第 1 章 导言
随着我国经济的快速发展，居民的生活质量越来越好，对交通的需求也日益增大，非法营运车辆随之日益增多。本章对非法营运车辆的研究意义、国内外研究现状的分析，对研究目标、方法、内容和创新之处等进行详细论述，为后面的问题和对策提供了必要的理论基础和实践前提。
1.1 研究意义
随着社会经济的发展，城市客运交通供给和需求的不平衡导致交通压力日益突出，于是为非法营运车辆的存在提供了需求空间。非法营运车辆的日益增多，对城市正常的交通营运市场秩序造成了极大冲击，对社会的安全与稳定造成了不良影响。非法营运车辆的泛滥即侵害了正规合法营运者的权益，又严重影响了城市形象和城市交通运输秩序，居民的人身财产安全等方面也收到了威胁，难以得到保障。各大城市的相关政府部门都出台了多项管理措施，也对非法营运车辆进行过不同程度的治理，但治理的效果并不理想。因此，对城市非法营运治理问题的进一步研究与探讨十分必要。
1.1.1 理论意义
第一，大量车辆进行非法营运是由于市场的需求大，论文探讨政府部门对车辆的监管不足以及非法营运问题的根源进行深入分析，在进一步完善监管制度的同时也应增加对公共交通的投入。为政府部门治理非法营运现象和改革管理体制提供理论依据，以保障城市交通营运的稳定发展。研究对于其他行业中存在的由政府治理引起的类似现象也有一定的借鉴意义。
第二，非法营运车主是一个特殊的群体，容易造成社会的不稳定。对此本文对从事非法营运的人群进行针对性的分析，从探讨他们从事非法营运的原因入手，寻找从根源上解决的方法和措施，解决非法营运车辆治理的执法过程中什么样的方式方法更为合适有效等问题，为政府管理体制的改革方向提供理论依据，更好的促进交通营运行业的稳定发展。
第三，国内外研究者在研究城市非法营运治理问题时，对政府部门管理是否有效合理的探讨较少，而强调非法营运的危害较多，对政府治理的效果关注少，必要性关注多。本文以菏泽市非法营运车辆治理为例，研究探索政府部门的有效管理，进一步充实对非法营运车辆治理问题的理论研究。
1.1.2 现实意义
非法营运是城市中普遍存在的问题，为营造良好的交通营运环境，保障正规营运者的利益和群众的出行安全，对非法营运车辆治理的研究具有一定的现实意义。
第一，本文通过对菏泽市非法营运车辆现象的分析和研究，阐述非法营运行为屡禁不止的原因，剖析非法营运车辆监管的不足，提出治理的有效方式，从根本上解决菏泽市非法营运问题，营造良好的交通营运市场秩序，保障群众出行安全，有利于菏泽市交通营运市场的健康发展。
第二，从事非法营运的群体构成较为复杂、特殊，属于导致社会不稳定的因素之一。通过对其群体构成的研究，采取分而化之的不同解决办法，对生活困难或残疾人等弱势群体，要单独区分，特别对待。在治理的同时要保障其合法权益，选择有针对性的治理方案。在治理非法营运现象的同时，采取有效可行的措施推动这部分人员转向合法职业，着力保障其基本生活来源，促进社会公平，维护社会稳定。
第三，解决非法营运取证难问题。取证难是最困扰相关执法部门的问题之一。在查处非法营运车辆时，由于执法车辆都是标志车，交通执法人员在执法时也必须穿上标志服装，所以从事非法营运的人员看到便会迅速撤离，即使是现场看到非法营运车辆违法载客，车主声称与乘客是亲戚朋友或是说学雷锋做好事，免费让乘客搭载车辆，交通执法人员无法证明车主和乘客之间有经济交易关系也无可奈何。非法营运车主在执法人员离开后又故技重施继续乘客。在实际执法中，取证难现象带来的困难很普遍又是很难克服的，本文通过菏泽市非法营运车辆治理的实例，找出取证难的问题的原因所在，并提出解决这个问题的有效措施。
第四，非法营运车辆的治理在菏泽市的成功实践，具有一定的代表性。但非法营运治理是长期的工作，稍有松懈便容易形成反弹。研究建立非法营运治理长效机制，从根源上彻底消除非法营运车辆的存在，就显得尤为重要。论文对如何建立非法营运治理长效机制，营造良好的城市交通秩序，进行了深入的分析，提出了适当的措施和办法。
