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四、证据使用的合法性审查标准
(一)证据提交程序合法
1、证据提交时间
在行政诉讼过程中,为了避免不适当的拖延和反复,当事人应当在合理的时间内提交证据。当事人没有在合理的时间内提交证据,会产生对其不利的后果。
根据我国行政诉讼证据规定第二十六条第二项的规定,被告即行政程序中的行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交其答辩状,并且一并提供其做出具体行政行为时所依据的证据;被告不提供或没有无正当理由逾期提交的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
行政诉讼证据规定第一条第二项还规定了若被告由于不可抗力事件或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在法律规定的期限内向人民法院提供证据的,应当自其收到法院的起诉状副本之H起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许其延期提供的,被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
此外,行政诉讼证据规定第七条规定:行政诉讼原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日向人民法院提供证据,原告或第三人因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供的证据的,视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳。
通过上述法条可以看出,关于提交证据的时间,根据不同的主体有着不同的适用。被告行政机关的提交时间限制严格于原告等其他当事人。这是因为在行政诉讼启动前,受"先取证、后裁决”的原则约束,关于具体行政行为的行政案卷应该已经形成并相对稳定,被告有及早提供证据的可能;而从行政诉讼的目的来看,监督行政目的要实现,应当尽可能地杜绝行政机关案卷外再行取证的可能,被告及早提供证据有其必要性。因此,被告提供证据的期限规定为确立接到起诉状之后10円内,此期限应当大大短于原告的期限。原则上,违反提交证据时间限制的后果应当是取消超过时限提交的材料的证据资格。但也应有例外,在当事人非故意或重大过失而逾期提出证据时,证据能力并不会因此而丧失。另外,二审中原则上不准许提出新证据。
一般来说,诉讼程序启动后,当事人接到法官通知进行提交证据之日,当事人提交证据时限起算之日。但考虑到行政诉讼和行政程序的特殊性,出于对原告、被告双方诉讼地位平等的实现,原告的起算点应当分两种情况:(1)行政机关在行政程序中未能准许其行使阅卷权,原告提交证据的期限可以自收到被告举证之日起算;(2)阅卷权已经得到有效行使的情形下,可以和被告调教证据期限一并起算。第三人也属于行政第三人或行政相对人的情形,起算方法同原告;若是行政机关,起算方法同被告。
2、被告提交证据的程序
需要注意的是被告在复议过程中未提交给复议机关,在行政诉讼过程法定期限内向法庭提交的证据是否具备证据合法性的问题,一直是审判实践中存在争议的问题。笔者认为被告在行政复议过程中未向复议机关提交的证据,应当推定其没有将该证据作为定案依据。人民法院审理行政案件,是对被诉具体行政行为的合法性进行审查。因此,被诉具体行政行为作出时未作为定案依据的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。此外,被申请人向复议机关提交证据既是其合法权利,也是其义务,同时还是其服从复议机关指挥的责任和纪律,对违反纪律的行为必须承担法律后果。因此,未按行政复议法的规定向复议机关提交的证据,在行政复议中不能作为认定具体行政行为合法的依据,当然也不具备行政诉讼证据的合法性,不能作为人民法院维持原具体行政行为的依据。
3、原告提交证据程序。
