摘要：河道整治与开发的良性循环与持续发展依赖于充足的资金供给。在全面实施乡村振兴战略以及全面推行河长制的背景下, 建立健全农村河道治理资金保障机制的重要性和紧迫性日益提高。但是我国农村河道治理仍然存在较为普遍的资金短缺问题, 主要体现在资金来源渠道单一、资金投入差异显着、资金管理机制缺失等方面。针对上述问题, 尝试提出强化政府部门职能、拓宽资金来源渠道、完善资金管理制度、构建综合保障机制等建议, 以促进农村水环境的长效治理, 保障农村河长制的顺利推行。
关键词：农村河道治理,资金保障,河长制,水生态文明建设
全面推行河长制是我国当前加强河湖生态治理的重要举措, 其有利于落实绿色发展理念、推进生态文明建设, 对我国复杂水问题的解决以及河湖系统健康的维护起到重要的推动作用[1,2]。河道整治与开发的良性循环与持续发展依赖于源源不断的资金供给, 因此河道治理资金保障尤其重要, 甚至成为开展河道治理工作的制约性因素。而目前国内关于河道治理资金问题的研究主要集中在城市河道治理方面, 鲜有研究关注农村河道资金保障机制的构建[3,4]。面对农村河道治理的资金需求, 拓宽农村河道整治与管理资金来源渠道的重要性和紧迫性日益提升, 推进河长制下农村河道治理资金保障机制的建立健全迫在眉睫。基于此, 本文拟在河长制背景下, 对农村河道治理的资金来源现状进行分析研究, 尝试完善河长制下农村河道治理的资金保障体系, 进而促进河长制在农村的顺利推行, 推进农村水生态文明建设。
1 农村河道治理资金问题概述
随着生态文明建设力度的不断加强, 政府环境治理的投资也日益增加, 但是我国农村河道治理仍然存在较为普遍的资金短缺问题, 主要体现在资金来源渠道单一、资金投入差异显着、资金管理机制缺失等方面。
1.1 资金来源渠道单一
当前我国农村河道治理资金来源渠道单一。由于农村河道治理具有公益性和正外部性, 且相关整治工程可经营性弱、很难产生足够的现金流量和即时的投资回报, 相关项目不具备吸引社会资本参与的条件, 因此私人或企业投资河道治理项目意愿不高[5]。这就使得农村河道治理和维护过程中涉及的基础设施建设资金问题不可能完全依靠市场机制来解决。此外, 部分具备市场化运作条件的项目具有高风险、低回报率的特点, 且农村水环境治理市场主体培育不足, 这就进一步阻碍了企业和社会的资本投入。而社会资本的缺失决定了当前农村河道治理的资金主要仍然依靠政府的环保投入, 这就导致农村河道治理资金筹集方式单一, 河道治理资金主要依赖各级政府的财政拨款和筹措资金。在经济增长乏力、政府财政收支压力不减的背景下, 各级政府能够提供的资金十分有限, 因此依靠转移支付难以满足乡村振兴战略下农村建设的大规模资金需求。这就导致了当前农村建设过程中普遍面临的问题就是农村地方政府资金不足, 农村河道疏浚整治工程、截污纳管提升工程、污水处理改扩建工程、尾水处理工程等所需资金难以全面保障。这种单一不稳定的资金来源渠道难以支持各级河道的大规模系统治理, 成为制约农村地区河长制推行的重要因素。
1.2 资金投入差异显着
城乡之间、区域之间以及部门之间、各级政府之间的资金投入存在较大差异。从空间层面看, 由于经济发展水平差异, 更多的水环境治理资金流入城市和经济发达地区[6]。一方面, 经济发展水平与政府财政收入直接相关, 工业经济发达的城市地区拥有更多的税收以及更加完善合理的财政收支体系, 政府对于城市河道治理的资金投入更加充足;另一方面, 由于经济利益的驱动, 一些民间资本也会流向污水处理收费标准高、配套基础设施相对完善的河流下游地区和经济相对发达、管理制度较为完善的城市地区。而经济欠发达的农村地区, 不但政府的资金投入能力严重不足, 而且鲜有民间资本的投入。从政府管理层面看, 区域间、部门间以及各级政府间事权划分不清, 没有形成分类分级的事权、支出责任划分明细目录;这类问题在农村地区更为突出。目前我国河道治理工作主要由环保和水利两大部门牵头;由于缺乏顶层设计和统一垂直领导, 各部门在水环境治理的规划上各自为政, 难以形成统一协调的科学整体规划。这就使得在水环境保护方面, 财政投入和社会资金参与都缺乏相关的理论基础和制度设计, 财政资金投入存在严重的越位和缺位现象, 长期有效的投融资管理机制难以建立。
1.3 资金管理机制缺失
当前对于河道治理资金的管理利用也缺乏完善的监管体制和合理的安排规划, 多地在农村河道治理与水生态文明建设的过程中存在资金管理机制缺失的问题[7]。随着我国城镇化进程的不断推进, 农村地区高素质、高水平人才不断外流。而农村河道治理以及水生态文明建设需要大量的人才支持, 以规范建设管理、开拓发展思路。由于农村地区管理机制存在缺陷, 各级政府之间沟通难度大, 上级政府传达的思想、推行的政策不能及时见效, 这些都进一步加深了农村河道治理在管理上存在的困难。此外, 由于近年来中央政府对于环境治理的重视程度不断加深, 一些地方政府一味追求生态环境质量的收益而不计经济成本的投入, 导致出现环境低效治理的现象。经济-社会-生态三大维度共同构成区域可持续发展的支撑元素, 传统的只顾经济、社会绩效而忽视环境治理的观念是不可取的, 而只顾环境治理而不视资金成本投入的做法也是不可持续的。这种低效率的资金利用会对区域可持续发展系统产生较大的负面影响。
2 河长制下农村河道治理资金保障体系构建
