成为各国打击跨国犯罪的重要手段, 成为各国政府普遍关注的问题以及外交领域的热点。”[1]伴随改革开放基本国策的深入实施, 我国国际警务合作的需求日渐强盛, 基于国家利益、国际形象的维护与国际义务的承担, 着眼国际法视角研究我国国际警务合作显得必要而紧迫。
一、我国开展国际警务合作的国际法动因
国际警务合作是一项跨越国界的警察事务的交流与协作, 是国家间进行友好交往的重要组成部分与具体表现形式。国际法主要调整主权国家之间的法律关系, 是国际警务合作必须遵守的规范体系。我国作为独立的主权国家, 开展国际警务合作具有国际法意义的根据与缘由。
(一) 国家主权的平等
国际法上的国家主权“是国家的根本属性, 具有高于其他任何世俗力量的法律权威”[2]。国家主权强调国家对外独立的绝对属性, 国家不论大小、强弱、贫富, 均享有平等主权, 保有对内的最高权力与对外的独立地位, 不受任何别国的管辖与支配, 任何国家本质上无法凌驾于其他国家之上。《联合国宪章》第78条庄严宣布:“联合国会员国间之关系, 应基于尊重主权平等之原则”。警务领域涉及国家主权的核心部分, 国际警务合作关涉国家司法主权与警务主权的让渡, 作为国际警务合作主体的国家天然有权自主决定与特定的国家展开合作以及合作的程度。因此, 基于国家主权平等原则, 我国域外警务必须尊重他国之人格, 不得命令、强制、胁迫他国配合而有赖平等协商寻求该国的支持与合作。
(二) 不同法域的存在
国际法普遍原则认为, 国际社会每一国家均有权利自由选择并发展其政治、经济、社会与文化制度。由此受制政治、经济、历史传统、文化背景等因素影响, 各国具有本国全部法律有机构成的法律体系, 成为适用独特法律制度的独立法域。由于各国立法不同, 抑或对共通法律原则、制度理解的差异, 出于维护各自国家利益与共同打击跨国犯罪的需要, 我国与各国需要通过警务合作途径, 破除自身的利益局限, 兼容并蓄国家间的法律差异, 最大程度排除国家之间警务交流合作的障碍, 最大限度整合国际警务资源, 选择最有利于国际违法犯罪控制的手段策略与方式方法, 确保国家间警务合作的效果发挥到极致。
(三) 司法管辖的冲突
国际法中的司法管辖理论主张, 各国对其领土范围内的人、事、物享有完全的、排他的属地管辖权;各国对具有本国国籍的人, 不问其居住何处均拥有属人管辖权;各国对在本国领土以外针对本国或本国公民重大利益的犯罪可以行使保护管辖权;各国根据国际法可以对普遍危害国际和平与安全以及全人类共同利益的诸如贩运毒品、贩卖人口、种族灭绝等国际犯罪行使普遍管辖权。由此, 我国打击跨国犯罪极易引发司法管辖冲突问题, 需要同有关当事国通过国际警务合作途径, 确定案件的最终管辖国家。如2011年的“湄公河惨案”涉及中老缅泰四国的管辖竞合问题, 四国警方通力合作, 有效地化解了该案的管辖冲突。
(四) 跨国犯罪的激增
众所周知, 随着国际交往的增多, 各种跨国犯罪成为困扰世界各国的顽症。跨国毒品走私、跨国人口贩卖等常规跨国犯罪与计算机网络犯罪、大型国际活动的恐怖犯罪等新型跨国犯罪层出不穷, 严重挑战人类生存环境的安全。抗制与日俱增的国际犯罪的共同需求, 催生了我国借助国际法渠道加强与有关国家警方开展调查取证协作、嫌疑人员遣返、涉案财物移交、法律文书送达、犯罪情报交流等领域的务实合作, 严厉打击贩卖毒品、电信诈骗、走私物品、非法移民、拐卖人口、组织卖淫等跨国犯罪。如“2017年以来公安部先后18次派工作组赴匈牙利、印度尼西亚、马来西亚等20余个国家开展打击电信网络诈骗警务合作, 成功捣毁境外电信网络诈骗犯罪窝点128个, 抓获犯罪嫌疑人1196名, 押解带回犯罪嫌疑人1014名”[3]。
