3.2 “营改增”前四川省财政概况
3.2.1“营改增”财政体制改革概况
（1）“营改增”试点制度安排
经由国务院批准，我国在 2012 年 1 月 1 日于上海开启营业税改征增值税的试点序幕，包含了交通运输业（包括陆路、水路、航空、管道运输服务）和以生产性服务为主的部分现代服务业（包括研发和技术、文化创意、信息、有形动产租赁、物流辅助、鉴证咨询和广播影视服务）其他缴纳营业税的相关行业和未被纳入改革的地区按所具备的条件成熟程度分批次展开。在试点地区范围上，从当年 8月 1 日到年末，纳入增值税扩围的地区分批次进一步扩大至 10 个省市，并于 2013年 8 月 1 日在我国全面铺开。从纳入的行业来看，国务院常务会议决定 2014 年进一步增加“营改增”的试点行业数，当年 1 月 1 日和 6 月 1 日分别将铁路运输、邮政服务业和电信业逐次纳入其中，标志着 “营改增”的工作进一步顺利开展。
在税率制定上，增加11%和6%两档增值税税率，同时保有现行17%和13%的增值税原标准税率和低税率，其中有形动产租赁企业的应交增值税按17%进行计算，将新增11%这一税率划分给建筑业和交通运输业，较低税率6%安排给部分现代服务业。
计算规则分为以下几种情况：转型后若为一般纳税人的，按照其取得的增值税专用发票抵扣进项税额；若发票来源于非试点行业或地区并按差额征收营业税的，则在售价中扣除该发票金额；若专用发票由税务机关代开，则按照发票的列式情况抵扣；转型后划为小规模纳税人，则按其取得的来自“营改增”非试点行业或地区按差额征收营业税的发票在售价中进行扣除；但如果取得的发票来自本市试点一般纳税人或试点小规模纳税人，则不可扣除销售额。
（2）“营改增”财政体制改革的效应分析
①“营改增”财政体制的积极效应
“营改增”自实施以来已有三年，大体运行平稳并产生了以下几个方面的积极效应：
首先，减少企业成本支出，实现社会经济健康平稳发展。“营改增”改革过后大部分纳税人税负降低，加之增值税抵扣环节消除了重复征税，企业经营效益显着提升。到 2013 年，全国已纳入“营改增”试点地区多数原缴纳营业税的企业实现了整体上的税负减轻，过百万家企业少缴纳 426.3 亿元税款，其中小规模纳税人实现减税近 4 成，税负降低效果最为显着。就行业来看，上海在试点过后第三产业发展迅速，首次实现增加值占 GDP 比重超过 60%的目标，①这对于解决现阶段的就业困难，科学调整现有国民经济的发展模式起到关键作用。
其次，促进产业专业化分工，提高企业创新能力。营业税没有抵扣环节，按照全额进行征收导致纳税人税收负担过重，不利于调动现代服务业的资本活跃度，不能将资金更多运用于研究开发等促使产业专业化升级的工作中，从而制约了其市场发展。“营改增”实施后，该类企业抵扣链条增多、效益增加，企业自主安排的资金更加雄厚，提高了纳税人生产经营的积极性，促进产业分工向科学化专业化发展。例如为对于信息、研发等技术含量较高的行业来说，减税意味着企业可以将更多的资金用于技术的创新以及研发上，增强其自身创新和营销能力。
再次，消除因为税种不同而产生重复征税以及不公平格局。从税制设计上来看，营业税按劳务等交易额征税，增值税按销项税抵扣购买货物进项税的办法来征税，增值税的抵扣链条中不能包括大部分纳入为营业税劳务行为的税金支出，与此同时营业税纳税人缴纳的税金中还包括了如外购固定资产的增值税进项税额，产生重复征税问题，并造成不同行业的纳税人承担的税收格局不公平现象。由此看来，实行营业税改征增值税可使服务企业抵扣其购买固定资产和服务的增值税进项税额，也使制造企业和零售企业能就其消费的服务性质产品进行进项税抵扣，纳税格局得到协调。
最后，顺应国际税制改革潮流。到目前为止增值税被全球多数国家政府开征来组织财政收入，在国际通行惯例上都设置了货物和劳务的增值税。
因此，我国借鉴国际经验并根据国内条件的考虑后，分批次进行大范围货物、劳务的增值税征管，来替代之前对营业税的征管工作是顺应国际税制改革潮流。
