第 5 章 完善我国农产品质量安全管理体系的对策建议
基于前述理论分析结果和国际比较与借鉴，本章提出完善我国农产品质量安全管理体系的系统建议。
5.1 完善质量标准体系
农产品质量安全标准体系在农产品质量安全管理体系中处于基础性地位，是农产品标准化的一项基础性科研工作。目前，我国的农产品质量安全标准大多属于政府部门牵头制定的强制性标准，是覆盖国家、行业、地方和企业的四等级体系。但由于农产品质量安全标准的制定并没有以风险评估为基础，相关职能部门过多且各自为政，目前我国的农产品质量安全标准体系尚不完善，很多现在出现的突出问题缺乏相应的标准去应对。政府有关部门应借鉴先进国家的经验，以更宽广的国际视野和更负责任的态度相互协调和配合，积极探索符合我国国情和国际农产品竞争需要的农产品质量安全标准体系。最终目的是要建立协调统一、易于实际操作的农产品安全质量标准体系，这不仅是解决当前农产品市场秩序、改善本产品安全质量的前提，也是与世界接轨提高我国农产品国际竞争能力的基础条件。具体的做法包括：第一，基于风险分析的农产品安全标准是目前国际农产品质量安全管理的主流趋势，因此应该加强对国际和发达国家的相关标准的系统研究力度，提高标准体系的科学性和可行性。第二，农产品由生产到消费的过程涉及诸多环节和部门，各个部门应该加强交流和沟通，制定相关机制规避信息不对称带来的各自为政和标准重复甚至矛盾的现象，提高农产品质量安全标准的统一性。第三，制定标准化生产发展规划，加快制订完善农业标准。
以《农产品质量安全法》为中心，建立完善农业标准化法规体系，逐步实现我国农业标准体系和标准管理体系与国际惯例接轨，以适应农业国际化发展的需要。特别是要加紧进行主要农产品的内在品质、加工性能、分等分级、包装保鲜和安全卫生标准的制(修)订工作，完善配套主要农产品标准，力争做到每个农产品生产环节都有标准可依。将农产品生产的产前、产中和产后诸环节纳入标准管理轨道，逐步建立全程技术操作规范，以及环境、安全过程控制等方面的标准，建立配套完善的质量安全标准体系。第四，支持农产品标准化生产机构，引导和鼓励标准化生产。将农产品标准化生产作为扶持重点，落实政策，完善机构，给予经费支持，使农产品标准化生产机构迅速配齐人员、置齐设备，确保农产品标准化生产工作的顺利推进。加大农产品质量安全标准普及、宣传工作的力度，引导农产品生产和流通各环节严格执行强制性国家标准和行业标准，积极引用推荐性国家标准和行业标准，鼓励采用国际标准。
5.2 规范检测检验体系
目前，我国农产品质量安全检测检验体系尚不成熟，突出表现在：体系不健全，农产品和食品行业积极主动进行自我检测和检验的意识不够；检测方式不合理，传统的、突击式运动式的检查多，未能形成整体而连续的监管监测；最终产品的监督监管是目前我国农产品质量安全检测体系的重点，忽视了对农产品生产、加工、销售和消费过程的监管；部门分割，机构重复，互不认账，浪费资源。农产品质量安全监测检验及认证技术是构建完善的农产品质量安全管理体系的必备基础，只有具备了先进的监测检验及认证技术，农产品质量安全管理的相关法律法规才能够具体实现。美国、欧盟及日本等发达国家都具有先进的农产品质量安全监测检验及认证技术，因此保障了农产品质量管理体系的准确性和可靠性。针对上述问题，依据发达国家经验，首先需要政府相关部门统一协作，制定合理计划完善农产品供应链各环节的检测检验；其次要投入政策性支持资金用于创新检测手段和先进检测技术的研发，从根本上提升我国农产品质量安全的检测检验能力。发达国家对农产品质量安全管理进行较大力度的财政扶持，尤其是对相关技术的研发以及农产品质量安全风险评估等方面，进行了大量卓有成效的投资。具体来说：
