环境影响评价(以下简称环评)是通过对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,以决定是否允许开发的重要制度。设置环评制度的目的在于从源头上防止环境污染、生态破坏的产生。但在该制度的运作过程中,从是否需要环评、编制何种环评文件到环评是否通过均离不开行政权的行使。面对被公认为全球环保利器的环评制度在中国被架空的现状以及因环评而生的各种群体性事件①,虽然对环评(程序)进行司法审查已是现代国家治理的题中之义[1],但司法能否或何以审查环评鲜见学者探讨。本文立基于环评司法审查的正当性遭受质疑、面临危机之现实考量,着重从法治国家中基本权保护与分权制衡之必要性及塑造环评司法审查标准以避免司法权无限扩张之可行性两个层面对环评司法审查的正当性进行阐述,期待以司法审查有效制约行政权,进而促使环 评 制 度 预 防 环 境 污 染、生 态 破 坏 功 能 的发挥。
一、环境影响评价司法审查的正当性危机
(一)环评领域行政决策的特征
1.行政决策需要科技专业知识
有学者提出,“风险行政将成为继秩序行政、福利行政之后,行政任务的又一主要面相”[2]。传统的行政活动主要是反应式的,目的在于维系现有秩序;而风险规制是面向未来的,通过预测性的活动,寻找潜在的危害根源并加以消减,从而试图掌控未来。由于环评不仅仅是针对一个具体的、正在发生的违法现象,而是要预见可能造成的破坏,避免所有不受欢迎的情况,行政活动的范围实际上大大扩张[3]54。环境破坏后的修复、避免环境过度负担的预防以及控制经济活动等环境保护措施,由于皆必须对环境现状与未来、人类特定活动对环境影响的程度等进行自然科学上的分析与预测,使得环境问题具有浓厚的科技性[4]139。环评中所要处理的环境问题亦往往具有浓厚的科技知识,并伴随着科学上的不确定性,特别是在开发活动带来的环境损害程度及其因果关系的判断上,常常涉及科学上的极限。比如,在环评的决定上,许多开发行为所涉及的相关化学物质与排放污水处理,亦或是废气的排放,除了必须先界定出何种物质、气体会对环境或健康造成影响外,还需要确定浓度多少会产生污染,此种判断需要高度专业背景才能完成。
2.行政决策涉及多元利益冲突
环境为人类生存提供了必不可少的场所和物质支撑,同时也为经济发展贡献着自然资源和环境容量。因此,环境问题涉及多重领域,所牵扯的利益因素较多。如在一开发行为里,环境问题不但涉及开发单位的经济利益,亦有当地居民对于当地环境的需求利益,并且有政府对于政策的考量,如此复杂的三方利益纠葛,难免因环境保护而加剧上述各种利益的冲突。如在环评审批时,行政机关必须考虑相关因素后,作出适当的抉择:是准许开发,促进经济增长,增进地方繁荣?还是不许开发,保护环境?抑或两者能否兼顾等等。无论环保部门作出何种决定,事前都必须审慎考虑相关因素,广泛衡量各方利益或价值。任何片面、独断的环境决策,都将折损现代宪政国家的法治精神与民主原则,亦可能使国家权力的行使欠缺实质正当性,无法获取人民的最大共识或理性认同。环境保护与经济发展的对立以及环境污染问题在科学上的不确定性,使环境决策充满价值决定与利益冲突的色彩。这些特性也凸显环评中的风险决定过程———其必须在有限的知识下考虑决策及开发设施可能涉及的损害与利益,作出批准与否的决定。显然,这对于追求“正确性”的行政决策无疑是一种新的挑战。
(二)环境立法模糊难以为司法审查提供精确指引
面对上述挑战,现有的立法能否为环境行政提供作出决定的规则或标准,以及能否为司法审查行政机关依法行政提供精确指引?答案却是否定的。
1.环境立法模糊的体现
