第五章浙江中心镇发展面临的瓶颈问题一以龙港镇为例
近年来,浙江省中心镇建设取得了显着成就,但存在许多发展中面临的瓶颈问题还有待解决。在推进建设社会主义新农村和城乡一体化的新形势下,充分发挥中心镇承接城市文明和带动周边乡镇的功能,进一步推动中心镇的可持续发展,仍然面临着诸多制约因素。第一、城镇总体规划比较滞后,中心镇发展处于无序状态。中心镇的地位、政策不明确,难以起到有效的带动作用。第二、现行乡镇管理体制已经无法适应中心镇发展的要求。中心镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法功能。一方面条块分割,事权与财权分离;另一方面县(市)截留本属于乡镇的税收,造成中心镇建设主体缺位。第三、资金和土地等资源紧缺,成为制约中心镇发展的瓶颈。一方面中心镇实际投入能力和资金需求之间的缺口很大;另一方面,由于近年来国家对土地特别是农用地控制从紧,中心镇随着人口和产业的集中,镇区范围扩张受到抑制。目前中心镇发展面临的问题是多方面和深层次的,其中有很多属于长期困扰中心镇发展的老大难问题1 二Ml。以下以苍南县龙港镇为例,通过对这一个案的分析来探究浙江省中心镇面临的一些关键问题。
5. 1龙港镇概况
苍南县龙港镇位于“泛长三角”的南部,所依托的城市包括上海、温州,有着良好的发展条件。而从我国大经济圈角度看,温州市属于长江三角洲经济圈边缘地区,苍南龙港在这一圈层中的优势在于自身发展的独立性较强,同时能承接来自核心区域创新的扩散,利用自身区位、交通条件,吸收创新产业技术辐射,在本地重新集聚,并向核心区更外延的地带形成二次扩散,即自身吸收、消化来自核心区域的创新产业技术扩散。
从温州市域范围看,尽管目前苍南县发展相对滞后于温州都市圈和北翼乐清地区,但随着温州市区产业结构调整与寻求新的发展空间,苍南县的经济区位优势将可能得到进一步的激发。温州市经过多年的经济快速增长,城市发展已经进入都市区经济的空间扩散与区域整合过程。根据温州市城市总体规划,温州都市区将以温瑞平原城市化地区为核心,包括乐清、瑞安、洞头、永嘉、平阳、苍南等广大区域在内,形成福射浙东南、闽东北地区的扩展型都市区。苍南县龙港镇具有优越的经济、交通区位,充足的发展资源条件,是温州大都市区范围内承担都市经济、生活等多种功能的重要城市,在温州发展战略的背景下,今后随着温州郊区化发展,工业、房地产业和旅游业的扩散,将会对苍南县工业布局、产业升级、经济社会发展带来深刻影响,因此,苍南应积极融入温州大都市的发展,发挥在区域经济发展中的作用【23】。
从苍南县域范围看,随着沿海产业发展带的启动,龙港将带来一定的发展机遇。温州沿海发展带是温州产业发展的集中区、临港产业的集聚区、民营经济创新发展的实验区和配套完善的滨海新城区。苍南沿海地区是温州沿海产业发展带的重要组成部分,也是温州沿海发展带副中心的重要组成部分。苍南东部沿海地区按照打造“ 一城二港三基地”的空间布局形态,重点建设区域中心城市(龙港),加快舰艚中心渔港和霞关一级渔港的建设,推进苍南临港产业新城、大渔湾生态产业基地、霞关港区临港产业基地的建设。
从区域上看,龙港镇是位于苍南县东北部平原区,发展情况较好,苍南县人口 80%以上集中在东北部平原区,主要分布在灵溪和龙港两个中心城市及中心城镇,并且沿主要城镇交通廍道呈轴线型分布。从城镇发展来看,龙港镇综合竞争力优势十分明显。
5.2 土地资源短缺与浪费并存
龙港地处丘陵,山多地少,可以用“七山二水一分田”来形容,人均耕地只有0.34亩,不及全国人均耕地面积的50%,土地成为稀缺的生产要素,并在生产成本中占据了很大的比重。当地产业的不断发展需要更多的工业用地,而耕地保护政策也限制了龙港工业用地的扩张,无法满足产业的增长的需求。比如当前龙港急需安排的工业用地约1000多亩,而镇工业可利用地几乎一分也没有,尤其是中小企业无地可供,企业消防安全和环保等问题难以彻底解决。另一方面,用地成本高,土地价格上涨的幅度惊人。在郊县甚至镇上的工业用地征地成本均价也都迗到了 25万左右。紧缺的土地资源,过高的用地成本,使得企业只能在外地寻找出路了。温州有关部门曾对外迁的企业作过一次调查,出人意料的是,其中的66. 5%都将“土地紧张”列为自己外迁的主要原因。形成鲜明对比的是,外地政府纷纷向温州企业抛出撖揽枝,在招商政策上纷纷开出地价、税费、服务等方面的优惠条件,如土地的超低价甚至白送,“零价格”出让、“零租金”承包企业,各类规费减免,财政转移支付,快速审批承诺等“导致越来越多的企业甚至整一条产业链外迁,新型的高成长型、高科技的企业无地安身,也纷纷在外地办厂。再者,城镇土地利用方式主要以粗放型利用为主,资源利用效率低,环境污染严重。一方面乡村居民点占地较多,私宅建设占用了大量土地。另一方面,乡镇企业遍地开发、布局散乱,不利于基础设施、公建设施配套建设和污染集中治理,从而造成了土地资源的浪费。