②“营改增”财政体制改革存在的问题
第一，给地方财政施加了巨大压力。营业税作为地方固定收入中的主体税种，在全国范围内来看在地方财政收入中占比达4成左右，有的甚至达到近7成，增值税为中央和地方共享收入而且中央的占比远超过地方，那么在改革后，进一步加强了中央收入而使地方财政收入不断被压缩，施加巨大的地方财政压力。虽然现行规定是在试点期间该部分税收仍归地方所有，但从长远看来这种返还机制必会改革，返还的比例将会重新设计。加之由于我国实行的是消费型增值税，对于一些有较大固定资产投资的企业来说，新增固定资产的进项税额可从其增值税销项额中扣除，这方面也降低了地方的增值税收入。因此“营改增”之后如何保证地方财力满足其支出需求，是一个亟需解决的问题。
第二，加大了部分行业的税收负担。首先对交通运输业带来的压力最显着，该行业按3%进行营业税计算缴纳，但“营改增”后按11%进行增值税税金计算，那么如果要保持其缴纳税款的相对稳定，抵扣的进项税不能低于8%才能达成，若没有达到则该行业税收负担就会加重，然而在试点过渡期交通运输业要实现这8%的水平非常困难。其次对于人力成本所占比重较大的行业来说，企业税负也相对增大，增值税进项抵扣针对的是企业的外购产品和服务，内部人工成本却不能扣除，那么此次改革使咨询、物流等行业也面临税收负担增重的情况。最后对于有形动产租赁服务的产业来说，由于大型固定投资初期成本大、更新时间长、沉淀成本较高以及新购设备较少，“营改增”试点初期也增加了这类行业的税负①。
第三，改革工作中细则规定不明，不公平现象滋生。一是此次营业税改征增值税涉及的行业领域较广，需全面考虑的细节繁多，而出台的政策还不能达到对其明细分类，这导致一些行业纳税人不能明确自身是否处于此次改革试点范围内，税务征收部门对于某些行为也不能明确界定其纳税类别。二是试点期试点行业与非试点行业之间以及地域之间会滋生出不公平现象，纳入“营改增”试点范围的行业征收增值税，而其他非试点行业按原有营业税纳税，仍然有重复纳税现象，地区之间来看，若某企业从外地购入的生产性服务产品如果缴纳的是营业税，则对当地财政收入无影响，但“营改增”之后，对卖出产品的地区来说可以征收增值税，而买方所在地政府征收的增值税中扣除了其外购此产品的进项税，减少了当地税收收入，这可能导致买方所在地地方保护主义的产生。
3.2.2 “营改增”前四川省财政收入概况
为探讨“营改增”背景下地方财力情况，对我国现行地方财力体系存在问题进行分析，本文以四川省财政数据为案例进行研究和测算，在此基础上对我国地方财力的构建提出建议。本章数据来源于 2001 年到 2014 年四川省统计年鉴以及2001 年到 2013 年四川省预算执行报告。
（1）“营改增”前四川省财政收入总量概况
2001 年到 2013 年“营改增”财政体制改革在四川试点前的十三年期间，四川财政收入状况总体呈现平稳上升的趋势。2001 年到 2003 年期间全省财政处于较低迷的发展时期，一般预算收入增度上升相对缓慢；2005 年到 2007 年期间由于全省社会经济的飞速发展以及财政体制框架的建立健全，四川财政收入得到了显着提高，预算收入增速从 2004 年突破 20%大关开始逐年提升，在 2007 年越过增速为30%的发展水平；2008 年由于突发汶川特大地震加之全球次贷经济危机引发的经济波动导致的全省财政收入下降，2009 年全球经济形势低迷以及灾后恢复困难重重使财政收入回升缓慢，但从 2010 年开始全省财政预算收入得到迅速提升。全省财政收入占 GDP 的比重除了 04 年以外逐年上升，并且该水平在 2005 年低于全国平均数据，但之后开始明显提升，到 2008 年突破 8%的界限。在此期间，全省预算收入的增幅相较于公共财政总收入的增长情况而言更为突出，但两者总体变动趋势较为一致。
（2）“营改增”前四川省财政收入结构构成及其分析
