1 导言
1.1 研究背景和选题意义
1.1.1 研究背景
分税制是满足公共财政要求和顺应市场经济原则的财政体制，大部分市场经济国家采用该种财政体制来实行对宏观经济的调控。市场经济下的竞争促使财力一定程度上分散，而政府要实施宏观调控则必须集中财力。分税制的设计有效解决了上述问题，重新设计了权力在中央与地方政府之间配置。1994 年分税制改革在我国正式启动，初步形成我国现行的税收框架，对中央宏观调控、地方社会经济发展以及各级政府职能的履行起到了积极作用。然而目前分税制在我国的运行中出现了一些缺陷：第一中央高度集中税权严重制约了地方政府通过税收来调节经济的职能；第二在税种的划分上交叉现象严重，安排属于地方税的税种大多税源范围小、效益少、流动性大而且征收成本高；第三是地方的支出责任不断扩大。
这种事权不断下移而财权向上集中的状况导致地方政府收不抵支，滋生了如卖地、大规模发行地方债和乱收费等社会问题。因此改革我国现行地方税体系并完善我国财政管理体制已箭在弦上。
2011 年 11 月财政部、国家税务总局颁发了财税[2011]110 号文件和财税[2011]111 号文件，提出 2012 年 1 月 1 号在上海启动交通业和部分现代服务业改革营业税征收为增值税的试点工作，其后“营改增”试点范围扩大到北京、广东省、浙江省等 8 个省，到 2013 年 8 月 1 日，此次改革展开至全国范围。在行业的扩展上，2013 年底国务院常务会议决定从次年 1 月 1 日和 6 月 1 日，分别将邮政服务、铁路运输业和电信业纳入增值税扩围改革中。营业税改征增值税对于避免重复征税，降低企业税负，促进产业化专业化分工发展起到良好作用，并打破了之前地方税格局，使地方税收体系的构建迈入一个新的台阶。
党的十八大明确提出要进一步推动财税体制的改革，使中央政府和地方政府财力与事权相匹配，通过地方税体系的完善来形成有利于社会公平、结构优化的财政体制。第十八届三中全会指出政府间事权和支出责任相适应，需在强化中央支出责任的基础上，理清事权分配，稳定现有政府间财力格局，通过财税改革来明晰税种属性，科学划分中央与地方财政收入。由此可见对地方税体系的改革和完善是我国财税改革工作中最重要内容之一。
1.1.2 研究意义
（1）理论意义
本文通过对诸多国内外学者在地方税研究基础上进行全面综合分析，对财税体制的基础理论进行阐述并总结了我国财政制度的发展历程，之后根据对比分析四川省财政实情并测算出“营改增”后四川省财力情况，据此对我国地方财力构建提出相应建议。分税制改革后我国有大量相关研究着作，且大多认为需尽快改革现行政府间财政关系，但从该领域的大部分学术研究成果来看，多数学者是基于在全国的高度从宏观层面上对整个财政管理体制进行“宽而广”的研究，缺乏探讨针对某一省份增值税扩围改革对本地区财力影响程度的着作，加之由于“营改增”实施时间过短，还有一些行业还没有纳入试点范围而且运行效果也并没完全成型，所以对对其探讨还不充分，一些测算数据也并不精确，同时给出重构地方财力的对策不够详实，没有形成稳定成熟的研究体系。本文以四川省为例，通过对“营改增”试点前、试点初期和全面试点后四川省财政收支情况的分析，探讨此次改革对于四川省财政收入的影响程度，在此基础上通过借鉴国外中央与地方财政体制构建的经验，对我国地方财力的重构提出解决思路，为我国财税体制改革的进一步推行提供理论参考。
（2）现实意义
首先，分税制后我国地方政府负担了过多支出责任而没有相匹配的收入，造成了严重的地方财政困难。在“营改增”后，原全划归地方的营业税被共享税种增值税取代，加重了地方财政包袱，因此对于重新划分中央与地方事权、完善地方税收体系的建议不仅缓解了地方财政压力，更有利于建立合理的中央与地方事权与财力的匹配模式，调动地方政府的积极性。其次，现行中央高度集权的分税制模式在一定程度上制约了地方税收的调节功能，不利于地方政府因地制宜的通过税收来促进地区经济又好又快的发展，因此本文提出的对于地方财力的构建以及地方税收体系的完善能更好地施展税收调节作用，对促进地方经济良性发展具有现实的指导意义。
1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
国外的研究文献更主要集中在事权和财权的匹配机制上。