一是整合检验检测机构。充分利用现有各部门及各地方已经建立的检测网络、发挥各自优势的基础上，通过条块结合的方式实现中央机构与地方机构之间、中央各部门之间、针对国内和进出口农产品安全检验检疫机构之间的有效配合，从而建立起高效权威的农产品安全检验检测体系。针对目前我国多部门分割的实际，建议在成立农产品质量安全管理委员会的前提下，由管委会办公室或者目前的国家食品药品监督管理局牵头，组织有关部门就检验检测体系的分工进行协调，建立农产品检验检测体系协调工作制度，解决在实际监测中遇到的矛盾和问题。建议农业部负责产地环境监测、农业投入品监测、初级农产品生产过程监测、农副产品批发市场监测和国内动植物检验检疫工作;卫生部负责食品加工和流通的过程监测;质检总局负责产品质量监测包括初级农产品、加工食品和餐饮业中的各类食品;工商和公安部门负责相关秩序的维持工作等。二是提高机构的检验检测能力。后金融危机时代，国际贸易中的技术壁垒影响日益严重、国外农产品冲击国内市场的形势，迫切需要提高我国农产品检验机构的检测能力。首先要紧跟国际农产品检验检测技术发展的新技术、新方法，加强先进检验检测技术方法的研究，重点开发农产品安全监控中急需的检测技术和相关设备，并拥有部分自主知识产权，加快研制检测所需要的消耗品。同时积极引进国际先进的检测技术与设备。其次建立检验检测信息管理网络，构建农产品安全检验检测数据资源共享平台，及时记录、监控我国农产品安全状况，形成多部门有机配合和共享的检验检测网络体系。第三，建立一支高素质、有资质的检验检测队伍，培养和造就一支技术过硬的农产品安全监督管理专业人员队伍，做好农产品安全监管工作。三是加强企业农产品安全的自我检验检测。发达国家农产品安全检验检测体系发展的一个重要趋势就是充分发挥农产品业户自主进行检验检测的积极性，我国也应借鉴此种措施，加强企业自检和中介组织监测，改变现有检验监测体系以政府机构“一支独大”的局面，增强农产品生产、加工和流通企业的社会责任意识，充分发挥企业自检和中介组织检测的补充效应，积极引导和鼓励有条件的企业建立检验检测体系，在做好全面实施的可行性分析工作前?
提下，逐步推行强制性，尽最大可能减少农产品安全问题的出现。四是建立#全对农产品应链进行全程监对农产品供应链的全程监控，主要是要健全农产品污染物监测网络、食源性疾病监测网络，加强动植物检疫防疫体系建设、农业、环保等部门的产地环境监测站(室)建设，完善进出口食品安全监测体系。全程监控农产品供应链，不仅有利于开展适合我国国情的危险性评估，强化对食源性疾病爆发的准确诊断和快速溯源能力，而且还可以为严格控制各类污染物的排放提供基础数据。
5.3 严格质量认证体系
目前我国公众对农产品质量安全认证概念比较陌生，对认证的作用认识不足。当然，目前我国农产品质量安全认证机构体系的严重“残缺”、各部门和各地方各自为政、认证结果缺乏权威性等表现也令消费者失望，丧失对已通过认证的农产品的质量信心。加之缺乏认证咨询机构和培训机构，政府相关部门对农产品质量安全认证的知识普及程度较差。
我国政府相关部门应该重视国际信息的交流，遵守国际通用规则，因地制宜地补充完善我国的农产品质量安全认证体系。依据发达国家经验，首先应该以政府相关部门为主导完善和优化权威性的强制质量安全认证，并欢迎行业协会及私人研究机构和企业的补充完善，作为强制性认证的有益补充。同时积极引导成立认证咨询机构和培训机构，提高民众对农产品质量安全认证的知识普及程度。其次在大力发展完善农产品质量安全认证体系的同时，努力优化相配套的认证机构、认证咨询机构和培训机构。先进国家的经验表明，农产品质量安全认证系统应该包括认证机构、认证咨询机构和培训机构三方面紧密联系、互相补充、不可缺少的部分，这样才能保证农产品质量安全认证工作的顺利开展。第三，规范市场认证，确保行业、私人机构质量安全认证的互动性和权威性，严厉打击毫无公信力、恶意炒作绿色概念的揽财机构。