①“营改增”前按四川省税收收入情况
从表格中可看出，四川省税收收入一直是其财政收入中占比最大部分，营业税与增值税两个税种对全省税收收入贡献最大。
2001年到2006年期间，全省税收收入逐年上升，年均增长率在18%左右，税收占财政收入比重均大于75%,整体水平波动较小。在税收收入中营业税和增值税占比最大，两者之和占税收收入的一半以上，是税收的两大主要来源。其中营业税占比最重且始终保持增长态势，增值税占比较为平稳，企业所得税和个人所得税在2004年后有所提升。
具体来看，首先该时期营业税增幅最为显着，2006年营业税收入是2001年的近3倍，年均增速保持在20%左右，占财政收入比重上升明显，2004年超过了23%,对提高税收收入的贡献约为50%并位列所有税种之首。营业税增长的主要原因包括了房地产业的稳定发展，建筑业、室内装修业的迅速成长，邮电通讯、交通运输和旅游等行业收入持续提升和奖发票的推行等因素。其次占税收收入比重第二的增值税收入增速同样显着，并且对税收增长的贡献位居第四，主要因为该时期工业增加值实现了从2001年790亿到2006年2786亿的高速增长，将其作为主要税源的增值税收入也随之不断提高。同时，房地产也带动了其他相关税收的增加，契税增加值在2004年超过亿元且增幅也超过50%,对拉动税收收入增长的贡献仅次于营业税位居第2位，并在税收收入中的占比位列第5位；企业所得税和个人所得税在2001年到2003年间有小幅的减少，但从2004年开始增幅分别为23%和25%,占税收收入比重位列第3位和第6位，对税收增长贡献居于第3位和第5位；农业税从2004年开始进行税率下调，到2006年正式被取消前该项收入不断缩减。
2007到2013年“营改增”实施前这一期间的税收收入从整体来看，由于四川经历了“5.12”汶川特大地震的重创导致2008年增幅有所减缓，但2009年后恢复了较快的增长态势，平均增幅达到23.5%,并且 2012年税收收入比2009年翻了一番。期间税收收入占财政收入比重在2007到2008年两年间有一定幅度的下降，2008年达到最低值只有70%左右，但是从次年开始得到逐步提升。
从税种来看，首先营业税增长依然最为显着，占财政收入比重在该时期也持续上升，对税收收入增长贡献居于首位，其原因在于国民经济中第三产业的份额不断提高，房地产、交通运输、邮电通信和旅游业快速发展，以及银行、证券、保险行业效益增加带动营业税的不断增收。其次，对税收增长贡献程度仅次于营业税的地方增值税收入，近7年间保持了10%左右的增速，但是在全省财政收入中的占比从2007年开始逐年下滑，这主要是由于四川受到国际金融危机的冲击，工业产品价格在国内外资源性产品价格持续走高的环境下不断跌落，导致相关产业和企业的效益明显下降，并减少了购进原料、燃料、动力等产品的支出。再次，企业所得税持续增长且增幅在2009年后扩大，其得益于 “十一五”和“十二五”
规划实现了四川企业效益普遍转好，同时也带动城镇居民收入的提高促进个人所得税的增长。最后在小税种上，契税、城市维护建设税增幅显着，占税收收入比重均超过个人所得税位列第4位和第5位，房产税年均增幅超过10%,耕地占用税在2009年及以后呈现成的增长态势。
②“营改增”前四川省非税收入情况
2001年到2013年7月之间从非税收入在财政收入中的占比来看，四川省该水平较为平稳，大致保持在20%到30%之间。其中行政性收费收入占比最大且上升幅度明显；国有资源有偿使用收入增长形势最为显着，增幅居于非税收入所有项目之首，尤其在2010年增幅达到了80%的高水平；罚没收入占比降低，从2001年到2005年第二位之后低于国有资本经营收入、专项收入位居第4位，2009年后低于国有资源有偿使用收入；专项收入占比逐年扩大，增幅均保持在10%以上的水平。
从图表中可看出2001年至2006年非税收入增长较为稳定，平均增速超过20%.