我国行政诉讼证据规定第五十九条规定,被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳。何谓应当提供而拒不提供?在诉讼当事人对于原告在行政过程中是否提交了证据有争议的情况下,如何认定?在许祖杨诉莆田市建设局拆迁行政许可案中,原告使用的房屋位于拆迁区域内,被告认定该房屋“产权不明”,同意第三人提出的补偿安置方案,并准予拆迁。原审判决认为,被告受理第三人的拆迁申请后,通知原告面谈并提供相关证据,但原告逾期未提供。虽然原告在诉讼期间向法院提供了其申请房屋所有权登记、颁证的相关证据材料,但因该证据在行政程序中未提供,故法院不予采信。福建省高级人民法院再审判决指出,据许祖杨的陈述,他于2004年11月30日已经根据莆田市建设局的通知把产权证据亲自送到建设局,建设局拆迁办公室主任把证据复印后收存并把原件交还给他;2004年12月4日又把补充的证据,连同原先的证据全部送交拆迁办主任收执。再审判决认为,许祖杨的陈述有时间、地点和收执人的姓名,符合逻辑和情理,而且与莆田市建设局作出的《准予拆迁决定书》中认定“该房屋系1990年由许祖杨申请翻建的”事实相互佐证,能够证实许祖杨已经在莆田市建设局通知的期限内提交了有关被拆迁房屋的产权证据。
(二)证据的告知、保存和质证
随着行政程序的完善,对当事人不利的证据事先告知当事人,成为一种普遍的规则。被告在行政程序中未告知原告依法享有陈述、申辩或者听证的权利所采用的证据不具备合法性,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。此外行政机关考虑过的证据应当附卷保存,以便事后供相对人检阅、查询。在行政诉讼中,所有的证据都必须经过出示和质证,未经法庭质证的证据不具合法性,不能作为法院裁判的依据。关于证据的告知和保存行政诉讼相关法律、法规及司法解释规定甚少,因此笔者主要探讨质证作为行政诉讼证据使用合法性审查标准的具体要求。
由于我国长期以来受职权主义程序结构的影响,质证制度也显现出具有较强势的职权主义,法庭调查以法官职权询问为主,当事人处于一种比较被动的地位。
1、质证的主体
行政诉讼相关法律规定当事人申请人民法院调取证据,由申请调取证据的当事人在庭审中出示,并由当事人质证。人民法院依职权调取的证据,由法庭出示,并可就调取该证据的情况进行说明,听取当事人意见。经法庭准许,当事人及其代理人可以就证据问题相互发问,也可以向证人、鉴定人或者勘验人发问。上述法律规定说明行政诉讼质证的主体是被告、被告和第三人以及他们的代理人。从行政诉讼的本质看,质证应当是一种权利。设立质证这一制度的目的是为了赋予受行政行为影响的一方司法救济的权利。原告行使这一权利的方式和基础取决于其能够在法庭调查中充分表达自己的意见,这种意见包括对被告所举证据发表自己的意见并予以质疑。这必然要落实到原告对被告提供证明的质证权利。诉讼的对抗性决定了原、被告双方各自所提供证据之间相互对立和排斥。被告对具体行政行为的合法性负有举证义务,但如果不给予他们相应的质证权,法庭审理就不完整,事实将无法查明,可定案证据难以保证客观。因此,质证权是诉讼当事人的一项重要诉讼权利。原告、被告和第三人是行政诉讼法规定的诉讼主体,当然具有法定的质证权。当事人由于自身素质和专业知识的限制,难以有效地完成诉讼活动,常常授权代理人代理诉讼。因此,代理人基于授权也享有质证主体的资格、司法实践中,具有争议的是人民法院是否是质证主体?有学者认为人民法院和当事人一样也是质证主体。其依据为:第一,人民法院证据和事实的认定者,有责任保证质证的正确性和有效性,否则,作为认证基础的质证就失去保障,并且人民法院对因质证失误造成错案也应承担相应的法律责任;第二,人民法院虽然不是案件实体法律关系的主体,与案件没有直接利害关系,但法律上赋予其审判职能特别是对具体行政行为的合法性的审查权,这足以成为其质证的动因;第三,实践中人民法院在庭审对证据有权进行质询,对证据进行审核,这无疑是在实施质证行为。②笔者认为,人民法院不能成为质证的主体。理由如下:第一,质证是在法官主持下,由当事人对证据进行质对与核证的活动。法官虽然主持这项活动,但其本身与案件的调查、收集以及依证据证明的事实没有关系。法官如果成为质证的主体,那么他本身也就与案件的事实发生了利害关系,会因此与当事人发生冲突与矛盾,这样容易使法官失去独立性与公正性。第二,虽然我国行政诉讼证据规定分别在第三十五、三十八条对人民法院调取的证据作出如下规定:法院依诉讼当事人申请所调取的证据应当由申请人在庭审过程中出示,并经诉讼当事人质证;法院依职权所调取的证据则由法庭出示,并由审判人员向诉讼当事人说明调取该证据的情况,听取诉讼当事人的意见。可见,所有的证据包括法院依职权调查取得的证据都应当进行质证;但这并不意味着一旦将法院调查取得的证据进行质证,法院就成为质证的主体。上述规定也排斥了法院成为质证主体,不伦是法院依职权调取的证据还是依申请调取的证据,法院都应当将其在法庭上出示,并由当事人进行质证。如果当事人对该证据予以否认的,法官可以判定当事人的否认意见是否准确,但法官本身不参与质证活动,因为他本身并不是举证责任的主体,他没有义务进行质证。尤其是在质证活动中,法官不得与当事人进行交叉询问或辩论,否则法院就会失去其独立和中立地位。当然,法官可以对当事人提出的某些意见作出解释或说明,但不能参与辩论。
