强力反腐是十八大后新一届中央领导集体执政的最重要特色.老虎苍蝇一起打,无论是惩治贪官污吏,还是作风建设,以及群众路线教育活动,矛头所向都是贪污腐败.这些行动都取得了阶段性成果,有效遏制了腐败的蔓延势头.
一、腐败制度化分析
1. 腐败现象愈发制度化或者社会化
腐败正在成为一种中国社会的行为规范,扎根于社会生活的各个层面.很多人似乎就生活在阴暗的角落里,不是遵守明文规定的制度,反而遵循所谓的"潜规则"."潜规则"似乎主导着中国社会的运行,成了真正的社会规范或者说是社会行为准则.官员运用权力来寻租,企业就以金钱开路,而老百姓则希望"出点血"摆平麻烦或者办成事情.这些人按照"潜规则"行事,事实上成为腐败的参与者与制造者,导致腐败制度化或社会化.
2. 腐败文化似乎正在形成
当前中国腐败的蔓延风行与渗透影响,使每个人都生活在一种腐败的氛围之中,并且腐败渗透到了人们的内心深处.人们对腐败问题见怪不怪,习以为常了,邪气公开肆虐,正气难以张扬.中国腐败现象的大面积扩展、普通大众的羡腐心理和对腐败认同度的提高,可以说是腐败文化开始形成的信号.腐败文化不但能提高人们对腐败的容忍度和认同度,也会使全社会的道德水平整体下滑,致使腐败行为日益成为一种日常生活方式,更加公开化和"合理化",从而更强化了腐败的制度性特征.
3. 一些不良制度成为腐败滋生的土壤
中国腐败问题除了"潜规则"和腐败文化赋予它的隐性制度性特征外,也存在显性制度性特征,也就是说,有些腐败问题,在明文的制度层面也具有制度性.有些制度在一定时期可能起了积极作用,但是时代变了、环境变了,好的制度就变成了不好的制度.官员等级制度就很典型,不同级别干部的待遇都有不同的标准,一定时期可能是必要的.但这种制度搞到后来,就成了特权制度,就是腐败了.同时,当前中国正处在体制转型的关键时期,新的制度规范还没有完全建立和完善起来,许多制度规范存在一定的问题或者漏洞,很容易被人"钻空子".在这种背景下,一些腐败问题就具有制度性特征,不变革这些制度,与之关联的腐败问题就难以消除.
二、十八大以来制度反腐特点分析
1. 减少官员掌握的权力,降低以权谋私的空间
腐败说到底,还是官员掌握的权力太多了,控制的资源太多了.在改革开放过程中,中国政府已经开始从全能型政府向有限型政府转变、从管控型政府向服务型政府转变,但是,从总体上看,中国政府职能转变仍然严重滞后.当前,中国政府要最大限度地缩小自身的经济人角色,进一步退出市场的直接经营活动,进一步减少对市场的直接管理行为,提高管理的科学化水平.
特别是要解决政经不分、政企不分的问题,减少政府手中的权力,将市场的交给市场,社会的交给社会.十八届三中全会指出,建设统一开放、竞争有序的市场体系,让市场在资源配置中起决定性作用;进一步简政放权,大幅度削减行政审批权,这些都会减少政府控制的实权,从而使领导干部寻租的空间大大减少.同时,要深化干部人事制度改革,加强财政、投资和金融体制改革,推进司法体制改革,规范工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度,形成良性的和完善的制度体系,并加强贯彻执行各项制度的力度.
2. 加强对权力运行的制约与监督,把权力关进制度的笼子
十八届三中全会《决定》第 10 部分明确指出:"坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策."加强对权力运行的制约,关键在于改变权力结构.目前的权力结构,基本上是照搬苏联模式,将决策、执行、监督三权合为一体,但正如邓小平同志所指出的,这种"权力过分集中"的权力结构,既是苏共亡党、苏联解体的"总病根",也是我们各种问题的"总病根".因此,从国家层面讲,应实行决策权、执行权、监督权的相对分离,使这三者既相互制约又相互协调.
党在其重要文件中,多次强调"要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调".加强对权力运行的监督,可以从四个方面着手,即:内部监督、人大监督、法律监督和舆论监督.要使党内监督与党外监督、体制内监督与体制外监督紧密配合,形成相互协调、相互补充的监督体系.探索党内不同权力的分立与制衡,以及政府机关内部不同权力的分立与制衡,从而推进以权力制约权力的制度创新,也是十八届三中全会之后下一步的重要举措.
