保险保障基金是在保险人出现财务危机或者破产清算时，用于救助保单持有人、保单受让公司或处置风险的专门基金。目前，保险市场发达国家大多设置有保险保障基金，其中，美国是世界上最早设立这一基金的国家，经过几十年的运作，美国在此方面已经积累了相当丰富的经验，颇值我国参考。由于不同保险在原理上存在本质区别，美国的保险保障基金区分财产和意外险、人寿和健康险分别设立，相关制度条款因此也有很多不同。限于篇幅，文章仅对美国财产和意外险（ 为表述方便，下文简称财产险） 中的保障基金制度进行研究，以为我国这一制度的完善提供有益借鉴。
一、美国财产保险保障基金的立法框架
在 20 世纪 50 年代以前，由于保险人经营失败的案例相对较为少见，美国对保险人丧失清偿能力时保单持有人利益的保护问题并未有太多重视。50 年代后期开始，随着保险人破产案件数量的逐渐增多，一些州开始为劳动者补偿保险中的劳动者提供一定金额的补偿，另外一些州则针对汽车保险人丧失清偿能力的情形提供一定金额的保护。从 60 年代开始，美国保险监理官协会（ The National Association of Insurance Com-missioners; NAIC） 为防止社会公众因保险人丧失清偿能力而遭受损失，开始启动财产保险保障基金示范法的起草工作。在当时，也有国会议员提案建议效仿联邦存款保险公司，设立联邦保险保障基金。但是，保险监管在美国传统上属于各州权限范围，这一提案受到了包括 NAIC 和各州保险业者的强烈反对。在此背景下，NAIC 积极推动各州制定自己的财产保险保障基金立法，并最终在 1969 年制定了《财产保险及意外保险保障协会示范法》（ Property And Casualty Insurance Guaranty Association Model Act,以下简称《示范法》） .《示范法》第 2 条对其立法目的作了细致阐释，具体而言，是为受到该法保障的请求权规定一种支付机制，以避免过分迟延的支付，并将保单持有人因保险人丧失清偿能力遭受的财务损失减少到最小，同时设置一个保险保障协会来评估此种保护的成本。《示范法》在性质上虽然不具有强制性，但在各州后续颁布的财产保险保障基金立法中，《示范法》的主要条款基本为各州接受，因此对美国相关立法和实务操作产生了很大的影响。
在《示范法》制定的前一年即 1968 年，全美几十个财产与意外保险协会共同成立了国家保险保障基金协会（ The National Conference of Insurance Guaranty Funds,NCIGF） ,以更好地在全国层面上协调、指导各州财产保险保障基金的运作。数据显示，从成立起到 2010 年，NCIGF 共处理了超过 550 家丧失清偿能力的保险人，支付补偿款项超过 240 亿美元。
二、美国财产保险保障基金的保障对象
以丧失清偿能力的保险人是否进入清算程序为标准，美国保险保障基金的保障对象可以分为两大类主体。在丧失清偿能力的保险人进入清算程序前，可以进行“债务承担交易（ Assumed Claims Transaction） ”,即安排丧失清偿能力的保险人与其他保险人合并，该保险人嗣后解散，由其他保险人承受该保险人保险合同项下的全部权利义务； 也可安排保单转让或是再保险，由受让保单的其他保险公司或者再保险人承担该保险人的保险责任。无论是合并、保单转让还是再保险，保单持有人的利益因有其他保险人或再保险人的介入而不受影响，但其他保险人或再保险人则要支付高昂成本，此时保险保障基金将对其他保险人或再保险人给予补助。