随着国家任务的多元化和精致化,且常伴随专业化与不确定性,立法者在制定法律时采取两种方式予以应对:一是大量使用不确定法律概念,有意授予行政机关自行决定的空间。在环境法领域中过多的科技标准或科学专业方法,使得立法者放弃较为完整的规定,再加上在立法过程中受到政治、人民或利益团体的影响,环境立法存有过度妥协、含义不明确的痕迹;二是法律规定采取“目的模式”———法律未规定明确的构成要件,而只规定所要达到的目标(有时规定目标实现的期限),至于实现目标的手段则委托个案的决定者决定①,即要求行政机关在特定的日期前实施特定的行为以达到特定目标。尤其在环境规制领域,事情总是处于科学最前线,故立法机关没有规定规制内容之细目的能力,必须依存于行政机关的专门知识[5]100。“在面对环境问题复杂、环保科技日新月异的情况下,除了鉴于立法本身专业性不若行政部门充分,立法者本身亦呈现相当怠惰的态度。在环境保护立法中,立法者往往采取大量授权(包含直接授权或间接授权),交由行政部门进行法令之订定以为法律必要之补充,导致行政部门反倒成为法令主要的制定者、当然也是关键的执行者”[6],因此环评带有强烈的裁量性格。我国环境立法选择前一种方式,通过使用不确定法律概念或明确授权赋予行政机关裁量权。典型者如《环境影响评价法》第16条规定:“国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理……可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书……”,其中“可能造成重大环境影响的”的判断则留给行政机关。
2.环境立法 模糊对环评司法审 查 正 当 性 的挑战在英美法系,越权原则强调法院在进行司法审查时,应当探求立法机关的意图,发现行政机关的权力界限,并借此阐明控制的正当性。大陆法系“依法行政的前提是行政权何时行使、如何行使的规则均通过法律得以确定,从而使公民可以预见和测度行政活动,司法机关可以据此衡量行政权行使是否合法”[2]。然而,随着立法方式的变迁,在所涉及议题专业性和技术性很强的背景下,针对某一事项法律具体而细致的规定往往并不现实,原则性、方向性、概况性规定成为现实的立法图景。法院在寻求直接立法意图未果的情形下,不得不运用“目的性解释”来寻找若隐若现的立法目的,如此尝试便拉大了司法审查与立法意图的距离,不断招致批评[7]。
由于环境行政具有面向未来寻求安全的特点,致使决策者的工作不再是对过去的事实加以调查与确认,而是对其行为的未来效果加以预测以决定如何做出决策。况且环境问题的判断需要科技专业知识。因此,立法者被迫大量使用不确定法律概念和采取“目的模式”的规定,从而使法律规定欠缺明确行为准则,导致决定者难以宣称其决定是“正确的”而取得“正当性与合法性”。在立法机关对行政机关进行监督萎靡不振的情况下,由法院填补立法机关留下的监督空缺,是现代行政法的重要发展方向。但环境立法日趋模糊难以为行政机关提供详尽的规则约束,在环评领域存在大量自由裁量权,从而使得司法审查环评失去了标准,甚至存在的正当性都受到质疑。有关环评司法审查的正当性,必须从法治国家中无漏洞保护基本权与权力分立制约的现实需求及以正当行政程序为重要审查标准等两个方面进行补强。
二、环境影响评价司法审查是法治国家的现实需求
(一)法治国家无漏洞保护基本权需要环评司法审查
基本权最初为对抗国家而提出,即系为了保障个人之自由领域,不被公权力所干涉,其目的乃是在于创造人民自由之空间[8]130。在环境污染事件中,人民的身体、健康、生存权受到侵犯,此乃当下发达国家、地区宪法所规定的国民所享有的基本权利,反过来也是国家应当履行的基本义务。具言之,首先,国家对开发行为所存在的危险有监督审查的义务,因此国家不能在未遵守法定程序与要求下许可对人民的身体、健康等基本权利有干预或侵害的开发行为;其次,人民可请求国家在涉及重要环境利益、攸关人民生活条件的重大开发案件时,法律应赋予受影响的民众参与相关程序的权利;最后,国家为使人民免受私人环境污染行为的侵害,在立法权上有义务制定符合环境保护本质的法律来保护环境,行政权则应执行环境保护义务,司法审查。