(五) 海外利益的维护
伴随我国经济发展与世界各国的深度融合, 海外华侨华人的足迹遍布全球。针对海外华人与我国企业、公民的恶性事件时有发生, 严重影响我国公民正常对外交往甚至国家对外关系。据统计, “现在分布在世界各个国家和地区的华侨华人约有6000万”[4]。“全球化时代, 海外利益维护既是各国面临的共同问题, 也是关涉中国和平崛起的战略议题。”[5]国籍是个人、法人与国际法联系的纽带, 基于国际法意义的国籍, 我国负有保障华侨华人、中资企业合法权益的公法义务;这既是国家的责任, 也是国家的权力, 并已得到国际法的普遍承认。因此, 我国进行国际警务合作, 保障境外公民和法人海外利益的举措非常现实与合理, 不仅是保护我国公民、法人合法权益的需要, 也是维护我国国家尊严的需要。
二、制约我国国际警务合作的国际法因素
如前所述, 随着全球化趋势的加速发展、世界各国联系的日益紧密, 我国国际警务合作的需求日趋迫切。但加强国际警务合作的客观需要并不必然化为合作的现实, 我国开展国际警务合作尚存在国际法方面的诸多障碍因素。
(一) 外交关系的影响
国际法意义上的外交关系, 是国家之间在为实现其对外政策而进行的一系列活动中所形成的国际关系, 主要指国家之间通过互访、谈判、缔结条约、外交文书往来、互派常驻外交代表机构、参加国际会议或国际组织等方式进行交往所形成的法律关系, 通常受到国家实力、国家利益、意识形态等因素的影响。良好的外交关系是国家之间警务合作的必要基础与先决条件, 我国国际警务合作深受外交关系左右。可以想见, 如果我国与对方国家之间的关系处于敌对状态, 则警务合作自然无法开展;如果我国与对方国家之间的外交关系密切, 两国间的警务合作就会顺畅进行, 相应地如果两国关系疏离必将带来警务合作的障碍。
(二) 法律制度的差异
国际警务合作是各国警察机构在执法领域的国际合作。迄今为止, 国际社会尚无一部世界公认的、统一的国际刑法, 各国均依各自的国内法律惩治国际犯罪。令人忧虑的是, 由于社会制度、意识形态、历史传统、宗教信仰、民族心理与风俗习惯等诸多因素的不同, 各国制定的法律存在巨大差别, “国际警务合作面临的最大障碍就是各国不同的法律制度”[6]。我国国际警务合作时常遭遇罪与非罪判定、此罪与彼罪确定、刑事犯与政治犯界定、犯罪事实认定等法律适用方面的差异, 造成国际警务合作困难重重, 有时甚至寸步难行。
(三) 法律程序的迟滞
国际警务合作是一种具有国内与国际双重法律性质的执法活动。显而易见, 国际警务合作涉及不同法域的执法行为, 其过程远不如同一法域的国内执法来得顺畅。我国国际警务合作的外交渠道、司法协助渠道, 分别受制于外交关系与合作的请求、审批程序, 无论请求国提出合作请求, 还是被请求国审查合作请求、接受合作请求以及双方执行合作请求, 都需要分别依据各自的国内法履行相应的法律程序, 往往难以满足国际警务合作的及时性、便捷性、效益性要求。如果我国与意向合作的国家之间尚未签订有关国际警务合作的条约, 则不可避免地就相关合作事项进行假以时日的协商会谈;其间更是手续繁琐、旷日持久、费财费力, 容易贻误警务合作的最佳时机。
(四) 规则资源的匮乏
