摘要：近几年, 对于自住房房产税的讨论不断进行, 是否征收以及如何征收自住房房产税成为全国房产税改革的重点。2011年, 上海、重庆两地率先进行试点改革, 征收自住房房产税。本文基于两地试点改革, 对其具体措施及其影响效果进行分析, 并对中国深化自住房房产税改革提出一些建议。
关键词：自住房; 房产税; 财政收入; 房价;
一、实行改革的背景
近几年, 无论是在一线城市、二线城市还是一些不发达的城市, 我国房价都呈现出持续升温的态势, 一方面将给房地产投机者带来潜在的投机机会;另一方面又会加重低收入者的住房负担, 产生住房领域的两极分化现象。***在十九大中也提到“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”, 所以近几年对于房产税的探索也在不断进行, 其目的就是期望通过税收的调节作用, 缩小收入差距、促进分配公平, 打击房地产市场的投机行为, 并且希望以此来抑制房价的过度增长, 促进房地产市场的健康发展。
房产税是以房屋为征税对象, 按房屋的计税余值或租金收入为计税依据, 向产权所有人征收的一种财产税。而在房产税改革之前, 个人所有的非营业性房产不在房产税征收范围内, 也就是说, 居民住房是免交房产税的。所以, 是否征收以及如何征收自住房房产税成为了房产税改革的讨论重点, 上海、重庆两地作为自住房房产税改革试点就是建立在这个背景之上的。2011年1月28日, 沪渝两地正式宣布对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法, 掀起了新的改革浪潮。因此, 正确认识沪渝两个试点的房产税制, 辨析房产税改革对当地财政收入、收入分配以及房地产市场的影响, 对国家房产税改革政策的推出将产生有利的影响, 有助于我们整体把握房地产市场的趋势走向, 为其他地区的改革积累宝贵的经验, 从而有利于我国房地产市场的健康发展, 并对国民经济增长产生有力的推动作用。
二、沪、渝改革具体举措及影响分析
2011年, 国务院常务会议同意在部分城市进行对个人自住房征收房产税改革试点, 具体征收办法由试点省份政府制定。随后上海、重庆作为试点地区颁布自住房房产税试点细则。
(一) 两地自住房房产税改革举措对比。从《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》来看, 沪渝两地的自住房房产税细则各有侧重:第一, 上海的试点区域在上海市行政区域, 其试点范围普及到了整个行政区, 而重庆的试点范围仅在重庆主城区, 覆盖范围较小;第二, 从征税对象条款看, 上海细则针对的是第二套及以上的住房以及非本市居民家庭在本市新购的住房, 重点调控增量住房。而重庆针对的是个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房, 重点调控高端住房, 并且征税不仅涉及到新购房, 还涉及到存量房, 其征税范围更广;第三, 从税率设计上看, 重庆的税率级次更多、税率级差也更大, 能够很好地体现累进性;第四, 在税收减免条款方面, 上海的税收优惠政策更有利于吸引人才流入, 发挥人才聚集效应。此外, 上海细则规定, 对房产税试点征收的收入, 用于保障性住房建设等方面的支出, 而重庆则将税收收入全部用于公共租赁房的建设和维护。
(二) 两地房产税改革的影响分析
1、对地方财政收入的影响。笔者通过收集数据, 找到2005~2016年上海的房产税以及2012~2015年重庆的房产税在总税收中的占比规模, 并做了趋势图分析, 如图1、图2所示。可以看出, 两地房产税的占比规模在改革实施后占比增加, 但没有较大幅度的变化。上海市的房产税占比仅在1%左右波动, 重庆市的房产税占比在3%左右, 占比规模都比较小, 所以从对地方财政收入的影响来看, 房产税虽然在一定程度上增加了财政收入, 但对财政收入的增加没有显着作用, 未能达到预期的收入职能。 (图1、图2)
2、对房价走势的影响。上海市对新购的第二套住房和非本市居民家庭在本市新购的住房进行征税, 以及重庆市对“三无”人员进行征税, 目的都在于抑制本地和外地投机者的投机需求, 从而抑制总需求以降低房价, 但从新建商品住宅价格的变化上看, 重庆、上海与其他未开展房产税改革试点、但房地产市场情况类似的北京、广州、成都等城市相比房价变化趋势基本一致, 所以改革对于调控房价的职能也不突出。
3、对购房需求的影响。前面笔者提到, 两大城市的改革政策在某些条例上对本地和外地的投机性需求有一定的抑制作用, 但若要谈及到总需求, 效果则没有这么明显。从短期来看, 居民的购房欲望在短期内可能会降低, 会对房地产市场持观望态度, 盼望着房价的下跌, 以至于买房需求会有所减少, 但从长期来看, 两地对房产税征收的税率都不是很高, 虽然可以在一定程度上抑制刚性需求, 长期看总需求并不会因此受到大的影响, 这也是调控房价职能不太显着的原因。