首先，以新古典经济学为根基的财政分权传统理论对不同级次间的政府职能和财政工具进行配置。 Tiebout（1959）《地方政府支出的纯理论》认为公共支出应按政府级次划分，由此开启地方财政模型的设计，指出居民在能够自由迁移情况下可由自身对公共品的偏好程度来选择居住地，若该地政府不能满足其需求，居民则“用脚投票”而迁移到其他地区，所以地方政府会展开竞争，实现资源有效配置和社会福利最大化的目标。Musgrave（1959）在《公共财政理论》按照配置资源、稳定经济和分配收入三要点定义了政府公共财政职能，以此为基础来界定中央地方政府间财政事务的分配，达到各级政府在公平与效率情况下最优地行使上述职权的目的。其次，正式的财政分权理论框架通过对政府级次划分而形成。Oates（1972）在《财政联邦主义》中提出了 “分权定理”,提出全国性的经济稳定和收入分配职能应划拨给中央，同时为满足不同地区居民偏好差异，地方政府则应行使供本辖区公共品提供的职责。最后，第二代财政分权理论的发展和研究形成了一套新机制，实现了对公共政策制定者的激励。钱颖一（1997）等认为政府工作者与企业经理人一样有追求物质收益，若没有相应的法律制度和社会监督，一样会有谋利现象，所以只有政府官员和当地居民间的利益相适应才能形成最优的政府结构。 Oates（1985）讨论了不完全信息环境中地方政府对本辖区资源情况和居民偏好的掌握情况，由此提出地方政府的利益可以从对社会经济问题的实验探究中得到。
1.2.2 国内研究现状
（1）对于事权和财力的匹配
白景明，贾康（2005）在《关于中国分税分级财政体制安排的基本思路》中以分税制后我国政府层级的划分为着力点，重新设计我国现行财政体制，形成了对事权、支出责任和财政收入划分的理论框架，并通过考察我国财政体制实情和借鉴国际财政划分体制的经验，就如何改善我国分级财政体制提出具体思路。马海涛（2009）探讨了事权、财权和财力三者的关系，指出事权是财权和财力的基础，而财权与财力之间有联系和区别，财权大则财力强，反之则不成立，同时由于辖区内拥有的财政资源水平不同，一些贫困地区即使有较多财权，但财力却有限。李齐云，马万里（2013）指出，首先我国财政体制侧重收入分配会造成地方财政压力过重，加剧地方利益争夺而扭曲财政机制，其次我国政府间事权划分上下不明、内外不清导致政府与市场“缺位”“越位”以及政府间公私不明现象严重。提出要通过事权内外清理、纵向归位、横向分解等模式来解决这些问题。
（2）对于“营改增”的探讨
首先，在“营改增”后地方财力情况的研究中，李思沛，马蔡琛（2013）指出“营改增”改变了现行地方财力结构，加重了分税制已暴露的缺陷，因此应在历史和现实背景中考量我国财政级次，并在此基础上进行一级政府一级财政和基层财政的设置，以此推进我国地方各级财政的改革，完善分税制财政体制。王友梅，刘明（2013）通过对我国增值税的研究和探讨，按计量回归分析的方法，将“营改增”财政体制改革后的全国增值税收入和中央增值税收入为作为变量，得出 “营改增”改革后增值税应由现行中央与地方政府按 75∶25 的分成比例重新划分为 47.82∶52.18.经庭如（2014）认为“营改增”改革会给某些产业造成更重的税负，对地方而言丧失主体税种，模糊税务系统格局并限制地方财政收入规模，所以在进一步推行“营改增”改革的基础上应扩宽地方税收立法权，因地制宜征收新税种和调整税率并完善税收征管机构改革。
其次，对于地方财力的重构上，薛菁（2014）指出在现有事权与财力的分配机制下，首先要明确事权与财权和财力的关系，我国应该理顺事权与财力关系，强化中央的事权和支出责任，通过划分一部分地方事权给中央承担以此来缩小地方财政收支缺口，解决地方财力困难。赵婷婷等（2014）借鉴美、日、德等发达国家地方税体系构建经验后，指出地方主体税种应该具备税基广税源宽，征收便利、调控性较强等特点，以此为标准考量消费税和房产税的可行性，最终认为两者作为我国地方主体税种较为适宜。许玉，田晓艳（2014）对我国现行消费税情况进行评析，并将其与营业税、企业所得税等税种作比较，提出开征零售环节消费税作为地方主体税种的构想。龚恩华（2014）在借鉴国外经验并分析我国房产税特点后，指出房产税地域性强、税源广、有丰富的评估人才储备，在完善其法律体制并理清税费关系后，应将其作为地方主体税进行征收。赵云旗（2013）通过对近年来我国专项转移支付和一般转移支付规模和分项目进行比对，提出应通过扩大一般性转移支付压缩专项转移支付来完善我国转移支付体系，实现加大对地方财力支持的目标。
1.2.3 对国内外相关研究的评述
国外对地方财力的研究着重在事权与支出责任、财政体制划分两个方面。其关于中央与地方政府间事权与财权的探讨为之后各级政府间的权力的划分和构建财政框架提供了理论基础。可供我国“营改增”进行经验上的借鉴。