国际警务合作具有很强的专业性与职业性, 需要国际、国内规则体系的规范与指引。我国国际警务合作既面临国际法源不足, 又存在国内立法欠缺的窘境。引渡是近年来我国与西方国家开展警务合作的重要方式, 但据外交部网站最新统计数据显示, 截至2017年2月, 我国缔结引渡条约48项 (其中生效34项) , 而“欧美发达国家与其他国家签订引渡条约的数量均在100个左右……在我国外逃贪官偏爱的发达国家藏匿地中, 仅有澳大利亚与我国签订了引渡条约”[7]。因受“条约前置主义” (被请求国将双边引渡条约作为向请求国提供引渡合作的前提条件) 的制约, 我国与外逃犯罪分子大量逃往的美国、新加坡、加拿大等国家的引渡合作难以展开。同时, 我国缺乏国际警务合作的专门性法规, 而《刑事诉讼法》第17条“我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助”的条文缺乏刑事司法协助的具体内容与程序规定, 势必影响我国国际警务合作的开展;尽管《公安机关办理刑事案件程序规定》第13章专章规范了刑事司法协助和警务合作, 但该规定属于部门规章, 立法层级偏低, 法律实效有限。
(五) 法理认知的分歧
达成广泛共识、寻求国家认同, 是国际警务合作得以正常运作的一项基本原则, 法理认知的分歧是我国国际警务合作的一大障碍。在国际法理念方面, 随着国际人权保护运动的兴起, 我国同西方发达国家针对人权国际保护与国家主权之间关系的认识分野, 极易形成我国国际警务合作的障碍。国际公约适用方面, 即使单一概念内涵与外延的分歧, 也会阻滞我国国际警务合作的进展。比如, 联合国《禁止酷刑公约》第1条虽明文定义“酷刑”, 但加拿大与我国关于酷刑理解的分歧对赖昌星的顺利遣返带来困难, “其造成的直接后果是赖昌星又在加拿大逃了近四年”[8]。在法律术语理解方面, 由于内容与形式的侧重不同, 也将阻却我国国际警务合作进程。比如, 国际刑警组织否认我国公安机关签发的刑事拘留证作为红色通报的官方证明, 要求提供逮捕证。我国检察机关审查批准逮捕通常需要讯问犯罪嫌疑人以便确定是否符合逮捕条件, 而寻求国际合作案件的犯罪嫌疑人往往已经逃往国外, 由此妨碍逮捕证的签发, 进而难以取得国际刑警组织成员国的缉捕协助。其实, 我国的刑事拘留既具有强制犯罪嫌疑人到案的作用, 又具有持续剥夺犯罪嫌疑人人身自由的功效, 大体相当西方国家逮捕 (arrest) 与羁押 (detention) 的总和, 我国的刑事拘留证具有西方国家逮捕证的法律效力。
三、推进我国国际警务合作的国际法进路
国际警务合作离不开国际法的规范作用, 我国推进国际警务合作需要着眼国际法的制度框架, 充分挖掘利用国际法的组织与规则资源, 全力拓展合作的新领域、新途径, 形成广泛、务实、高效的国际警务合作机制, 维护我国国家利益与国际大国形象。
(一) 遵循国家关系基本准则
国际警务合作“从一定意义上说也是一种警察外交”[9], 我国的国际警务合作必须秉持国际法的基本原则, 坚持国家交往、外交关系规范, 确保合作的顺畅有效开展。
1. 信守国际条约原则
国际法体系建立于条约必须信守原则基础之上, 基于主权平等原则, 国际社会没有也不应有超越各国之上的强制机关, “‘条约必须遵守’是一项重要的国际法原则”[10]。作为负责任的大国, 我国推进国际警务合作必须承认条约的法律拘束力, 自觉自愿善意遵守我国缔结或加入的国际警务合作条约, 严格依照条约规定, 履行应尽的义务, 行使应有的权利;即使面临缔约时的基本情况、作为缔约的决定因素发生根本变化, 导致事实上的履行不能或重大利益受损的不利情势, 也不得擅自违反条约义务, 可以依法要求终止、暂停实施或修改条约。
2. 恪守平等互利原则