5.3资金欠缺
在财政体制方面,虽然《宪法》规定了镇是一级政府,但这一级政府在传统体制下却没有健全的财政功能,行使不了一级财政的职能,而仅作为县级财政的一个支出单位。经济的持续发展、城镇现代化建设和乡村城市化水平的提高都需要资金的投入,但乡镇没有独立的、稳定的财政来源,有限的财政拨款,只能勉强维持正常的工资支付和机关运行开支,还有部分乡镇财政出现赤字。龙港镇是一个典型的例子,1995年,龙港镇就被列入全国改革试点城镇,镇政府拥有独立财政权,拥自己的“金库”,通过充分利用手中的财权,大力发展特色产业,加强城市基础设施建设,创造一个又一个令人惊叹的发展奇迹。后来,因各种原因,镇政府的财权先后被上级收回,结果直接制约了经济社会的发展。镇级财政收入只能维持人员工资、办公经费和必要的开支等,捉襟见财的镇级财政无力负担大量公共建设、公共基础设施建设和各项社会事业发展,不能满足龙港城镇扩大、人口激增的实际需求,拖住了龙港发展的脚步。事权和财权的脱节严重影响和制约了城镇发展的步伐,压抑着城镇内在的发展活力。
5. 4人才缺乏
乡镇没有人事管理权限,不能根据干部日常表现和工作实绩,进行必要的岗位调整和交流,削弱了镇政府对乡镇干部的管理职能,不能充分调动乡镇干部的积极性。比如,龙港镇现定编361人,其中行政编制164人、事业编制197人,与超20万人口的特大镇不相适应,受镇级编制的制约,人力严重不足,如龙港交警中队只有16个编制,能上路管理的仅8人,但是龙港仅小汽车就有11000多辆(不包括各种公交汽车、大小货、摩托车),警力严重不足,严重影响政府职能的正常运转。另外,中层干部普遍年龄偏大,年轻优秀干部选调、借用频繁,人才流失严重,青黄不接问题比较突出。龙港镇正处在建设发展的关键时期,急需规划、土地、建设、环保、项目、管理等方面的人才,但是部分城镇工作人员技能不精,业务水平低下;专业技术人才、管理人才严重医乏。
5. 5行政管理体制制约
行政管理体制制约。比如龙港镇己初具小城市的规模,其承担的基础设施建设、公用事业建设和交通管理、城镇综合执法、教育、公共卫生、社会保障、环境保护、社会治安等公共管理事务要超过一般乡镇,但是现行的行政管理体制与一般乡镇没有太大区别,“小马拉大车”的现象比较普遍。同时,镇级城镇管理部门没有执法权,按现行法律法规,城镇综合管理职能分归规划建设、工商、环保、文化、交通、安监等县职能部门,龙港城管中队除受县规划建设局委托行使一小部分城镇管理职能外,因不具备执法主体地位,造成执法必违法的局面。
【图１－５略】
5.6规划建设滞后于发展
许多中心镇都是在“先建设后规划”的情况下起步的,盲目的建设使得小城镇“拆了建,建了拆”、“马路经济”现象严重,乡乡污染,处处建房。区域布局不合理,城镇工业区、商贸区、居住区混杂,“前店后厂上住家”的建筑格局随处可见,既影响城镇形象,也不利于改善小城镇投资环境。乡镇企业和家庭工业的三废大多实行直接排放,造成了农村自然环境的大面积污染,许多地方出现江南水乡无水喝的现象。村镇发达区的公路两侧,低档房连线成片,已很难看到田园风光了。大量乡镇企业游离于小城镇镇区之外发展,一方面,使小城镇创造就业的门路狭窄,对人口的吸引力不强;另一方面,影响小城镇规模的扩大及城镇基础设施、公用设施的完善,反过来又削弱了小城镇对企业集聚的引力。村村像镇,镇镇似村,这种分散式的布局势必导致城镇建设规模偏小、挡次低下,要素集聚能力弱,城镇基础设施建设滞后,公用设施不配套,建设档次、品位不高,环境质量低下,要素集聚能力不强,福射面不广,作为区域经济“增长极”的集聚效应还远未充分发挥。
从龙港镇自身规划来看,城镇建设规划与区域经济发展、产业布局、人口变动和基础设施建设等方面的协调配合相对不足。对城镇的规模、空间布局、功能定位等问题缺乏系统对策。对城镇与温州市,与周边小城镇之间在规模布局、发展方向和职能分工等方面缺乏协调。
龙港镇的公共服务设施建设规模不足,面向产业发展的基础设施配套不够,面向城市生活服务的环境品质不高。城镇建设是一项系统工程,包括市政、道路、绿化、学校、医院等公共基础设施必须配套建设,而各种配套性设施建设需要大量的资金投入。由于资金紧缺,基袖设施长期得不到改善,城镇环境污染严重,安全饮用水得不到保障,人们吃水难的问题长期得不到解决;以马路作市场,人车拥挤交通阻塞现象比较严重;电力紧张,电力供需矛盾越来越突出;城镇普遍缺少公共厕所,泣圾堆放场,乱扔泣圾现象比较普遍。