4、对收入分配的影响。房产税作为税收的一种, 对收入分配起着调节作用。上海市对第二套购房开征房产税, 用于保障性住房的建设, 可以缓解低收入群体的住房问题;重庆市对高档住房开征房产税, 将高收入阶层手中的财产重新分配, 用于公共租赁房的建设, 发挥了税收的调节作用。总之, 两地都通过相关政策调节了收入分配, 促进公平、和谐社会的建设。
(三) 影响作用不显着原因分析。上述我们提到房产税改革对多个方面都有影响, 但影响效果都不是特别显着, 可能源自以下几个原因:
1、房产税占比太小。从图中可以看出, 房产税在整个税收收入中的占比很低, 以如此小规模的征税决定整体税收收入和房价市场走势是不可能的, 虽然不能起到决定性作用, 但可以从外部影响因素出发, 合理设计计税依据、对多环节进行征税等, 以使房产税达到预期的调节效果。
2、税基偏窄。重庆市仅对独栋别墅和高档住宅征收房产税, 而上海市则未把存量房纳入征税范围, 未能充分考虑到征税的对象, 也可能导致影响效果不够显着。
3、税率偏低。上海的自住房房产税税率设置为0.4%、0.6%, 重庆的则设置为0.5%、1%、1.2%。与国外其他国家相比, 税率是比较低的, 这也直接导致房产税的占比规模较小。
4、计税依据选择不当。沪渝两市均采用了房地产的交易价格作为计税依据, 与评估价值相比, 交易价格不能准确地反映房产的增值收益和时间价值, 因此征得的房产税可能会产生偏差, 影响房产税对各个方面的影响效果。
图1 2005~2016年上海房产税占比趋势图
5、财政透明度缺乏, 改革未落到实处。2017年11月26日, 上海财经大学公共政策研究中心公布2017年度中国财政透明度报告, 其中上海得分为55.9分, 而重庆得分仅为40.8分, 有超过半数的信息未公开, 财政透明度最低的省份则公布不到30%的信息, 可见我国各个地区财政透明度仍不理想。此外, 沪、渝房产税试点细则中规定把自住房房产税用于保障性住房、廉租房, 但在试点运行的三年中, 上海、重庆人民政府并未具体公开房产税专款专用的情况, 这可能使得人们对该项改革产生争议, 房产税改革未能落到实处, 间接影响其作用效果。
三、深化房产税改革的建议
我国在沪、渝两地设立自住房房产税改革试点, 目的就在于便于财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部总结试点经验, 适时研究提出逐步在全国推开的改革方案。所以, 结合以上的影响及原因分析, 笔者提出以下关于深化自住房房产税改革的建议:
(一) 规范房产税费, 适当给予税收减免。我国房地产行业税费繁多, 在实际运行中往往会出现以费代税、以税代费的混乱现象, 所以政府首先要规范收费标准, 完善相关方面的法律法规, 严格按照税法要求征税;其次对于一些可合并的税费加以整合, 删繁就简, 以减少税费混乱现象;最后除了房产税的收支要纳入政府预算外, 还可以将部分可测的费用也适时纳入预算管理, 加快财政的全口径预算改革进程, 进而提高资金的使用效率。另外, 可以借鉴上海市的征税方法, 在给予税收减免时按人均平方数的标准, 更为科学;考虑到人才的引进对相关人员给予税收减免等。
(二) 实行浮动税率体系, 发挥税收的累进性。对房产税的征收不应使用固定税率, 而应采用更为灵活的浮动税率。如此, 在经济不景气时, 可通过退税来刺激经济发展, 而在经济过度膨胀时, 则可调高税率抑制需求来给市场降温。在税率设计上, 可以借鉴重庆市的征税方法, 设立较多的税率级次, 对不同类型的征税对象给予不同的税率, 充分发挥税收的累进性, 努力实现公平征税, 以促进社会和经济的稳定发展。
(三) 健全房产评估机制。世界上大多数国家都选择采用市场评估价值作为计税依据, 以更加真实地反映房地产的市场价值, 所以健全房产评估机制显得尤为重要。首先, 中央应加快完善资产评估的法制建设, 为评估提供法律依据;其次, 地方政府应充分发挥自身信息优势, 因地制宜, 结合当地具体状况制定评估标准。此外, 还要加强房地产评估专业人员的培养, 建设一支具有专业素质的评估队伍。
图2 2012~2015年重庆房产税占比趋势图
(四) 提高政府财政透明度。税收是取之于民, 用之于民的。若透明度不够, 会让人们对“用之于民”的过程产生一定的质疑, 从而对自住房房产税改革产生抗拒情绪, 从而阻碍自住房房产税政策的推广。所以, 首先中央应规定财政信息公开的法定化, 让民众详细地了解政府财政收支的用途;其次政府应“换位思考”来提供人们希望要了解的财政信息, 并借助网络平台的力量让政府信息更加透明;最后, 要鼓励民众及相关审计监督机构对政府财政收支进行监督, 以促进阳光财政的建设。
四、结语
沪、渝两地的试点改革, 对于推进全国自住房房产税改革具有重大的意义, 虽然两地改革取得的效果与预期有一定的差距, 但改革本身就是一个不断探索、不断进取的过程, 相信随着自住房房产税改革的不断优化, 房产税一定会发挥其应有的作用, 为我国的经济建设提供新动力。
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