平等互利既是我国国际警务合作的基础, 也是顺利推进警务合作进程、取得应有合作成效的保证。因此, 我国进行国际警务合作既要坚持以和平共处五项原则为指导, 充分尊重他国司法主权与合作意愿, 充分考虑对方国家的利益关切, 不得以任何形式欺压他国从事警务合作, 也不得强迫未参加国际警务合作条约的国家履行国际警务合作的相应义务, 同时又要依照国际关系基本准则和国际法基本原则坚决维护我国的国家主权, 维护我国的法律尊严, 以此体现合作双方法律地位的平等与权利义务的对等。
3. 遵守和平解决争端原则
毋庸讳言, 由于国家之间经济利益、诉求主张、法律权利与事实确定等方面存在的法律观点、事实依据或利害关系的矛盾与冲突, 我国开展国际警务合作不可避免地会产生国际争端;和平解决国际争端业已成为现代国际法的一项基本原则。针对国际警务合作面临的争端, 我国应当坚持以和平方式解决争端作为首选良策, 本着真诚解决问题的态度, 视情选择谈判、协商、斡旋、调停与和解等外交方法, 以共同利益或互补利益为基础, 根据争端本身的是非曲直, 坚持有理有利有节的应对策略, 客观公正澄清事实、阐明观点, 求同存异消除隔阂与误会, 增进相互了解与信任, 促成争端解决, 开辟国际警务合作的新空间。
(二) 健全警务合作国际法源
国际条约是国际法最重要的法律渊源, 也是国际警务合作最主要的国际法源。正如合同的效力不能当然及于第三人一样, 条约仅对缔约国具有拘束力, 而对非缔约方的第三国不发生效力。我国推进国际警务合作必须加大国际条约缔结力度与广度, 丰富我国国际警务合作的国际法规则资源。
1. 参加多边国际公约
多边国际公约框架下的国际警务合作参与国家众多、涉及领域广泛、机制较为灵活, 能够较好地解决各国间警务合作的利益冲突与司法冲突问题, 坚实奠定国际警务合作的法源基础。我国签署的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国反腐败公约》等多边国际公约即为我国国际警务合作提供了有效的国际法源。为此, 我国应主动参加谈判、约文拟定、签署等缔约程序, 力求成为更多新创国际警务合作多边国际公约的创始国;针对已经生效的开放性的国际警务合作多边国际公约, 根据需要依法履行公约加入程序, 促使我国成为公约当事国;基于维护国家利益、公序良俗与法制统一的需要, 我国签署、批准或加入国际警务合作多边国际公约时, 可以作出条约保留的书面声明, 排除或更改公约某些规定对我国适用的法律效果, 降低我国参加多边国际公约的难度, 提升国际警务合作多边国际公约对我国的适用性。
2. 签署复边区域协定 (1)
实证事例表明, 我国同毗邻国家的历史、民族、宗教、文化、社会制度与经济发展等方面利益息息相关, 加之跨国犯罪的地缘性、区域性、聚集性特征突出, 某些跨国犯罪往往历史性地汇集于某一特定区域, 形成猖獗之势, 涉及多个毗邻国家, 比如邻近我国的“金三角”与“金新月”即是世界毒品种植、生产、贩卖的集散地。由此可见, 我国与毗邻国家间的警务合作远比同其他地域国家间的警务合作更为必要、更为迫切、更为频繁, 签署国际警务合作复边区域协定、建立区域性国际警务合作机制自然成为当前我国国际警务合作重中之重的努力方向。
3. 签订双边国际条约
由于国际警务合作多边国际公约参加国家众多难以达成广泛合意, 其内容多为框架性构想, 往往只针对国际警务合作提出原则性意见, 实务操作性不强, 仅仅依靠多边国际公约无法解决我国国际警务合作的各种具体问题, 这就需要立足国际公约的架构基础, 会同有关国家签订双边条约, 就双方警务合作的具体事宜作出明确约定。尤其鉴于当前同西方国家双边引渡条约缺乏的实际, 我国应当发扬合作精神, 友好协商、消除分歧、增进互信, 争取早日与欧美发达国家商签更多双边引渡条约, 妥善解决我国引渡国际法源不足问题。其实, 除多边合作外, “中国公安部先后与越南、柬埔寨、泰国、菲律宾、老挝、缅甸、印度尼西亚等国警务部门签订了一系列双边警务合作协议”[11]。