如果情况表明已经无法安排合并、保单转让或是再保险，丧失清偿能力的保险人将进入清算程序，此时将由保险保障基金直接向保单持有人支付，以弥补其损失。根据《示范法》第 5H（ 1） 条的规定，在事故发生时，保单持有人必须是本州居民，如果保单持有人是自然人以外的其他实体，则其主营业务场所是其居住地，而且，在财产自身受损时，该财产应一直位于本州。这一限制的理由在于，美国各州均设有保险保障基金，由各州自行收取相关费用，若允许他州居民提出请求，则会产生基金征收范围和补偿公平性的问题。在此基础上，《示范法》明文将保单持有人的关联方排除在外，依据《示范法》第 5A 条，后者是指在保险人丧失清偿能力之前一年的12 月31 日前，通过一个或更多的中间实体控制保险人，或者受保险人单独或共同控制的人。将关联方作为除外不保对象的理由是保险人经营不善，关联方理应承担部分责任，不应像一般公众那样得到保护。
此外，《示范法》第13 条还提供了一项参考性的净值除外条款（ Net Worth Exclusion） ,由各州根据自身的具体情况决定是否采用。该项条款的具体内容是，在保险人丧失清偿能力前一年的 12 月 31 日以前，如果保单持有人（ 包括其所有分支机构和关联方） 资产净值超过五千万美元，即不得受到保险保障基金的保护。如果双方就保单持有人的资产净值产生争议，举证责任由保单持有人承担，如果保单持有人无法证明其资产净值低于模范法的规定，将被法院判决败诉，此时并应负担保险保障基金因此所支出的包括律师费在内的各项费用。由于担心五千万美元的标准可能过高，《示范法》另行规定有两千五百万美元的方案供各州选择。一般认为，净值除外条款体现了美国保险保障基金主要为个人提供补偿的立法理念，因为具有较高净资产值的人往往是大企业，他们有丰富的经验和信息，并能借助庞大的保险中介网络在市场上选择合适的保险公司，而且还可以通过向多家保险公司投保以分散、转移风险，个人投保人则不具备这一优势。将拥有高净资产值的人排除在外，保险保障基金就可向更需要得到保护的普通个人提供更多的资源。
三、美国财产保险保障基金的保障范围
美国的财产保险保障基金并不是对所有类型的保险都提供保障，根据相关规定，除外不保的保险包括以下类型： （ 1） 人寿保险、年金保险、健康保险或残疾保险，这是美国产寿险保障基金分别设立的必然结果。（ 2） 抵押保证保险或财务保证保险（ mortgage guaranty or financial guaranty） ,或其他投资风险之保障保险。（ 3） 诚实保证保险或履约保证保险。（ 4） 任何保障债权人因债权所生利益的保险，含信用保险、供货商利益保险或抵押物保险。（ 5） 任何个人与保险人间的交易，涉及信用或投资风险之移转。以上四类保险具有相似特点，即风险属于难以测算的人为风险，一旦发生损失金额往往较大，若也纳入保险保障基金的保障范围，恐影响基金本身的稳健运行。而且，上述保险的投保人主要是大企业或者金融机构，而保险保障基金应主要为个人投保人提供救济。（ 6） 任何与商品质量保证或商品或财产的修理、更换及服务的保险，任何商品或财产瑕疵或正常损耗所生的修理、更换及服务保障，或服务合同下的赔偿责任保险。（ 7） 产权保证保险（ titleinsurance） .以上两类均涉及产品责任部分，产品责任在美国常有高额惩罚性赔偿，一般多由企业投保产品责任险，且产品责任险通常有长尾责任问题，若由保险保障基金承担长期的补偿责任，会增加财务上的不确定性，并可能导致长期无法清理结（ 8） 海上保险，和前面的理由类似，这主要是考虑到海上保险的投保人基本为公司企业，而非一般公众。（ 9） 由政府提供或保证的保险，此时相关问题由政府负责处理，自然无须动用保险保障基金。