国内学者侧重研究 94 年分税制后政府间事权和财力的划分，根据对其所存在问题的剖析来探讨重新匹配我国中央与地方政府间事权财力的对策。“营改增”后各学者针对其影响提出了各类看法，普遍认为该次改革对于避免重复征税，降低企业税负促进经济发展有利。其中经过对比各行业“营改增”前后税负的情况以及各地区财政收入的变化，针对可能出现的税负提高和地方财政收入减少等问题提出了相应对策。然而，从学术界对于“营改增”后地方财力构建的研究情况来看，多数是较为宏观的理论成果，而且大多是站在全国或某行业全行业的角度进行分析并提出对策建议，单独就某个省份作为切入点对“营改增”实行后地方政府财力情况进行估算和分的研究很少。故本文以四川省为进行细化深入探究“营改增”对地方财力水平的影响，并就我国目前社会经济发展中的热点上给予中央和地方政府在需急解决问题上以对策建议，对于评析“营改增”财政体制改革措施以及完善地方财力的构建都有良好的借鉴意义。
1.3 研究框架和研究方法
1.3.1 研究框架
本论文内容由五个部分构成：
第一部分介绍本论文基本概况，包括了研究背景、本论文的理论和实践意义、文献综述、研究框架和所用方法以及论文的创新与不足。
第二部分概述地方财力构建的相关理论。首先从政府间事权划分着手，以公共品的提供的角度进行理论支撑；其次在明确事权划分基础上，阐述了事权与财力间匹配的相关理论。
第三部分为本文重点，以四川省为例研究“营改增”对地方财政收入的影响。
该部分按时段划分层次，首先简述了建国后至今我国地方财力构建沿革；其次按“营改增”在四川试点改革前、现行改革试点中以及全面推行后三个时间段对全省财政数据进行研究和分析，测算了还未进行试点的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业进行的应纳增值税款，探讨了四川省财政收入总况、税收收入和非税收入构成情况、财政收支概况，得出了“营改增”的全面推进使让本已形势严峻的四川财政收入进一步缩减的结论。
第四部分为国际地方政府财力构建的借鉴。探讨了政体稳健经济发达的德国、意大利以及与中国同样为金砖四国之一的俄罗斯三个国家的中央与地方事权与财力划分和财力构建模式，通过分别分析与对比其特点，为我国地方财力的构建提供了学习和借鉴意义。
第五部分对我国地方财力构建提出对策建议。首先认为在保持现有财力分配格局下，中央应进一步扩大其事权和支出责任范围；其次提出完善地方税收体系的对策，包括适当拓宽地方税收权限、增加地方增值税分享比例，同时重点进行了构建地方主体税种的可行性探讨，对于省一级建议选择开征零售环节的消费税，对于市、县级建议选择房产税作为主体税种；最后提出优化转移支付体制的对策，通过清整其中不合内容、重新配置一般性转移支付和专项转移支付比重、启用横向转移支付体系三个方面来整合并完善我国转移支付框架。
1.3.2 研究方法
本文在撰写过程中融合理论和实践研究，在定性分析基础上以定量分析作数据支撑，将地方财力的构建放在“营改增”背景下进行论述。在定性分析中探讨了事权与财力的划分理论、分税制现状、“营改增”的相关内容以及重构地方财力的对策；在定量分析中对 2001 年至今四川省财政数据进行较全面的收集、计算处理和对比分析，并以行业增加值为基础，根据《2007 年四川省投入产出表》里中间投入比例，通过生产法公式进行建筑业等行业的应纳增值税数据测算，分析“营改增”全面推行后四川财力情况，以此明确“营改增”对四川财力的影响。
1.4 本文的创新与不足
1.4.1 本文的创新
通过借鉴国内外相关着作，本文在以下两点进行了研究创新：
第一，本文以“营改增”为背景探讨事权与财力匹配机制下地方财力的构建，并不是同以往研究地方财力构建的文献大多以全国财政数据为依据，而是对四川省财政情况进行了全面细化地剖析。在“营改增”试点后的影响分析中，大多学者是定性分析或探讨已纳入试点范围的某一行业税负变化，鲜有定量分析并假设其全面推行来测算地区税收变化，本文以最新 2014 年四川统计数据为依据，以行业增加值为基础通过生产法的调整，借鉴《2007 年四川投入产出表》里中间投入比例，测算四川省全面推行“营改增”后收入变化情况，以此明晰其对地方财力的影响。
第二，对于“营改增”后地方财力重构的建议中，提出了完善地方主体税种构建的观点，对于省一级地方主体税种建议选择开征零售环节的消费税，对于市、县级主体税种建议选择房产税观点，与之前仅将某一个税种作为主体税的观点对比，更具有现实可操作意义。
1.4.2 本文的不足
目前“营改增”在四川试点推行时间较短，纳入改革范围的行业并不完整，因此一些资料并不完全充足。对全面推行“营改增”后四川财政收入分析中，因为某些行业数据暂时还未发布，只能通过估算，加之现有最新的《四川省投入产出表》也只到 2007 年，所以一定程度上影响了数据的精确性。同时，由于学术水平和能力有限，对我国某些财政体制中的难点不能充分解读，提出的对策也有不足之处。