(三) 接轨警务合作国际规则
鉴于主观认知、立法技能与规划进度局限, 我国关于国际警务合作的国内立法不够健全, 需要对标 (2) 警务合作国际规则, 弥补法律漏洞, 填补法律空白, 消除法律障碍, 全面对接国际警务合作的国际法规则。
1. 优化国际警务合作国内规范
我国应当秉持开放包容的姿态, 参酌国际社会通行做法, 完善相应国内立法。适时废除不符主流国际法规则的国内法律规范, 比如针对我国现行《刑法》第7条承认、执行外国判决所持的保守态度, 刑事立法修正应当删除这一条款, 识别具体情形区别对待别国生效判决, 避免有违一事不再理的法治精神与引渡申请遭拒的尴尬;及时调整不合时宜、背离国际法发展潮流的过于刚性的国内立法条文, 比如针对我国《引渡法》第8条严格确立的本国公民绝对不引渡原则, 参照1990年联大通过的《引渡示范条约》将本国国民不引渡作为拒绝引渡的选择性理由的立法体例, 规定引渡本国公民的例外情况, 防止国外犯罪的我国公民规避法律制裁而有违公平正义。
2. 加强国际警务合作专项立法
虑及“目前, 我国还没有一部专门有关国际警务执法合作的国内法规定”[12]以及我国国际警务合作国内法源欠缺的现实, 我国应由全国人民代表大会或其常务委员会尽快制定专门的国际刑事司法协助法, 明文规定我国国际警务合作的基本原则、职权划分、范围方式、法律适用、程序流转、费用承担等方面内容, 确保有法可依;同时, 关照我国国际法义务承担, 该项专门立法应当对接我国对外签订的引渡条约、刑事司法协助协议与警务合作协议的相关内容, 确保国内法与国际法协调一致, 有利于我国条约义务的履行。
3. 明晰国际条约国内适用效力
针对我国宪法关于国际条约的国内适用问题只字未提的现状, 考虑“条约入宪”难度的客观存在, 我国《立法法》或《缔结条约程序法》等宪法性法律不妨参照《民法通则》第142条第2款“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的, 适用国际条约的规定, 但中华人民共和国声明保留的条款除外”的文本表述, 整合现有单行法律、司法解释的分散杂乱规定, 统一明确国际条约居于我国法律体系的法律位阶以及国际条约与国内法的法律效力关系, 增强我国法律体系的完整性、统一性与法律适用的确定性、预见性, 增进我国国际警务合作的法律预期。
(四) 发挥国际警务框架效用
国家之间开展广泛的警务合作, 需要借助一定的载体实现国际警务合作各项内容的落地。我国国际警务合作不妨积极介入国际警务组织与警务合作框架, 激发国际警务合作平台的实践价值。
1. 融入国际警务组织
某种意义而言, “国际组织存在的意义在于有效回应国家间合作需求”[13], 国际警务组织的产生与存续是呼应国家间长期、全面、深度警务合作的现实需要。鉴于此, 我国应充分应用全球层面的国际刑警组织、联合国毒品和犯罪问题办公室、世界海关组织、国际移民组织以及地区层面的欧洲刑警组织等涉及警务合作的国际组织的平台资源体系, 大力拓展我国警察机关与国外司法机关的合作空间, 形成广泛的国际警务合作体系与机制。“目前, 我国每年利用国际刑警组织渠道, 与外国警方相互求查案件约3000起, 申请发布国际刑警红通200余份, 执行出国办案任务数十个。”[14]另外, 我国还可以协同联合国儿童基金会、国际劳工组织等开展国际反拐方面的警务合作。