建立统一、规范的认证认可体系，以能否与国际接轨，是否符合中国国情为目标，建立国家农产品认证标准。实施农产品认证培训机构、农产品认证人员注册、备案制度。实行统一的农产品认证机构、认证咨询机构和认证培训机构的国家认可制度。在农产品生产、加工、运输、销售企业中大力推广 HACCP 体系和 GAP、GMP、ISO 等体系认证，力口强全过程安全控制。国家对认证机构进行监督管理及认证机构应承担的法律责任等问题做出明确规定，制定有利于社会监督和促进有序竞争的农产品认证标志管理办法，要制定有关在目标部门强制釆用各认证体系的法规，以及开发协调一致的各认证体系管理方法等。要适应社会主义市场经济体制的需要与事业单位改革的要求，积极探索认证机构的改革，将认证机构改造成为真正独立的第三方机构。为确保客观独立、公幵公正、诚实信用，认证机构不得接受任何可能对认证活动的客观公正产生影响的资助。不得从事任何可能对认证活动的客观公正产生影响的产品开发、营销等活动。认证机构不得与认证委托人存在资产、管理方面的利益关系，定期向认证认可监督管理部门提交报告，并对报告的真实性负责。
任何单位和个人对认证认可违法行为，有权向认证认可监督管理部门举报。
5.4 完善法律法规体系
建立健全农产品质量安全管理的相关法律法规是农产品质量安全管理体系有效运转的基本保障。西方发达国家针对农产品由生产到消费的各个环节都制定了专门的法律法规，可以说“从田间到餐桌”的整条农产品链都有法可依。按照先进国家的农产品质量安全管理经验，在法律法规方面，应该首先制定一部基础性、指导性和综合性的法律法规，来整体规划整个农产品质量安全管理法律法规体系的篇章结构，并以此为指引再制定各种较为细化的其他法律法规。但在我国，缺少这样一部基础性、指导性和综合性的法律法规，导致现有的相关法律法规不能协调一致，甚至矛盾重重，突出表现在《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》之间的不协调性。另外，还存在法律法规体系不完善，可操作性差，效力不够，执行过程缺乏规范化和持续性等问题。建议在明确各政府部门、农产品生产企业在农产品安全方面承担的义务和责任的基础上，加强与国际农产品法典委员会（CAC）的合作与交流，在《中华人民共和国农产品卫生法》的基础上，进一步修订、补充和完善有关农产品安全的法律、法规和条例，切实提高法律法规体系的可操作性。
针对近年来频发的农产品质量安全问题和农业生产“小规模、大群体”、“小生产、大市场”的现实，实行有效的监管与必要的执法是提高农产品质量安全水平的必然，也是《农产品质量安全法》的本质要求。第一，提高农产品质量安全的法律意识。要提高农产品生产者、经营者的法律意识。通过各级农业主管部门对农产品质量安全相关法律制度宣传，提高农产品生产者、经营者的质量安全意识、农业标准化意识。其次，要提高农产品质量安全监管部门工作人员的法律意识。釆取喜闻乐见、生动活拨、通俗易懂的形式，全方位、多层次开展农产品质量安全发的宣传普及工作，增强全身会的农产品质量法制意识，增强农产品质量责任意识，依法开展农产品生产经营活动。最后，要提高农产品消费者的法律意识。消费者维权意识的提高，在一定意义上，将促进农产品质量安全水平的提高。第二，转变监管理念，突出监管重点。由合规监管向风险监管转变、终端监管向全程监管转变，一次性监管向持续性监管转变，由实现监管的监控功能向实现监管的预防功能、监控功能、导向功能、产业发展功能等多功能转变。合理分配有限监管资源，突出加强安全优质农产品基地监管，加强农业生产投入品的监管，加强农产品质量安全市场准入监管，加强“三品”监管，特别是加强“三品”的包装和标识监管，提高监管效能。第三，加强监管执法体系建设。加快构建政府监管、企业自律、社会监督全方位、多层次、高效率的农产品质量安全监管体系，切实提高农产品质量安全监管能力，突出加强县级农产品监管体系及其相应的队伍建设；加强基层质量安全监管员、批发市场质量监督员、县级以上农业行政部门执法员等执法队伍建设。以《农产品质量安全法》为准绳，严惩违法违规行为，加大惩处力度。切实改变违法成本低的问题，一旦发现农产品质量安全问题，要从重从快予以严惩。