1.2 国内外研究现状
非法营运是国内外普遍存在的问题，国内外对非法营运车辆治理的研究主要分为以下几种。
1.2.1 国外研究现状国外的部分国家同样存在着非法营运的问题，发达国家一般都有比较完善的法律法规，注重政府监管和市场调节相结合。由完全自由竞争的市场模式利用价格杠杆进行有效监管，西方国家的政府部门在应对市场失灵问题时，常常通过宏观调控使资源的配置更加公平合理，以此对社会经济进行调节。
1.对市场供求方面的研究
国外对市场供求方面的研究学者主要有弗兰科纳、詹妮弗·黛莉等学者。这些学者认为完善出租车供应体制和服务能够使群众更愿意选择正规的出租车而自愿放弃乘坐非法营运车辆。这将使非法营运车辆缺少市场而自动减少或消失。
弗兰科纳调研了美国各大城市的营运市场存在的问题后总结道：政府对出租车行业的准入条件过多的限制和对价格的过渡管制容易导致政府管理的负外部性，从而导致政府管理失灵，影响政府行政措施的有效开展。文章分析了出租车行业管制的弊端，推动了美国加快对出租车行业进行管制解除。[1]
詹妮弗·黛莉在调查研究了都柏林出租车市场在解除行业管制制度后三年间的市场情况后指出：尽管出租车市场解除行业管制后公众得到收益，但是行业管制很有可能因出租车数量的增长、服务质量的下降而再次实施，如果行业管制再次实施，势必会导致出租车市场的再次改革。[2]
2.对非法营运车辆治理对策的研究
一些西方国家很重视个人信用制度的建立，能够有效地制约各类违法行为。由于个人信用被约束，一旦个人的行为违反了法律法规，信用记录便会有污点，这将影响到个人的升学就业、买卖房产和贷款等，有可能影响一生的前途。可见，在这种制度下，违法成本是相当大的，因此公众不敢轻易给自己的信用记录增加污点。这说明个人信用制度对非法行为起到了很好的约束作用，使政府部门的公共管理收到良好的效果。因此，我国相关的政府部门应该在规范政府监管非法营运车辆的同时，借鉴西方的信用体系，逐步建立我国营运车辆的信用体系，以期从源头上遏制非法营运车辆的产生。
1.2.2 国内研究现状
随着非法营运现象的日益增多，国内越来越多的学者对此进行研究探讨，现将国内部分学者的研究成果总结如下：
1.对非法营运车辆现状和成因的研究
从非法营运问题出现的主要原因来看，主要有马洪生、史丽娜、单振国、赵华军等学者进行研究。他们认为非法营运车辆存在的主要原因是正规出租车的准入门槛太高。
马洪生研究探讨了深圳市非法营运的现状及特征，一是对非法营运的人员构成、车辆构成、服务对象构成、区域分布等进行了分析；二是分析了非法营运市场的特征，认为非法营运的社会性质具有"非法性、高危性、团伙性及涉黑性"的特点，非法营运组织行为具有"隐蔽性、组织化、地域化及规模化"等特点；三是对非法营运形成机理即成因进行分析，涉及社会根源、体制根源、供需根源、利益根源、整治根源等方面。[3]
2.对市场供求方面的研究。
从经济领域中的供求关系开展讨论非法营运问题的主要学者有吴润元、何昭瑾、于帅等，他们认为供给满足不了需求是非法营运车辆存在的原因，他们主要探索了非法营运问题出现的原因和对策。在市场需求方面，吴润元认为 :"随着城市的发展，人口流动性不断增强，然而在城市运力、公共设施和交通线路方面却无法满足人民群众出行的需要，这在一定程度上为'黑车'的存在提供了空间与市场。" [4]
在市场供给方面，何昭瑾认为，非法营运车辆之所以存在是居民的交通需求得不到满足，出租车和公交车等城市公共交通总有无法覆盖到的地方是导致非法营运现象的主要原因，由于公共交通的供给不足，当居民出行时打不到出租车、坐不上公交车，自然会选择方便便宜的非法营运车辆。[5]在以市场供求关系治理非法营运车辆方面，于帅认为 :"政府应以市场需求出发，使'黑车'转变为合法化的经营，在市场竞争中，这种经营应成为平行于出租、公交的第三种客运交通方式，以促进城市客运市场发展。" [6]