2. 健全区域合作机制
回应区域警务合作的强劲需求, 我国需要努力谋求上海合作组织框架下的区域警务合作、东盟与对话伙伴国框架内的警务合作、中国和东南亚及周边国家首都警务执法合作会议等区域警务合作机制的核心地位与主导作用, 作为主导国全面介入区域警务合作机制与章程的制定、修改与实施, 力求以多边促双边的形式开展区域警务合作。比如, “近几年, 中国与东盟国家陆续签署了一些反拐合作机制”[15], 打掉了一批跨国拐卖犯罪集团。
3. 构建联合执法区域
得益于我国与越南、老挝、缅甸、尼泊尔等国地理相邻、文化相通、血脉相亲、利益相融、传统友谊深厚及边境地区人员往来、通婚、经商、互市平常而频繁的地缘优势与需求, 我国不妨分别与上述邻国通过友好沟通协商, 共同商定沿两国国境线两侧划出一定范围作为两国警察跨界执法区域, 准许对方国家警察未经请求即可进入国境线本国一侧巡查边境治安状况、检查边境安全措施落实、巡视边境与口岸控制情况以及跨越边界追捕逃犯等, 严防非法跨越边境与跨国作案, 维护边境毗邻地区社会治安秩序。上述做法貌似存在国家主权方面的障碍而存有难度, 但国际社会早有先例可循。南方共同市场阿根廷、巴西、乌拉圭和巴拉圭商定:“为了便于追捕逃犯和对方领域内的贩毒分子, 四国警察可以自由进出各自的边境地区”[16]。
(五) 拓展国际警务合作方式
面对国际警务合作范围的不断扩大、合作模式呈现的多样化态势, 我国参与国际警务合作的途径与方式也亟待因应时事变化予以拓展, 大力提升我国国际警务合作的成效。
1. 密切国际警务联络
国际警务联络是推动国际警务合作的重要保障与基本方式。为此, 我国应充分发挥“警察+外交”的独特魅力, 根据《维也纳外交关系公约》派驻警务联络官, 加强我国与驻在国的日常警务交流与协作, 提供两国间警务合作长期、深入与稳定的机制保障;通过举办执法培训班、开设警务论坛、举行理论研讨会等跨国界的警察交流学习形式, 互相学习、共同进步, 有效增进我国与各国警察之间的了解与互信, 打下我国国际警务合作的信任基础;加强情报信息协作, 健全行动性事务与综合性事务的警务联络系统, 提升我国国际警务合作的能力与效率。
2. 实施国际联合侦查
区别于传统意义的刑事司法协助他国代为实施司法行为的委托关系, 联合侦查的共同办案国际警务合作新型模式先后得到《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国反腐败公约》等众多国际公约的认可与支持。为此, 我国不妨借助国际条约的指引, 积极运用联合侦查的国际警务合作新模式, 按照平等互惠原则, 携手有关国家相互承认各自的域外管辖权, 相互给予对方人员入境侦查权力, 共同侦查破案, 联手打压跨国犯罪, 有力打击企图利用国界屏障逃避法律制裁的犯罪分子。
3. 开展跨境执法活动
针对我国人员出境频繁、海外利益保护需求强烈的实际, 我国不妨创新国际警务合作方式, 利用我国警察与海外华侨华人语言相同、文化相通、情感相融的人缘优势, 经由两国友好协商, 不定期委派我国警察前往海外华侨华人聚居、密布的国家开展跨境执法活动, 协助当地警方共同维护我国海外利益与当地社会治安。据报道, 2016年5月2日, “中意首次联合警务巡逻正式启动, 4名中国警察和意大利警察一同走上街头巡逻, 共同处理与中国游客安全相关的事务”[17], 为开展跨境执法活动提供了可资借鉴的良好范例。
参考文献
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