现代社会,环评已成为实现环境保护之目标进而促进国家履行基本权保护义务的非常重要的制度设置。这就要求国家以环评制度作为保护手段履行基本权保护义务时,除了保护开发单位的经济利益外,更重要的是,要预先考虑环境因素,尽可能预防或降低重大开发行为对环境生态的破坏,以提供人类最低限度需求的环境品质。因而整个环评制度的设计,应考虑保障环境行政机关切实履行基于国家基本权保护义务的环境保护任务,从而保障人民因经济发展、环境破坏而可能受到侵害的基本权利。倘若此等基本权不能得到有效保护,司法作为可与立法、行政制衡的国家权力,必将成为公民个人、社会组织救济个人权益或环境公益时的必然选择。在环境领域,作为一种独立国家权力形态,环境行政权不仅应受法律约束,而且在涉及人民基本权时,也应受法院控制。如美国法院在环境防卫基金公司诉拉克尔肖斯一案中认为:“影响诸如‘生命、健康和自由’等基本个人权益的行政行为必须受法院的严格审查”[9]448。即使环境立法模糊而致行政机关拥有较大的自由裁量权,但依然不能逃离法律的监督。因此,在环境法领域,为从源头上防止环境污染和生态破坏,以及公民基本权的无漏洞保护,对环评进行司法审查无疑是现代法治国家的现实需求。
(二)法治国家分权制衡需要环评司法审查
1.分权制衡的内涵
所谓分权制衡,其实涉及国家机关,其组织如何构成与权限如何分配,以及其后机关之间如何进行互动的问题,亦即分权与制衡。作为法治国原则重要特征之一的分权制衡,其关注的焦点在于通过公权力机关权限的分配与制衡,保障人民的权利不受侵害。随着社会多元发展、专业分工日益精细,国家任务日趋广泛复杂,为使决策尽可能正确,应将各种国家任务交由最适宜的机关执行,使得权力分立具有在各权力机关间适当分工以确保决策“尽可能合理正确”的现代意义。分权制衡思想的精髓是“分权”,变完整的权力为“分散的权力”[10]11。分权主要是为了削弱行政权的力量,使其失去专横暴虐的手段,使这种桀骜不驯的力量变为实现国家公共利益目标的工具,实现立法权、司法权对行政权的制约[11]131。分权制衡除了上述“分立”要求外,也同时要求各国家权力机关之间必须相互“制衡”,透过各权力机关间的在权限上的相互牵制,避免国家机关之集权滥用,而不利于人民权利之保障。
2.解释环评法律是环境司法的核心功能
在环境保护领域,环境行政、环境司法两大权力机关在分权制衡功能配置上各有其核心功能:环境行政维持国家任务的执行;环境司法则确保该任务的执行处于法律的框架下,即环境司法是解释环境法律的真正专家,所有经过合理立法过程的环境法律经过环境行政执行后,所作出的各类环境行政决定原则上皆应受到司法的审查。在立法授予环境行政机关自由裁量权的领域,表面上看来,司法机关不能进入环境行政机关的裁量领域,环境行政机关的最终决定权与司法机关适用与解释法律的核心功能产生了冲突。如前所述,各国理论界及实务界均认为司法不能弃守环境行政机关享有自由裁量权的领域。当然,环境行政的作用是积极主动实现国家目的,而环境司法具有消极被动的性格。
为避免妨碍环境行政促进公益目的的实现,司法权应尽可能不侵犯环境行政权自由行使的领域,然而随着法治国的实现,司法权即令在此存有界限,亦只系其审查密度有所减低或审查范围有所缩减,而须自我抑制而已,并非意味着将某些领域完全排除在司法审查范围之外[12]1389。司法通过审查环境行政机关是否遵循正当行政程序,在控制行政行为的合法性与尊重环境行政机关的专业性之间实现平衡,保障国民基本权的实现。在一些发达国家如美国,环境法律的最终执行很大程度上依赖于法院。
虽然有关环境事项的初步决定由国家或地方政府机构做出,但法院拥有对这些决策是否符合法律要求做出裁判的权利[13]144。
从分权制衡角度观察,解释环境法律是司法不可放弃的核心功能,环境行政机关即使享有自由裁量,如要作出环境行政决定势必经过事实调查与法律解释等过程,司法机关不应在解释法律上弃守阵地。因此,即使面临专业领域,环境行政机关享有自由裁量的事项,司法权仍具有一定审查空间,并非仅扮演完全尊重环境行政权的角色。本来不确定的法律概念不是要制造一个基本权保护的法外空间,只是随着不同案件的类型,司法权在审查环境行政行为时的审查强度应作相应调整。