2、质证的方式和内容
质证一般应在庭审阶段公开进行。直接言词原则要求一切证据都必须在法庭上以直接口头的方式出示和辩论,行政诉讼当事人、证人、勘验人、鉴定人都应出庭陈述其意见,法官也应在法庭上听取其陈述,并检验物证和书证。因此,质证必须在庭审阶段公开进行。对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或具有法律规定的其他应当保密情形的证据,不公开质证。
质证的方式一般是互相发问。经法庭的允许,当事人及其诉讼代理人可以就证据问题互相发问,也可以向证人、勘验人、鉴定人发问。发问时应当就案件事实来进行发问,且不能釆用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式。
行政诉讼当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性,针对证据有无证明力以及证明力的大小进行质证。质证的目的是确定证据是否可以作为定案的依据因此,质证应包括两个方面的内容。一方面要审查证据是否具有证据能力即证据资格的判断。证据作为定案的根据是应当具有关联性、合法性和真实性。另一方面要查证证据的证明力,对案件事实证明作用的有无和证明程度的大小。证明能力解决的是证据资格的问题,证明力解决的是具有证据资格的证据对待证事实的证明程度以及证明强弱问题。当事人在行政诉讼中的质证要针对这两个方面进行,既要对证据是否具有证据资格进行质证,也要对证据的证明力的大小进行质证。当事人针对证据的证明能力和证明力的大小,进行质疑、说明与辩驳的过程,也是法官心证形成的过程。
3、几种特殊情况的处理
(1)庭前证据交换过程中没有争议证据的处理
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定,人民法院可以根据案件的具体情况,决定设立庭前交换的程序。在庭前交换程序中,审判人员召集双方当事人及其诉讼代理人,依照一定的顺序和期限提交对方当事人查阅、辨认。对当事人无异议的事实、证据记录在卷,并由当事人签字确认。对于这些证据如何处理,我国行政诉讼证据相关规则规定,行政诉讼中经过审判人员在案件审理过程中说明后的记录在卷而且庭前交换证据过程中当事人没有争议的证据,可以作为法院用来认定案件事实的根据。这条规定体现了诉讼经济的原则,有利于提高审判效率。同时也符合自认的规则,在当事人认可的情况下,有关证据就无须再经过辨认、质疑、说明、解释、咨询、辩驳等形式,经审判人员在庭审中说明即可以作为认定案件事实的依据。
(2)被告无正当理由拒不到庭的证据的处理
根据我国行政诉讼法第四十八条的规定,行政诉讼被告经法院合法传唤后,无正当理由拒不到庭的,人民法院可以缺席判决。在缺席审理中,由于对抗主体行政机关即被告的不存在,任何一方所提供的证据材料都无法进行质证。当事人无故缺席审理是对权威的挑战和破坏,因此针对被告无正当理由拒不到庭的缺席审理,各国对缺席审理中的缺席方的处理都是非常严厉的,我国亦是如此。根据我国行政诉讼法第三十二条的规定,行政诉讼被告对其在行政程序中作出的具体行政行为负有举证的责任,并且应当提供其作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政诉讼中的质证,主要就是就被告所提供的证据来进行的。在被告缺席的情况下,其提供的证据就没有办法于开庭时在庭上出示,因此质证也就无法进行。针对这种情形,法庭原则上可以对原告所提交的证据直接依据有关认证规则进行审查认定,而对被告提供的证据材料则一般不予认定。但是对于当事人在庭前交换证据中没有争议的证据,也应当适用根据我国最高人民法院对行政诉讼证据所做的规定,经法院审判人员在庭审中做出说明后可以作为认定案件事实的依据。因此,总的来说,我国行政诉讼及相关司法解释、证据规则规定,经法院合法传唤后,因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的,被告提供的证据不能作为定案的依据,但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。