3.对非法营运车辆危害的研究
于帅认为非法营运车辆的危害主要包括 :一是给社会增加不稳定因素。从事非法营运的人员结构复杂，极易引发冲突，为社会治安带来隐患；二是不利于政府职能发挥。黑车没有使就业问题得到充分解决，反而由于缺乏监管，造成黑车无序化竞争，损害公众及社会利益。暴力抗法情况频发，同时，给国家的经济利益带来了极大的损害；三是导致行业不正当竞争。正规出租行业由于需要缴纳税费、管理费等，不能自由定价，而黑车司机由于没有税费、管理费等限制，采取价格优势进行无序竞争，导致出租车市场行业混乱，侵犯了正规出租车的合法利益，有失社会公平；四是侵犯消费者合法权益。黑车安全系数差，一旦发生经济纠纷，消费者无处申诉。有的地区被黑车垄断，正规出租车无法进入，使消费者消费正规出租车的合理诉求被剥夺。[7]
4.对非法营运治理难的研究
治理非法营运车辆的困难和阻力很多，马美红、范建中、王春艳等学者认为非法营运治理成本较高，在实际执法中遇到的困难较多，这就为非法营运车辆的泛滥提供了存在空间。
马美红认为治理非法营运车辆的难点包括 :一是执法部门人员编制有限、数量不足，导致监管力量不足，而由于非法营运车辆数量日益增长，执法任务越来越重，再加上执法经费严重不足，执法装备更新不及时，导致非法营运车辆不能得到彻底根治；二是执法环境的不良影响。交通部门是行政执法部门，执法能力和权威性都不高，又无法可依，这就导致执法力度受限。而非法营运从事着暴力抗法或是通过人情交涉的行为时有发生，媒体也时有误导性新闻曝光，这些都是不良的环境影响；三是执法过程中取证难的问题。非法营运从事者不肯自认，乘客往往抱着多一事不如少一事的态度也不肯出面指证，执法人员无法取证，只能暂时查扣车辆。无论是对非法营运车主还是乘客，执法人员都无权采取强制措施，这就导致了非法营运现象的泛滥；四是部门之间虽然进行了整合合作，但交通部门的执法地位依然没有得到改善，联合执法便成了空谈。[8]
5.对非法营运车辆治理对策的研究
针对上海市非法营运现象，上海市政协人口资源环境建设委员会提出了五条对策：一是要加大公共交通供给，满足公众出行需要；二是重视联合执法，打击非法营运车辆，维护交通营运市场秩序；三是加大宣传力度，强调非法营运车辆的危害，呼吁群众自觉拒绝乘坐非法营运车辆；四是及时更新执法装备，运用高科技装备进行执法，以便于提高执法效果和效率；五是完善相关法律法规，使执法有法可依，依法监管，利用法律的武器治理非法营运现象，建立监管非法营运的长效机制。[9]
吴可嘉提出的治理对策包括：一是加大公共交通投入，缓解交通拥堵现象，增加公共交通供给满足群众出行需要；二是转变出租车市场管理模式，由现有的单一的公司形式管理，改革为允许部分个体人员进入出租车运营市场，解决一部分人的就业，同时实行区别定价制度，对不同类型的出租车辆分别定价，这使公共交通的供给不足现象得到一定得缓解；三是为出租车的运行限定区域，成立区域性出租车公司，由所在辖区统一管理，为本区域的居民出行需求提供有效供给。[10]
6.对执法者和被执法者之间博弈的研究国内部分学者试图通过定量分析执法部门和非法营运车辆经济驱动的博弈，探讨非法营运车辆竞争者之间的博弈，研究非法营运车辆存在的内在经济动力。在围绕经济效益驱动的基础上他们针对执法部门提出了一些有效的管理措施：一是制定合理的处罚标准以降低执法成本；二是可以采取多种措施提高管理效率，进行多方面综合治理；三是逐步完善公共交通服务。针对非法营运车主而言，一是可以积极促进其转为正规出租车进行合法营运；二是对有实际困难的非法营运车主进行适当帮助。[11]
非法营运车辆的治理虽然已有一定数量的相关内容的论文发表，但大都是以大城市为例，对菏泽市这类小城市还没有系统化、理论化的研究，而由于小城市的公共交通发展大都不够完善，非法营运现象反而比大中城市要更为严重，因此对菏泽市非法营运车辆治理的深入研究具有一定的理论价值，对其他中小城市也具有一定的实践指导意义。通过深入的分析和科学的论证，进一步寻求突破。