三、以正当行政程序确立环境影响评价司法审查的界限
尽管环评司法审查是现代法治国家无漏洞权利保护与分权制衡的现实需求,但是否可行,是否会无限介入、吞噬行政权的疆界,从而影响其存在的正当性?这取决于环评司法审查边界的划定,即是否确立起正当行政程序这一审查标准。环评程序本身仅是行政机关在环评审查时应遵循的必要程序,并不是要求行政机关履行特定环境保护的实质义务。美国联邦最高法院亦明确表示,“《国家环境政策法》既未规定行政机关在个案中作出判断的实体标准,则法院介入环评程序的唯一目的在于确保行政机关在个案中已确实将环境影响因素纳入考虑,而并不干涉行政机关实质判断上的裁量空间。”因此,法院应着重审查环评程序是否正当。至于司法在审查环评程序是否正当,笔者认为应主要从以下三个方面予以评判:
(一)环评信息是否充分公开
环评相关信息是否充分公开,关涉公众能否有效监督行政行为与维护自身权益。尽管相关法律已规定了环境信息公开的内容和方式,但因为过于粗略,所以应由法院在具体个案中对于环评信息是否充分公开进行审查,有必要对信息公开的相关条文作出符合正当行政程序的解释,使得信息充分公开,必须足以为公众(尤其是利害关系人)所知悉。
环评信息是否充分公开应着重考虑以下两个因素:
一是公开的环评信息是否真实、全面。如果环评机构想谋求环评文件的顺利通过,其最佳选择便是在环评文件中弄虚作假,缩小建设项目的生产规模,同时对相关环境监测数据予以造假,对相关可能影响的环境要素忽略不计,最后得出了对环境影响不大的结论,而负责审批、监督的环境行政机关也会对此心领神会。如果建设单位、环评机构及环境行政机关意欲逃脱公众监督,其必须在环评信息的公开上做手脚,要么信息公开不全面,选择此部分公开,而彼部分不公开;要么公开的是虚假的信息。所以,法院应审查环评信息的公开是否真实、全面,否则就可能构成程序不当,即作出的行政行为存在程序违法,而不能仅审查信息是否从形式上进行了公开。
二是环评信息的公开方式是否足以让公众所知悉。目前立法规定的环评信息公开方式可选择性空间太大,导致建设单位、环评机构甚至环境行政机关往往选择在其看来最为便利但未必便于公众查阅的方式发布环评信息,有时甚至是有意遮掩,认为“知情者越少,麻烦越小”。但从形式上看,其是符合法律规定的。法院在审查时,必须在个案中具体查明,信息公开的方式是否足以让利益受影响者所知悉,比如在行政机关网站或者当地报纸上公布,而网站或报纸的受众面是否普及到所有的利益相关者?或者在利益相关者出入场所张贴通知、公告,张贴时间是否足够利益相关者所阅读?如果答案是否定的,那么,法院应认定信息公开方式存在程序违法。
(二)公众是否有效参与
“环境法最终的课题,是通过居民的参加,提供民主地选择环境价值的实现与其他的基本人权的调和的法律结构,创造出能够把环境价值也考虑进来的谋求国民最大福利的社会制度。”[14]
若要让环评的实施,一方面可牵制开发行为,另一方面又不至于禁止开发行为。针对牵涉利益往往非常复杂广泛的开发行为,环评广纳各界意见强调公众参与的制度设计,势必将更有助于环境行政机关在决策过程中的利益衡量,实现环境保护与项目开发两者的兼顾与平衡。环评程序的核心是公众参与,加强法院对环评的程序审查,尤其是保障公众参与的有效实现,从而影响并有助于提升实体环评结论的正确、合法与正当性,最终落实宪法保障人权的法治精神,促进民主参与理念的实现。长期以来,我国环评较注重科学技术性,对维护人民权利的程序是疏忽的。以举行听证会为例,法律往往仅规定建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,至于参加听证会的公众范围、听证会意见或记录如何影响环评审批,皆付之阙如,使得法院无法通过审查进行环评程序的资料来判断行政决定是否充分考虑各相关利益,尤其是环境利益。
