摘要：文中从法理的角度对沉船应急打捞过程中的法律适用做了相关梳理, 对相关法律法规在沉船应急打捞中的适用问题进行分析研究, 在此基础上整理出沉船应急打捞需要遵循的相关程序。
关键词：应急打捞; 法律适用; 行政强制; 代履行;
海事部门履行行政职能的过程中难免会遇到需要进行沉船应急打捞的情形, 而在我国, 与沉船应急打捞相关的法律法规具有繁杂、滞后、不够详尽等特点, 这也导致各地海事部门在实际操作中程序上存在一定差异。不同的操作程序其实是对不同的法律法条进行解释适用的结果, 若要明确沉船应急打捞的法律适用问题, 首先要明白沉船应急打捞法律性质。
一、沉船应急打捞法律性质的确认
(一) 沉船应急打捞法律性质确认的必要性
1.明确沉船应急打捞的法律性质是厘清海事部门与船舶各相关方之间法律关系的基础。在海事部门与船舶各相关方之间, 既可能存在民事法律关系也可能存在行政法律关系, 而相应的民事法律关系或者行政法律关系又可以进行下一步划分, 不同的法律关系主体之间的权利义务关系也不尽相同, 所以为了妥善处置沉船应急打捞中的相关事宜, 沉船应急打捞的法律性质必须要明确。
2.沉船应急打捞的法律性质决定了其适用法律法条的范围与标准。民事法律关系与行政法律关系适用不同的法律, 不同的民事法律关系或者行政法律关系适用不同的法条, 因此为了在沉船应急打捞中正确适用相关法律法条, 其法律性质也应该明确。
(二) 沉船应急打捞的法律性质
1.行政强制措施与行政强制执行
《中华人民共和国行政强制法》 (以下简称《行政强制法》) 第二条规定, 本法所称行政强制, 包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施, 是指行政机关在行政管理过程中, 为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形, 依法对公民的人身自由实施暂时性限制, 或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行, 是指行政机关或者行政机关申请人民法院, 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织, 依法强制履行义务的行为。
2.沉船应急打捞的法律性质
沉船应急打捞涉及海事部门、船东、有资质的打捞公司、保险公司等多方主体, 显然一般的自行打捞, 由船东联系打捞公司签订合同进行打捞, 二者之间是平等的民事法律关系;强制打捞则多一层海事部门与船东之间发生行政法律关系的过程;而沉船应急打捞既具有紧迫性, 又具有强制性, 依据《行政强制法》第五十二条的规定:需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物, 当事人不能清除的, 行政机关可以决定立即实施代履行;当事人不在场的, 行政机关应当在事后立即通知当事人, 并依法作出处理。可见, 沉船应急打捞可以走代履行的程序, 而代履行是行政强制执行的一种方式, 因此在沉船应急打捞中, 海事部门与船东之间就是行政强制执行的法律关系。
其次, 沉船应急打捞是沉船打捞在紧急情况下的一种特殊情形, 除了在打捞的紧迫性上有区别外, 在前提、目的、起因、实施主体和结果上都有相同或相似性, 只是在执行程序上存在差异, 但是执行程序的不同并不影响其法律性质, 所以沉船应急打捞应该和沉船打捞一样属于行政强制执行。
二、海事管理机构行政强制执行权的确认
《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定。
法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
行政强制执行只能由法律设定, 这里的法律是指狭义的法律, 即由全国人大及常委会依照立法程序制定的规范性法律文件。那么针对沉船应急打捞, 海事部门立即实施代履行到底是由海事部门来执行还是由海事部门申请人民法院来执行, 这里就需要寻找海事部门在沉船应急打捞中拥有行政强制执行权的依据。
《中华人民共和国海上交通安全法》 (以下简称《海安法》) 第四十条规定:对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物, 其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则, 主管机关有权采取措施强制打捞清除, 其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。《海安法》第三条规定:中华人民共和国港务监督机构, 是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。
中华人民共和国港务监督机构是中华人民共和国海事局的前身, 也就是说海事机构继受了中华人民共和国港务监督机构的行政职能, 是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。因此, 《海安法》第四十条和第三条的规定事实上规定了海事行政强制执行的权利, 也就是说由海事部门来实施代履行, 在法理上是有支持有依据的。
三、《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》适用的确认
虽然交通运输部颁布的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》并没有规定沉船打捞的具体程序, 但是, 《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》 (以下简称《海事行政强制实施程序规定》) 对代履行的程序作出了详细规定, 其第二条规定:海事管理机构实施海事行政强制, 适用本规定。海事行政强制包括海事行政强制措施和海事行政强制执行。