在保险人进入清算程序后，只要保险合同不属于上述除外不保范围，保险保障基金就需要承担向保单持有人支付的责任。如果保险事故尚未发生，因为保险人的清算必然导致保险合同消灭，保险保障基金需向保单持有人退还未到期保险费； 如果保险事故已经发生，保险保障基金还需要向保单持有人支付保险金。因此笼统地说，保险保障基金的支付范围限于因保险合同直接产生的保险金和保险费，而不包括保单持有人和保险人之间因其他原因发生的费用或者金额，即使是保险金或者保险费，保险保障基金在某些特定情形下也无须承担。
根据《示范法》第 5H（ 2） 条的规定，保险保障基金除外不保的金额或者费用有以下一些种类： （ 1） 任何惩罚性赔偿金。在美国保险司法实务中，对违反诚实信用原则的保险人，法院不仅会判令其根据合同约定承担责任，还经常会判罚天价赔偿金。究其性质和目的，惩罚性赔偿金明显超过了保障保单持有人基本权益之所需，故不属保险保障基金的保护范围。（ 2） 任何源于追溯性费率计划（ retrospective rating plan） 的保费返还请求权。追溯性费率计划通常是指保险人和保单持有人约定，在承保期内损失率低时，保险人退还部分保费给保单持有人作为奖励。与保险金或未满期保险费相比，此种奖励性的保费返还与保单持有人基本权益同样关系不大，故设有除外规定。（ 3） 任何来自于再保险人、保险人、保险共保、保险人协会、健康保健组织、医疗计划公司、专业健康服务公司或专属保险人，对保险保障基金的代位追偿、再保险追偿、分摊、补偿或其他类似主张。任何来自于再保险人、保险人、保险共保、保险人协会、健康保健组织、医疗计划公司、专业健康服务公司或专属保险人，对丧失清偿能力的保险人请求超过示范法规定的保障基金保障责任限额部分。这一条款排除了特定主体对保障基金的代位求偿、分摊等主张，原因在于他们均非保险消费者，并无通过保障基金加以保护之必要。（ 4） 保险人在被认定为丧失清偿能力之前，因货物交易或服务产生的债务、律师费用。这些费用并非基于保险合同发生，自然不能支持。（ 5） 任何对保障基金追偿所产生的费用。在美国，求偿费用例如诉讼费用常常比较高昂，若将其也列入保障范围，将加大保障基金的负担。（ 6） 任何对利息的请求。相对于本金，利息金额较低，是否计入对保单持有人影响不大，将其排除在外可降低保障基金的支出。（ 7） 任何对保障基金或清算人依保险合同所请求的“已发生但未通知之损失（ incurred - but - not - reported los-ses） ”.在保险法中，通常只要发生了承保范围内的损失，即使未及时通知保险人，保险也要承担赔偿责任，除非因未及时通知导致保险人无法确定事故的性质、原因、损失程度时，保险人方可就无法确定的部分免责，对此我国《保险法》第 21 条已有明文。但是，这一原理并不适用于保单持有人对保险保障基金的请求，因为保障基金的主要任务就是快速补偿保单持有人的损失，以维持金融稳定，若此前未通知的损失也可主张，将使保障基金的支付期限拉长，影响其财务处理和运作效率。
四、美国财产保险保障基金的保障期间和限额
《示范法》第 8A（ 1） （ a） 条对保障基金的保障期间和保障限额作了较为明确的规定，在法院清算命令发布前已经发生的赔偿请求，以及清算命令发布后 30 日内发生的赔偿请求，或者，如果保单在清算命令发布后30 日内到期，在到期日前发生的赔偿请求，保障基金将提供以下保障： 劳动者补偿保险提供全额支付； 未满期保费的返还最高不超过一万美元。所有其他受到保障的请求，每一请求权人最多不超过五十万美元。