其中行政性收费占非税收入比例居于第一且份额先升后降，从2003年的51.2%降为2006年的16.9%,其增速也在2003年后显着降低。国有资产经营收益占比相对较小但是逐年上升，从2001年9.6%的水平上升至2006年的16.9%,该项目收入增幅明显，在2005年后增幅达到了58.3%,主要原因是该期间四川省推进了国有企业的改制工作并加之全省经济形势运行良好。罚没收入增幅逐年减小，2001年到2005年期间罚没收入在非税收入中占比居于第2位但在2006该项目收入少于国有资产经营收益，这主要是由于四川省取消了一批之前收费的项目并开始严格规范行政执法。
该时期四川政府基金收入逐年上升，增长幅度均大于25%但呈现增幅波动态势，其主要包含养路费收入、土地使用收入、文化事业建设费等项目，其中养路费收入由2001年最高约40%的水平在2003年被国有土地使用收入赶超，2001年全省土地使用收入不足2亿元并在2006年达到了59亿元。
2007年到2013年7月，四川省非税收入增幅先升后降，其中2009年由于汶川地震灾后重建等特殊原因，行政性服务收费和国有资本经营收益收入少于前一年水平从而影响该年非税收入，但之后有所回升。从项目来看，行政事业性收费收入依旧是占比最多的部分，但所占比重从2007年的45.7%降为2012年的27.6%.国有资源有偿使用收入上升幅度最为明显且在非税收入中占比不断扩大，到2010年在非税收入中占比位列第2位，其增幅除2011年外保持在50%左右的水平。专项收入逐年增加且在非税收入中占比较大，2009年之前仅次于行政事业性收费位列第2位，收入年均增长率保持在16.7%的水平。罚没收入较2001年到2006年间在非税收入中的占比进一步下降，年均低于15%的水平且收入增长率也不显着。国有资本经营收益在该期间先升后降，在非税收入占比重也逐年降低，由2007年位列第三到2012年占比4.5%位列最末尾。
四川省政府基金收入在这时期增长显着，它主要来源于国有土地使用权出让收入、养路费、城市基础设施配套收入、地方教育附加收入，2007相比2006年增长了220%,之后全省基金收入资金也一直保持在高水平状态。其中国有土地使用权出让收入不仅增速最为显着，而且在政府基金中的比重相较于其他组成部分而言优势突出，平均占比达到85%左右，这一现象主要原因在于全省财政支出不断增加但收入增幅较小，收支缺口逐年扩大等因素加重了四川财政压力，而增加地方土地使用金成为了满足财政支出需求中最直接且成本最低、受益最高的方案。该时期全省土地使用收入由2007年200亿元上升到2013年的800亿元，2010年到2012年全省政府基金年均不超过1800亿元，而其中国有土地方面收入均突破1440亿元。
“营改增”前四川补助性收入和税收返还情况由上图可看出，中央对四川的转移支付、专项补助、结算性补助和对四川税收性返还逐年上升且增量较为平稳。由于西部大开发战略的实施，自2000年起中央财政开始针对西部各省市地区安排了专项的财政性转移支付，四川作为西部的重要省份在基础设施建设、引导产业转移扶持优势产业发展、加强社会保障、实施义务教育及医疗事业等方面得到了中央财政的大力支持。除去地震灾后恢复重建补助外，该时期中央对四川转移支付主要包括均衡性转移支付补助、县级基本财力保障补助、成品油价格补助、税费改革转移支付补助等一般性转移支付补助以及重点放在教育、医疗卫生、社会保障和生态文明建设的专项转移支付补助。
2001年到2006年每年中央对四川省转移支付和各项补助保持在100亿左右的增量水平上，但是相较于东部发达省市，中央对四川转移支付水平仍然较低，2004 年中央财政对四川的人均财政补助为724 元，对上海的人均补助为2257元，差距十分显着。
之后中央强化财政补助和税收返还对财力较薄弱的西部地区倾斜，加上为支持四川抗震救灾和地震后恢复重建工作，2007年和2008年中央对四川省补助增幅均超过了30%,到2012年全省取得的转移支付金额较上一年增长了135%,其中专项补助和一般性转移支付金额分别为1257.19亿元和1358.30亿元，相较于2011年各自740.41亿元和897.83亿元的水平增长了近一倍。
（3）“营改增”前四川省财政收支概况
四川财政作为政府工作的重要组成部分，力求构建平稳、强健、科学的财政管理体制，这十几年全省社会经济经历了爬坡上坎的艰辛发展历程，也经历了迅猛发展、高位求进的时期，财政收入也随之先艰难前行之后攀登跨越。
“营改增”之前四川省财政收入总体增长较迅速，支出不断优化，财政综合实力提升，但同时全省财政收支增幅差异显着，收支缺口不断增大，增收需求急迫。