(3)不公开质证证据的处理
公开审判是我国行政诉讼活动的一项重要原则,但是,行政诉讼中审判公开也不是绝对的,而是有一些例外情形存在的。根据我国行政诉讼法第四十五条规定,一般情况下人民法院应当公开审理行政案件,但是案件涉及到国家秘密、个人隐私和商业秘密的以及法律另有规定的情况除外。行政诉讼相关司法解释及证据规则还规定了不得在开庭时将涉及我国国家秘密或国家安全、商业秘密、与个人隐私相关的证据以及我国法律规定的需要保密的其他证据进行公开质证。涉及我国国家秘密及国家安全的证据,对维护我国安全和利益的重要性不言而喻,这些信息的泄漏将危害我国国家安全和公众安全。
商业秘密的构成要件之一就是秘密性,即构成商业秘密的技术信息或经营信息能够不被权利人以外的公众知悉。因此,应当在行政诉讼活动中对其加以保护。个人隐私涉及当事人的名誉、信用等,公开其隐私将影响其个人声誉,因此当证据涉及个人隐私时,也不得在法庭上公开质证。如果有些公开审理的案件,在庭审过程中发现有上述证据,应当对相关证据不公 质证。如果有些涉及国家秘密的证据中有不宜让当事人知晓的内容,如有些走私行政案件,有些证据是涉及走私行为发现的线索,让当事人知道可能会暴露举报人等秘密,因此对这样的证据可以不向当事人出示,而是通过适当的方式提示。
法律规定的其他应当保密而不能进行公开质证的证据,除了上述涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的情形之外,还包括有关人员需要保守的职务秘密信息。如法官负有保守国家秘密和审判工作秘密的义务、国家公务员负有保守国家秘密和工作秘密的义务、人民警察同样负有保守国家秘密以及警务工作秘密的义务,对于涉及这些秘密信息的证据,不得在开庭时进行公开质证。
(三)证据的法定用途
有些法律、法规规定了特定事实和信息作为证据的特定用途,以保障事实和信息的准确可靠,对于这些事实和信息的使用,不能违反其法定用途。
1、统计机构的统计信息
目前关于不能违反法定用途规定得最明确的是统计机构的统计信息。我国统计法第二十五条规定,任何单位和个人不得对外提供或泄漏其在统计调查中所获得的能够识别或推断出单个统计调查对象身份的资料,并进一步规定了在统计过程中获得的资料不得用于统计以外的目的。此后,多个行政法规做了更加具体的规定。如,我国经济普查条例第三十三条严格限定了通过经济普查所取得的单位和个人的资料只能用于经济普查的目的,任何单位不得将其作为对经济普查对象实施处罚的依据。此外,全国污染源普查条例在第三十五条作出规定,严格限制了污染源普查过程中所取得的普查对象的资料只能用于污染源普查目的,不能将其作为审查单个普查对象有没有完成关于污染物总量削减的计划的依据,同时也不能将其作为根据其他相关法律、法规对单个普查对象征收排污费以及实施行政处罚的依据。我国《人口普查条例》第三十三条规定,不得将在人口普查过程中获得的能够推断或者识别单个普查对象身份的资料,用来作为对人口普査对象作出具体行政行为的依据。
2、当事人在调解过程中的自认行为
根据我国行政诉讼相关规则规定,人民法院在主持调解行政赔偿诉讼,不得将诉讼当事人为了达成调解协议而对案件相关事实做出认可的资料作为之后诉讼程序中对其不利的证据。在行政赔偿调解中,当事人双方未达成调解协议或者在法院制作的调解书送达前一方或双方反悔,法院依法对案件进行审理时,不得将当事人在行政赔偿诉讼调解过程中的自认作为对其不利的证据予以釆纳。究其原因,当事人为了实现调解的目的,即通过平等协商的形式达成协议、解决争端,通常会互谅互让及相互妥协。然而在行政诉讼程序中,为了查明案件的事实、分清是非,当事人往往竭尽所能地举证、质证,相互妥协让步的可能性非常小。此外,若确认当事人在调解过程中对案件事实的认可在诉讼过程中中具有证据效力,那么双方当事人为了防止案件一旦进入诉讼将承担败诉的风险,其在调解过程中就不会轻易的对对方当事人提出的事实和要求做出让步,这将不利于调解目的的实现。
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