对于公众是否有效参与的判断,法院应重点审查公众范围的确定是否合理、公众参与的方式是否恰当以及公众意见是否被有效回应和吸纳。首先,针对法律没有明确界定参与主体———“有关单位、专家和公众”的范围这一现状,法院必须有所作为,进行解释,凡是利益受有影响或建设项目附近的“有关单位、专家和公众”毫无疑问是适格的公众参与主体,甚至代表公共利益以环境保护为目的的环保组织也是公众参与主体。当这些主体的参与权被剥夺时,亦是侵犯了其程序性权利。其次,虽然我国《环境影响评价法》第21条和《环境影响评价公众参与暂行办法》第12条都规定了公开征求公众意见的方式包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式。但采取何种形式的参与,是最严格的听证还是语焉不详的“其他形式”,皆由建设单位等自行选择。在实践中绝大多数单位采取调查问卷的形式。法院在审查时应坚持,不管选择何种参与方式,都必须能确保利益相关者的意见能被充分表达、不同意见能够充分交流和辩论。比如,采取调查问卷的方式,关键要审查问卷的对象是否是利害关系人,是否具有代表性,问卷所设置的选项是否诱导或排除了公众意见的表达。也就是说法院在审查行政机关所选择的参与形式时,必须从确保公众有效参与的角度出发,对参与方式是否正当作出判断。最后,司法亦应审查行政机关是否对公众意见逐一回应,是否公开说明行政决定的理由。在环评中,为了避免民众的参与沦为有名无实,应要求其意见可以影响决策的形成。因此,行政机关作出决策时,如不采用民众的意见,或认为民众意见有失偏颇,即应对所有的意见逐一回应,以使民众的意见获得尊重。除此之外,在民众参与之前或之后进行信息公开时,行政机关或建设单位有说明理由的义务,即对其作出的行为的法律依据、事实认定的理由作出说明或解释,据此民众可判断行政行为是否合法妥当。
(三)审批机关的组织是否正当
行政组织的理性设计有助于作出公平、正确的环评审批。面对环评这类“决策于未知”的复杂事项,不少国家或地区对环评审查的组织架构设计有别于一般行政事务,如我国台湾地区“环境影响评估法”第3条规定,各级主管机关为审查环境影响评估报告有关事项,应设环境影响评估审查委员会。我国内地的环评审批机关为各级环境行政机关,但法规范外也存在一种惯例,即在环保部门审批过程中增加专家评审环节。法院应从如下两个方面审查审批机关的组织是否正当:一是行政机关是否是适当的审批机关。我国在《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》中规定了各级环境保护部门负责建设项目环境影响评价文件的审批工作。
此外的建设项目环评文件的审批权限,属于省级环境保护部门或由其提出分级审批建议。法院必须审查环境行政机关是否是适格的环评审批机关,是否拥有该建设项目环评文件的审批权限。第二是专家的产生及构成是否适当,法院应审查专家是否从省、设区的市环境行政机关设立的环评审查专家库内的相关专业、行业专家名单中,以随机的方式确定,而且专家人数不少于审查小组总人数的二分之一。同时根据“任何人不能做自己案件的法官”的公平理念,法院应审查参加审查小组的专家是否与为环评提供技术服务的机构存在利益关系,如果存在利益关系,是否进行了回避。
总之,人类社会对自然环境需求的调和、人类生存空间保护的实现,国家负有责无旁贷的义务,即便环境问题涉及高度科技性、不确定性、利益多元,国家亦不能弃守。即便立法机关通过授权或不确定法律概念,留给环境行政机关自由裁量,司法机关也不应对此完全放弃审查,否则行政权将被滥用、人民的权利保护会出现漏洞。在环境保护领域,司法机关在尊重环境行政机关实体权限的基础上,应及时介入审查环评程序,迫使行政机关遵守环评程序使其在决策过程中将环境价值纳入考量,这有助于环境行政决策的程序控制,也可避免过度的开发,进而实现环境污染、生态破坏之预防目的。
参考文献:
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