海事管理机构依法采取应急措施或者临时措施处置突发事件不适用本规定。其第三十三条规定:本规定所称突发事件系指突然发生, 造成或者可能造成水上交通中断或者阻塞, 重大船舶、设施安全或者污染事故等紧急情况, 需要采取应急处置措施的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件。显然, 沉船阻塞航道需要应急打捞的情形属于这里的突发事件, 但是对沉船进行应急打捞是否属于海事管理机构依法采取的应急措施或者临时性处置措施呢, 笔者分析如下:
1.从法律上分析, 《海事行政强制实施程序规定》既然规定海事管理机构实施海事行政强制, 适用本规定, 而海事管理机构依法采取应急措施或者临时措施处置突发事件不适用本规定。显然这里的应急措施或者临时措施并不包括行政强制, 而是指应急措施或者临时措施中除去行政强制部分后的措施, 而根据《行政强制法》的规定, 沉船应急打捞是可以走代履行程序的, 因此沉船应急打捞恰好属于行政强制, 是适用本规定的。
2.从法条的逻辑性分析, 《海事行政强制实施程序规定》第二十五条规定:需要立即清除水上、水下碍航物或者污染物的, 海事管理机构可以按以下简易程序实施代履行。显然这里已经规定了沉船应急打捞的简易程序, 也就是说沉船应急打捞适用本规定。
3.从立法目的来看, 沉船应急打捞所指的沉船虽然已经沉没, 但依然归船东所有, 船东完整的所有权包括对船舶占有、使用、收益、处分的权利。如果以行政强制以外应急措施或者临时措施的方式进行处置, 难免存在侵权的嫌疑, 可能引起应诉的风险。相反, 如果以行政强制执行中立即进行代履行的程序进行操作, 则规避了应诉风险, 从制定该规则的目的来看, 将沉船应急打捞解释为行政强制是合理的, 因此沉船应急打捞适用该规定。
四、对《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》第二十五条的解释
《海事行政强制实施程序规定》第十七条到第二十四条规定了代履行的一般程序, 但是沉船应急打捞因为其迫切性, 并不适用一般程序, 而是适用第二十五条规定的简易程序, 规定如下:需要立即清除水上、水下碍航物或者污染物的, 海事管理机构可以按以下简易程序实施代履行:
(一) 制作《海事行政强制代履行决定书》;
(二) 当事人在场的, 责令当事人立即予以清除;
(三) 当事人不能立即清除或者不在场的, 立即实施代履行;
(四) 代履行实施完毕后, 制作《海事行政强制现场笔录》。
当事人不在场的, 应当事后立即通知当事人。
沉船应急打捞恰好属于“需要立即清除水上、水下碍航物或者污染物的”, 海事部门可以按照简易程序实施代履行。第一款第一项, 制作《海事行政强制代履行决定书》, 表明沉船应急打捞的行政属性, 为立即进行代履行的合法性提供法律依据;第二项、第三项表明虽然该沉船需要进行应急打捞, 如果当事人有能力, 有时间进行打捞, 打捞工作还是由当事人聘请打捞公司来进行打捞。但是如果当事人没有能力、没有时间在规定期限内进行沉船打捞, 考虑到沉船对航道、对交通安全已经造成或可能造成的影响, 为了公共利益的需要, 海事部门可以立即实行代履行, 对该沉船进行打捞。也就是说在简易程序中《海事行政强制代履行决定书》制作后并不是直接送达当事人, 而是在确定当事人不进行应急打捞, 由海事部门进行应急打捞之后, 《海事行政强制代履行决定书》才会送达给当事人, 此时才是代履行实行程序的开始;第四项, 代履行实施完毕后, 制作《海事行政强制现场笔录》, 并在笔录中记载代履行情况, 交当事人或者见证人、代履行人签名 (盖章) , 当事人拒绝签名 (盖章) 的, 在笔录中予以注明。此项是为了留存证据, 证明沉船应急打捞之代履行的合法性, 规避执法风险。第二款, 当事人不在场的, 应当事后立即通知当事人。这是为了保障当事人的知情权, 也是通知当事人对沉船打捞的后续事项进行处理, 包括船舶的处理、打捞费用的支付、保险索赔等。
五、实施代履行的沉船应急打捞程序
厘清沉船应急打捞的法律适用后, 根据《海事行政强制实施程序规定》, 便可以进一步确认实施代履行的沉船应急打捞程序。
(一) 制作《海事行政强制代履行决定书》
根据《海事行政强制实施程序规定》第三十五条的规定:本规定中需要送达的强制文书, 应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定送达, 并在《海事行政强制文书送达回证》予以记录。在代履行一般程序中《海事行政强制代履行决定书》制作后, 需按《中华人民共和国民事诉讼法》的规定送达, 而在沉船应急打捞所适用的代履行简易程序中, 制作《海事行政强制代履行决定书》后, 当事人仍然有机会自行打捞, 因此在此简易程序中《海事行政强制代履行决定书》需要在确定由海事部门进行代履行后再按相关规定对当事人进行送达。
(二) 实施代履行
海事部门立即实施代履行有一个前提条件:当事人不能立即清除或者不在场。不能立即清除限定了打捞清除的时间, 不管当事人在不在场, 只要不能立即清除就符合海事部门立即实施代履行的前提条件;不在场是指只要当事人不在场, 不管能不能委托打捞公司立即清除, 也符合该条件。
海事部门实施代履行, 委托具有沉船沉物打捞资质的单位实施, 以招标或者专家论证方式确定打捞单位。对于严重影响通航安全或可能造成严重海洋污染的沉船, 以及社会关注度较高或打捞难度明显较大的沉船, 可直接委托打捞能力强的单位实施打捞。打捞清除时, 海事部门应按国家有关规定发布航行警告 (通告) 。
(三) 制作《海事行政强制现场笔录》
《海事行政强制实施程序规定》第二十四条规定:代履行实施完毕后, 海事执法人员应当制作《海事行政强制现场笔录》, 记载代履行情况, 交当事人或者见证人、代履行人签名 (盖章) 。当事人拒绝签名 (盖章) 的, 在笔录中予以注明。
(四) 当事人不在场的, 应当立即通知当事人
通知的方式包括口头通知和书面通知。因当事人不在场, 这里的口头通知一般指电话通知, 书面通知则是指以各种函件的方式进行通知, 包括邮寄、转交、公告等方式。
法律虽然对沉船应急打捞的程序作出了规定, 但是海事部门在实际操作中在打捞费用的支付、追偿等方面还存在诸多困难, 这也是现实的问题。
参考文献
[1]高蕾.浅析沉船沉物打捞清除费用的若干法律问题[J].东岳论丛, 2007, 28 (2) :184-187.
[2]翟久刚.我国沉船残骸清除机制研究[D].武汉理工大学, 2012.