1.3 研究目标、内容和方法
1.3.1 研究目标
非法营运车辆严重影响了城市形象和交通营运市场秩序，各级政府部门应当严厉打击非法营运车辆和从事者，避免市场竞争机制受到影响而导致正规营运者的合法权益受到损害，并且导致乘客的生命财产安全受到威胁。政府部门要着力于营造良好的营运市场秩序，保障人民群众生命财产安全。
第一，通过对菏泽市非法营运车辆监管现状分析，梳理学术研究对非法营运车辆治理的重要意义，研究城市非法营运车辆治理共性的理论问题，为政府部门治理非法营运车辆提供理论支持。
第二，通过分析菏泽市治理非法营运车辆中的经验和不足，剖析菏泽市非法营运车辆治理过程中亟需解决的问题。
第三，全面分析菏泽市非法营运车辆监管过程存在问题的主要原因，从制度、手段、工具等各个方面进行探讨研究。
第四，结合理论研究与实例分析，针对菏泽市实际情况，对全面彻底治理非法营运车辆，提供战略性对策建议，并为其他城市治理非法营运车辆提供参考。
第五，倡导人文精神，关注与照应从事非法营运的弱势群体权益的保护，推动建立和完善社会保障制度，缓和城市管理行政执法中政府部门与社会边缘阶层之间的冲突，使城市变得更加以人为本，促进城市和谐。
1.3.2 研究内容
非法营运车辆包括客运和货运，本文研究探讨的是从事非法客运车辆的治理。共分为六章，第一章导言介绍了研究的意义、目标、内容和研究方法，以及目前国内外的研究现状和本文的创新点与不足；第二章阐述了相关概念的界定以及治理理论阐释；第三章介绍了菏泽市非法营运车辆治理现状；第四章深入剖析了菏泽市非法营运车辆治理存在的问题及原因；第五章借鉴国内外其他城市治理经验；第六章提出菏泽市非法营运车辆治理对策。
1.3.3 研究方法
本文对非法营运现象的研究，主要运用了以下几种方法：
文献法：通过网络和图书馆相结合的方式查阅相关资料，以国内外学者的研究为基础，对非法营运治理问题研究进行系统总结，以使本文的研究得到理论支撑。
访谈法：通过对非法营运从事者的访谈、调查等形式，了解非法营运车辆存在的原因以及非法营运车主的生存现状，有利于论文的构思写作。
理论分析法：运用社会治理、公共服务等理论和市场供求原理，以及公共管理学、道路运输学等相关专业知识对非法营运问题进行理论分析。
1.4 创新之处及不足
通过研究分析菏泽市非法营运车辆治理实践，具有一定的现实意义。国内学术资料大部分是以上海、广州、北京等大城市为例的研究，对中小城市的非法营运车辆治理情况研究较少，本文全面总结菏泽市非法营运车辆治理中取得的显着成绩，深刻剖析菏泽市非法营运车辆治理过程中存在的问题，对国内其他中小城市具有一定的借鉴意义。
一是理论创新方面。目前，国内外对非法营运车辆监管方面的研究取得了一定成果，但存在着不够系统的问题，根据研究菏泽市非法营运车辆治理情况，如何能够进行更系统的论述并进行理论创新是论文需要攻克的难题之一。
二是论文写作中的难关。在搜集资料方面，收集资料不足，国内外的相关研究资料不多，并且大部分都是研究一线城市的非法营运治理问题，对二线三线城市的研究资料几乎空白。另外，在理论深度上，本文涉及多种门类的专业理论知识，包括公共管理学、经济学、法学和社会学等，由于自己的专业知识和水平有限，对相关理论缺乏综合把握，需要有一个不断深入认识的过程。
三是实践中的难关。国内部分城市进行过非法营运车辆的全面治理，大都是集中治理一到两个月，营运市场上的非法营运车辆很快销声匿迹。但这只是短暂的平静。政府部门往往会掉以轻心，忽视了非法营运车辆的治理是一个长期工作这个事实。大规模治理的风声过后，非法营运车辆又逐渐出现开始营运，但这时他们有所顾忌，往往不会再行成大规模严重扰乱市场的行为，政府部门也不再重视。如何研究探讨彻底根治非法营运车辆，使其不能再次卷土重来是论文需要攻破的难关。