基于上述规定可知，保障基金的保障期间是法院发布清算命令后 30 日内，此后发生的赔偿请求将不受保护。之所以设定 30 日的暂保条款，是因为立法者认为保单持有人通常足以在此期间内与其他保险人订立保险合同，而且，如果保障期间设置过长，保障基金将负担长期责任，实际上成为和其他保险人相竞争的另一个保险人，这是没有必要的。至于保障限额，对劳动者补偿保险提供全额支付是为了充分保护劳动者权益，一万美元和五十万美元则是依据实务经验确定的金额，允许各州根据自己情况确定合适的金额。需要指出的是，上述金额只是保障基金的最高支付限额，《示范法》第 8A（ 1） （ b） 条也强调，保障基金对保单持有人所负的责任，不得超过丧失清偿能力的保险人根据保险合同所应承担的赔偿责任。
此外，《示范法》中的“用尽其他保障（ Exhaustion of other coverage） ”条款，也对确定保障基金应向每一保单持有人支付多少金额产生很大的影响。《示范法》第 14A（ 1） 条规定，基于对保障基金产生请求权的同一事实、伤害或损失，如果保单持有人也受到其他保险合同的保障，保单持有人应先用尽这些保障。这一要求并不考虑其他保险合同是否为保障基金的会员所签发，但不适用于已丧失清偿能力的其他保险人签发的保险合同或是人寿保险合同。而依据第14A（ 2） 条，保障基金根据该法支付的任何补偿金额，应扣除请求权人在其他保险合同中载明的最高补偿金额，或是基于其他保险合同实际获得的补偿金额。除非请求权人证明其已合理用尽其他保险合同下的保障，保障基金应扣除最高补偿金额。反之，保障基金应扣除实际补偿金额。
众所周知，损失补偿原则是财产保险的一项基本原则，其目的在于防止保单持有人不当得利。在保单持有人的同一损失受到多张保单涵盖的情况下，若保单持有人一方面可以从保障基金处获得支付，另一方面又可以从其他保险人处获得赔偿，就完全有可能获得超过实际损失的收入，从而构成不当得利。因此，《示范法》以“用尽其他保障”条款作为应对，不仅可以防止不当得利，也可在相当程度上降低保障基金的支出。正是基于这一原理，鉴于人身无价，无论向保单持有人支付多高的保险金都不会构成不当得利，《示范法》遂排除该项条款在人寿保险合同的适用。而当其他保险人也处于丧失清偿能力的情形时，若机械执行“用尽其他保障”条款，即要求甲保险人的客户先向乙保险人请求，乙保险人的客户先向甲保险人请求，由于甲、乙均已丧失清偿能力，在同一州系由同一保障基金负责处理，显然并无实益。
五、对我国的借鉴
目前，我国有关保险保障基金的最为具体的规范是保监会、财政部和中国人民银行在 2008 年发布的《保险保障基金管理办法》（ 以下简称《管理办法》） ,与美国采取分别立法模式不同，《管理办法》统一调整财产保险保障基金和人身保险保障基金。笔者认为，《管理办法》中涉及财产保险保障基金的一些规定仍有进一步完善的必要，详述如下：
（ 一） 增加有关“债务承担交易”的规定
《管理办法》第 18 条规定，财产保险保障基金仅用于向财产保险公司的保单持有人提供救助……人身保险保障基金仅用于向人身保险公司的保单持有人和接受人寿保险合同的保单受让公司提供救助。从这一规定看，在财产保险人出现经营问题时，我国并不考虑让其他保险人通过合并、保单转让或是再保险的形式进行“债务承担交易”,从而在实质上维持保险合同的效力。其原因或许在于，财产保险合同的保险期间通常较短，即便合同提前终止，保单持有人也可迅速购买替代保单，延续原有保险合同的保障并无多大实益。
相反，在人寿保险合同，因其保险期间甚至可以长达终生，若合同提前终止，保单持有人因年龄增加、健康下降，购买替代保单时将要加费投保，甚至可能出现无人愿意承保的情况，进行“债务承担交易”的积极意义更为明显。