目前农村河道治理资金存在诸多问题, 面临着巨大挑战。针对上述问题, 本文尝试在河长制框架下构建农村河道治理资金保障体系, 以促进农村水环境的长效治理。
2.1 强化政府部门职能
政府资金投入对于农村河道治理具有决定性, 它是区域环境规划管理和基础设施建设完善的引擎。河长制的制度布局更加强调了政府部门在河道治理与水生态文明建设中的突出地位。政府要不断优化调整财政收支结构, 制定支持性的财政政策, 加大财政补贴、利用财政转移, 通过完善资金筹措机制保障农村河道治理工作的顺利进行。此外, 在河长制的制度框架下, 各级党政主要负责人担任河长, 根据国务院出台的相关政策负责组织领导相应河湖的管理和保护工作, 其解决的最突出问题之一就在于强化了行政部门间的协同管理。在上层协调、统筹推动的工作原则下, 区域之间、部门之间以及各级政府之间的资金投入和使用问题可以得到一定程度的缓解[8,9]。同时, 相关部门还需要强化行政执法和环保宣传力度, 提升广大群众的水环境保护意识。
2.2 拓宽资金来源渠道
拓宽融资渠道、吸引社会资本流入农村河道治理是拓宽资金渠道、解决资金短缺问题的关键路径, 鼓励多元主体参与、提高全社会水生态文明意识也是河长制推行的重要目标。近年来, PPP (Public-Private Partnership) 融资模式 (即政府与社会资本合作模式) 在我国公共基础设施建设中已经有了许多成功的案例, 这为农村河道治理的融资提供了新的思路[10]。PPP模式采用政府与社会资本合作的方式, 将本来由政府承担的基础设施和公共管理的投资市场化;通过订立合同项目进行招标, 使得政府与民间组织的合作合法化。将PPP模式引入农村河道治理将在很大程度上拓宽项目融资渠道、缓解农村基层政府财政压力, 此外还能降低项目风险, 为社会资本提供发展机会和获利空间, 引导更多的民间资本流向农村。此外, 可以尝试采取土地置换、生物工程、林权租赁等方式引入社会资本在农村河道治理领域的投入, 以缓解政府的财政压力。
2.3 完善资金管理制度
完善资金管理制度是提高资金使用效率、改善融资环境的重要保障。一方面, 要强化对资金筹集和使用的监督和管理。由于监督和管理机制的缺失, 部分资金出现挪用现象, 且政府环保资金利用效率低下已经成为普遍存在的问题。在农村河道治理中, 要以绩效为导向, 对农村河道治理资金的筹集、使用和支出绩效等情况进行综合考核和评估, 进而敦促各级政府提高河道治理资金使用效率。另一方面, 要建立健全农村河道治理多渠道融资的风险分担机制。农村河道治理投资规模大、项目结构复杂、收益回报期长, 因此做好风险分担的协商尤为重要;其关乎农村河道治理多渠道融资路径能否长效推行。政府需要建立起一套完善的风险分担的机制, 对于项目公司的风险承受能力和安全性进行系统的考量分析。同时要对政府和企业之间的风险进行合理的分配, 以保障项目的顺利实施[11]。
2.4 构建综合保障机制
资金保障是农村河道治理以及农村河长制推行综合保障机制的重要组成部分;而资金保障机制能否建立健全, 其与法律保障、技术保障等密切相关。没有完善的法律、良好的制度、先进的技术作为支撑, 资金保障机制势必难以长效运行。一方面, 在农村河道治理工作推进的过程中, 要不断完善相关法律法规、提高行政执法效率, 进一步建立健全河长制与农村水生态文明建设体系, 规范农村河道治理的投融资制度模式, 推进河道治理及其资金使用规范向法制化迈进, 为农村河道治理资金的筹集和使用提供制度保障。另一方面, 要加强农村河道治理的技术保障。除了管理等非工程措施, 农村河道治理还包括清淤疏浚、拓宽整治、堤防加固等工程技术性措施[12];在这些工程性措施实施的过程中, 要积极引入先进技术, 因地制宜地实施生态修复工程, 进而实现农村河道的高效治理、投入资金的高效利用。
3 结语
党的十九大提出要实施乡村振兴战略, 而深化农村河道治理、加强农村水生态文明建设则是实现乡村振兴战略“生态宜居”目标的关键环节。2016年全面实行河长制以来, 虽然广大城镇地区水环境可持续发展水平得到了显着提升, 但是农村地区依旧存在河长有名无实、管理制度不完善、河道治理资金短缺等问题。河长制作为农村水生态文明建设的重要推手, 其现有的运行模式却不能完全与我国农村发展现状相适应。本文尝试对河长制下农村河道治理资金保障体系展开探讨, 认为当前我国农村河道治理的资金问题主要体现在资金来源渠道单一、资金投入差异显着、资金管理机制缺失等方面, 并提出了强化政府部门职能、拓宽资金来源渠道、完善资金管理制度、构建综合保障机制等建议。然而资金问题只是农村河道治理与河长制推行过程中存在问题的一部分, 农村居民环保意识弱、经济条件差, 污水、秸秆入河, 农药过度使用等等河道治理问题都是农村水生态文明建设的难点所在[13]。只有进一步关注农村问题, 探索出区别于城市河道治理的、具有农村特色的河道治理模式, 才能真正意义上实现农村水环境的长效治理, 保障农村河长制的顺利推行。
参考文献
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[2]沈晓梅, 姜明栋, 钟冠宇.全面推行河长制的战略环境分析与对策[J].水利经济, 2018, 36 (3) :35-38.
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