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三、证据收集的合法性审查标准
行政诉讼证据不但应当符合形式要求,而且要以合法的收集主体、程序和取证方式取得。违法主体取得、违反取证程序规定或以违法方式获得的证据,虽然也可能能够说明案件事实,但是侵犯了当事人的其他权益,谁还更广大的法律秩序,因此不具备证据合法性不应予以采纳。
(一)证据收集的主体合法
一般而言,行政诉讼当事人及其他诉讼参与人都有权力针对案件事实提供其所收集的证据用来证明案件的事实。在以权力行为作为审查对象的行政诉讼中,权力主体即行政机关在收集证据方面的约束明显高于非权力主体所受到的约束。受行政程序的影响,在行政诉讼中,证据的收集主体是否合法是行政诉讼证据是否具备合法性的极为重要的一个审查标准。具体而言,合法的证据收集主体包括:
1、原告
我国行政诉讼法相关司法解释中规定,行政诉讼原告在起诉被告不作为的案件中,应当证明其提出申请的事实。在一并提起行政赔偿的诉讼中,原告需证明其因受被诉行为侵害而造成损失的事实;同时行政诉讼证据规定还规定,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时,应当提供其符合起诉条件的相应的证明材料。在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。由此可见行政程序中的相对人即行政诉讼中的原告在行政诉讼中负有举证责任,需要在举证责任范围内收集和提供证据。因此行政程序中的相对人是合法的行政诉讼证据收集主体。由于行政诉讼以权力行为作为对象,故行政诉讼中对于相对人收集证据的专门规范几乎没有,相对人收集证据只需不违反法律禁止性规定即可。
2、人民法院
我国行政诉讼法规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据,人民法院有权向有关行政机关及其他组织、公民调取证据。此法律条文即是对人民法院收集证据的规定,同时也说明了人民法院是合法的行政诉讼证据收集主体。
证据的调取与调查是两个不同的概念,调取是对既有证据的取得,而调查则是通过一定的措施去发现、收集证据。我国行政诉讼法规定了人民法院在行政诉讼中既享有证据调取权,也享有证据调查权。证据调查权是指人民法院通过一定的措施去发现、收集证据的权利,主要包括寻求专家的鉴定结论和进行现场勘验。在行政诉讼过程中,人民法院认为对专门性问题需要鉴定的,可以交由法定鉴定部门鉴定,没有法定鉴定部门的,由法院指定鉴定部门鉴定。此外,人民法院可以依职权勘验现场,这种权力是证据规定新增加的一种人民法院调查收集证据的方法?。
调取证据权是人民法院向有关行政机关或其他组织、公民调取证据的权利。我国行政诉讼法规定了人民法院在行政诉讼中享有证据调取权,但是行政诉讼法没有规定法院调查取证的权力有多大,是全面的还是有限的,在什么样的条件下法院才有调查取证权。
这就给法院自由裁量调取证据的权力留下了太大的空间,如果法院对当事人不能举证和补证的案件事实都有调査取证权力的话,不利于举证责任的实施,也不利于及时审理案件及法院相对超脱的裁断者身份的实现。于是行政诉讼证据规定和相关司法解释弥补了行政诉讼法规定上的不足?。行政诉讼证据规定及相关司法解释规定这种证据调取权是有限的,人民法院对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定或者是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的情形有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。原告或者第三人不能自行收集,但能够提供确切线索的,可以申请人民法院调取由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料以及确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。也就是说人民法院只能在符合上述情形时调取收集证据。即原则上法院不为被告方收集和调取证据,一般是为举证能力相对较弱的原告或者第三人收集、调取证据,这种收集、调取证据还以原告或第三人提供了线索为条件,值得注意的是,人民法院仅限于为解决当事人举证困难而调取收集证据,不能替代当事人举证,此外,原则上法院不为被告方取证,法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性而调取被告在作出具体行政行为时没有收集的证据。但是当法院需要核对复印件与原件、照片与原物,而当事人包括被告无法提供原物、原件时,法院可以调取证据。法律作出这样的规定,既保证了法院作为公断人的位置保持不变,又有利于查明案件事实情况和正确审理案件,保护原告的合法权益,督促被告依法行政。
3、被告
行政诉讼法规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。相关司法解释还规定,被告在做出具体行政行为时已经收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经法院准许,可以补充相关证据。此外证据规定规定,行政机关是现场笔录的制作主体。上述法条说明作为被告的行政机关是合法的证据收集主体。
作为被告的行政主体收集的证据是否合法以其是否有权实施该行政行为,并且在行政程序中是否依法调查和收集相关证据为前提。非行政主体收集的证据或者行政主体越权收集的证据都不具有合法性。例如全国首宗拍违章照片案即赖某诉广州市公安局行政复议决定案,该案基本案情为:2003年3月5日,广州市交警部门根据市民提供的关于赖某的交通违章照片以及该市《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》(以下简称《通告》)对赖某处以罚款。赖某认为交警部门以市民提供的违章照片作为证据违反了法定程序。
随即向广州市公安局提请行政复议。市公安局以适用依据不正确为由撤销了对其的处罚决定,但在复议决定书中仍然有赖某的违章行为事实清楚、证据充分的表述。赖某不服,遂向法院提起行政诉讼,要求撤销处罚以及《通告》。一审法院认为,《通告》属于没有强制力的行政指导。就这种行政指导提起的行政诉讼诉讼,不属于人民法院的受案范围。同时还指出,复议决定已经撤销了对赖先生的行政处罚决定,再判决撤销行政复议决定书并判决市公安局重新做出行政处罚已无必要。法院于是驳回了赖先生的诉讼请求案件中,市民提交的“拍违照片”是否具备证据合法性为定案的关键。终审法院认为,市民“拍违照片”不能直接作为处罚证据,理由是《中华人民共和国行政处罚法》的规定,调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分,是不能委托公民行使的,部分学者也持同样的观点。还有学者认为:本案中的取证行为并非权力的让渡和委托,公安机关收集到市民的拍违照片,进行审查后选择符合证据要求的使用,取证过程操作在公安机关手中,调查收集证据的主体是公安机关,鼓励市民提供线索是其形式调查权的方式方法之一,该拍违照片具备了行政诉讼证据合法性。这两种观点看似对立,其实并不矛盾,都是持取证主体是行政机关的证据材料才具备证据合法性的看法。真正的分歧在于,认定该拍违照片是否直接作为了行政处罚的依据,是否已经从举报线索转化为了行政机关收集认定的证据这个事实问题上。笔者认为,拍照的市民,在行政程序中的地位应该是目击证人。如果在对其做了询问笔录的情形下,其所拍摄的照片实际上已经转化为询问笔录内容的一部分,应当说,照片已经转化为行政机关取证所得。此时询问笔录的取证主体是行政机关,不应否认其证据合法性。但是,未经制作询问笔录这个环节,直接将市民提供的照片作为证据使用,此时该市民实际成为了证据的收集者,而非证人。
该照片的收集主体不合格,不具备行政诉讼证据的合法性。其原因在于,未有法律明确授权的情形下,调查取证全作为行政处罚权的重要组成部分,属于法律保留的部分,不能委托或由他人行使。即使有行政法规和行政规范性文件,也不具备合法性。
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