但是，完全排除“债务承担交易”的存在对保单持有人显有不利： 其一，根据《管理办法》第 19 条，财产保险的保单持有人从保险保障基金处未必可获全额补偿； 其二，在保险市场中，有些保险产品只有极少数保险公司提供，在一个保险人退出后，竞争者的减少可能导致保单持有人在其他保险人处购买类似保单时要支付更高的保费； 若某种保险产品只有一个保险人，保单持有人则无从购买替代产品。相反，通过合并、保单转让或是再保险等“债务承担交易”,保单持有人的利益不会受到实质影响。因此，《管理办法》未来修订时应为“债务承担交易”留下必要的空间。
（ 二） 修改保险保障基金向保单持有人进行救助的要件
根据《管理办法》第 19 条的规定，保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的，保险保障基金对遭受损失的非人寿保险合同的保单持有人提供救助，保单持有人的损失，是指保单持有人的保单利益与其从清算财产中获得的清偿金额之间的差额。这一规定的问题在于，只有在清算结束的情况下，才能明确保单持有人获得了多少清偿金额以及蒙受了多少损失，也才能据此计算保险保障基金的救助额度。但在国外保险实务中，保险公司的清算程序相当复杂，往往耗时几年。如果保单持有人必须等到清算结束才能获得救助，显然有违保险保障基金避免过分迟延的支付这一宗旨。
笔者也注意到，《管理办法》也允许保险保障基金对保单持有人提前进行救助。依据第 24 条的规定，对保险公司被依法撤销或者依法实施破产的，在撤销决定作出后或者在破产申请依法向人民法院提出前，保单持有人可以与保险保障基金公司签订债权转让协议，保险保障基金公司以保险保障基金向其支付救助款，并获得保单持有人对保险公司的债权。然而，“保单持有人可以与保险保障基金公司签订债权转让协议”的表述会产生理解和适用上的歧义，其是指只要保单持有人提出，保险保障基金就有义务签订债权转让协议，还是指保险保障基金可以自由决定是否受让债权？ 无疑，前一种理解对保单持有人更加有利，因此，“保单持有人可以与保险保障基金公司签订债权转让协议”应修改为“保单持有人向保险保障基金提出转让债权的，保险保障基金应当受让并签订债权转让协议。”
（ 三） 降低对机构保单持有人的保护力度
《管理办法》第 19 条对保险保障基金的保障额度作了规定，保单持有人的损失在人民币 5 万元以内的部分，保险保障基金予以全额救助； 保单持有人为个人的，对其损失超过人民币 5 万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的 90%; 保单持有人为机构的，对其损失超过人民币 5 万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的 80%.由此可知，不论机构保单持有人风险承受能力有多强，其与个人保单持有人相比仅仅是 5 万元以上的损失多承受 10% 而已，似乎保护过度。如前所述，保险保障基金应主要保护个人保单持有人的利益，我国不妨借鉴美国做法，将财务保证保险、信用保险、海上保险等主要由企业投保的险种排除在保险保障基金的保障范围之外。
（ 四） 确立“用尽其他保障”条款
在保险实务中，保单持有人的同一损失受到多张保单保障是常见现象，但《保险法》仅规定有重复保险条款，无法完全涵盖相关情形。举例而言，丁某以其轿车在甲保险人处投保有机动车第三者责任险，某公司为其所有雇员在乙保险人处投保雇主责任险。某日，丁某开车撞伤正骑自行车送货的某公司员工孙某，丁某为全责。这一例子属于“保险竞合”,并不构成重复保险，依据法理，孙某可向甲和乙分别提出请求。若某一保险人被撤销或者破产，孙某便可向保险保障基金和另一保险人分别提出请求。因此，我国有必要引入美国的“用尽其他保障”条款，规定保单持有人应先向其他保险人提出请求，保险保障基金在向保单持有人支付时，应扣除其从其他保险人处已经获得的保险金，以避免不当得利并减轻保险保障基金的负担。