总体而言，2000年到2013年8月的14年期间，财政收入除08年汶川地震这一特殊原因外都呈现稳步上升态势，财政支出在2004年前呈下降趋势后开始逐步回升，2008年增至历史最高水平但在2009年之后得到控制。在2003年之后的五年间，减少财政赤字成为了全省推进财税工作的关键点，在政府的努力下基本实现了财政收支平衡，累计赤字大体上得到清除，但到2008年之后四川增支减收的情况凸显，财政收入增幅远低于财政支出的增长速度，收不抵支现象逐渐严峻，财政负担加重，政府财政赤字连续扩大。
具体从表格数据来看，2001年到2002年是四川省财政的奠基时期，全省财政形势较为困难。2002年全省财政预算收入仅为291.87亿元，与2001年16%的增长率相比增幅下跌了8.25个百分点，财政收入占全省GDP比重由2001年的6.31%降为6.16%,与此同时2002年四川省财政支出增长了18%,较上年下降了13个百分点。
该时期全省人均财力低于2万元，人均支出水平在全国排名靠后，大部分市县只能维持“保运转、保工资”的水平，“吃饭财政”问题凸显。这两年四川刚经历了1997年亚洲金融危机，虽然全省经济发展回升，但经济运行中矛盾与问题凸显，社会发展水平总体较低，这是导致全省财政收入水平较低的最重要因素。
2003年到2007年连续五年全省基本实现了收支平衡，省、县级累计赤字大体被消除。首先2003年到2005年间，四川财政预算收入增速均超过14%,其占GDP比重接近于6.5%的历史最高水平，财政支出增长平稳且增速有所放缓，全省经济呈现出较好的经济发展态势，经济增长速度达到10年以来最高点，为财政收支运行提供了良好的环境。这一期间四川政府将前两年超过2亿元全省滚存赤字全部清除，2004年实现了累计净结余，这是在1987年后第一次达到该目标。
其次2006年至2007年对于四川财政来说是提速时期，该时期“工业强省”和整合资源的工作安排不断推进，全省GDP收入突破了万亿大关，实现了全省经济全面提升，四川财政收支进一步优化。从财政收入来看，其增幅明显并且在GDP中占比持续上升，2006年全省财政收入增速为26.58%,2007年四川财政预算收入为850.86亿元，是2001年的3.1倍，同时财政收入占GDP比重在不断扩大，2006年上升了0.5个百分点，到2007年该比重达到7.9%,较上一年继续提高。从财政支出来看，2006年到2007年全省财政预算支出稳步提升，年均增速达28%左右，期间政府将民生的财政支出放在突出地位，2007年全年间四川各级财政支出用于民生方面的超过1000亿元，增速达到31.82%.该时期全省基层财政困难较之前也得到了缓解，2007年县级人均财力水平是2002年的3.2倍，县级财力占全省比重也由2000年底的53.41%变为当年的58.63%.
2008年至2010年这三年四川社会经济运行较为困难，财政收支缺口不断扩大，减收增支的境况使全省财政经受了严峻的考验。首先，从收入来看，2008年财政收入的增长速度骤降为22.42%,与上年相比增幅下降17个百分点，2009年收入增幅继续下降至21.9%,2010年财政收入开始回暖，增速突破30%.收入减少主要由于地震对全省灾区工业农业生产能力有所破坏使四川工业增幅降低，加上次贷危机导致国内外资源性产品价格迅猛上升，进一步降低工业企业的利益，导致税收收入增长速度走低。期间财政收入占GDP比重的增速迅速降低，相较于2008年之前10%以上的水平明显下降。其次，财政支出大幅上升，2008年财政支出为2948.82亿元，与前一年相比增长了68.56%,之后2009年和2010年在此基础上继续上升了21.8%和18.2%,支出项目除经常性支出以及省重点保障的农业、教育、科技等行业支出增多以外，用于地震灾后重建的支出是财政支出增加的主要原因。2009年四川省开始发行地方债，并且连续4年地方债发行规模全国第一，到2013年上半年四川已累积了超过6500亿元的债务规模，偿债困难重且危机较大。
2011年到2013年8月营业税改征增值税前，四川全省财政收支差额进一步扩大，财政负担过重。首先财政收入增幅先升后降，2011年四川预算收入与2010年相比明显上升，增速超过30%,财政收入在GDP中的占比也提升了约10%,但2012年全省一般财政收入增速减缓，较上一年仅增长18.41%,主要原因是四川依然受地震影响，并且处于我国经济下行压力不断增加的环境中，加之全球经济危机后各国经济重构成效较低，各因素制约全省经济的发展。其次财政支出增长迅速，在2010年增速达到18.54%并于2012年突破5000亿，该期间财政支出增速年均高于15%的水平。该时期全省支出责任主要包括稳经济增长，促民生工程、统筹城乡发展、落实灾后重建等方面，可见四川支出责任较重，财政运行压力凸显。