3.铲除滋生腐败的不良制度,塑造良性的制度环境
掌握权力的人,并非本性都是坏的;但是,如果制度环境是坏的,即使是好人,时间长了,也很有可能变坏了.这种不良的制度构成,既有见不得光的"潜规则",也有明文的不良规章制度.在一种不好的制度环境中生活,人人都难免做错事,甚至做坏事,不腐败都难.要消除腐败,就必须建立良性的制度,塑造良好的制度环境.要打碎所谓的"潜规则",修订或废除非良性的规章制度,创造一个干净的、良性的制度环境,遏制腐败自然就有了希望.
十八届三中全会指出:"要建设法治中国,维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度".要加强社会主义民主政治制度建设,推进协商民主广泛多层制度化发展,发展基层民主.要完善和落实领导干部问责制,完善从严管理干部队伍制度体系.这无疑体现了党着力于制度反腐的深刻用意,努力增强制度反腐的有效性.
三、新形势下反腐学者热门建议分析
1."贪官特赦论"虽言之有理并有经验可循,却难过民意关
制度反腐专家、中国纪检监察学院副院长李永忠建议"赦免部分退赃官员以换取他们支持政改".不止李永忠,事实上,十八大前后,历史学家吴思、经济学家张维迎、法学教授何家弘、《学习时报》副编审邓聿文等也相继提出或表态支持"贪官特赦论".他们的观点大体一致:为减少反腐败的阻力,化阻力为动力应以特赦来解决腐败存量的问题.用特赦促政改,跟贪官做一个政治交易,化腐朽为神奇."贪官特赦论"激起了热议.《求是》杂志社研究员黄苇町质疑:如果要特赦,那么特赦由谁来做?
如果由我们党自己来做,自己赦免自己的干部,能不能在老百姓中过关?因此,当前"贪官特赦论"存在的问题主要是,现在正是民众对反腐败最关注也是意见最大的时候,如果提出对贪官进行赦免,民众能否答应.而且,党中央始终强调坚决反腐,给群众展现出了坚决的反腐败决心,也至少从道义上让民众感受到了信心和希望,如果提出特赦,会不会危及党的执政资地位?
2.家庭财产申报乃大势所趋,大范围推开仍需时日
制度反腐研究专家王明高认为,家庭财产申报制必须在中国实行,这是大势所趋.从全世界反腐的经验来看,不实行家庭财产申报制,反腐败都是虚的,或者假的,都落不到实处.但他认为,目前尚没有条件实行家庭财产申报制.如果大范围推行家庭财产申报制,就有政治风险、经济风险、社会风险.家庭财产申报制是一把双刃剑.当年,韩国实行家庭财产申报制后,出现了大量资金外逃的现象,给国家经济造成严重打击.在实行之前,必须做好政治准备、经济准备、舆论准备、社会心理准备等,同时,必须先建立中国公民信用保障号码制度,落实金融实名制,否则很可能落不到实处.李永忠建议,如果设立政改特区,可以在政改特区和新选拔的领导干部中先试行.吴思主张在选拔新领导干部的同时,公布家庭财产的时候,最好能配合廉政账户制度,给手脚不干净的人一个改邪归正的机会.
3. 高薪养廉仍然意见不统一,短期内难以实行
支持高薪养廉的理由是,我国国家工作人员的收入水平偏低;发达国家基本上都是高薪养廉.以前是国有企业领导人经常出问题,但自从对他们实行年薪制以后,出问题的越来越少.这说明虽然现在国有企业实行的年薪制还不尽合理,但对抑制腐败产生了明显效果,这个基本事实证明高薪养廉是可行的.而且,联合国的《反腐败公约》第七章明确表示,每个国家应该给予公务员合理的薪酬.中国作为该公约的签署国家,有责任去遵守公约.
反对者认为,"高薪不足以养廉,但是低薪绝不可能保廉","以薪养廉"就行."以薪养廉"就是根据按劳分配原则,给公职人员以合理的薪酬,以保障能够廉洁从政.在香港,政府工作人员的工资也不算高薪,但能保证香港公务员薪酬具有一定竞争力.高薪养廉更需要国家财政多增加支出.目前,对公职人员一步到位加到高薪,而应该在精简公职人员,堵住腐败浪费通道等开源节流的基础上,通过若干年的努力,使公职人员收入慢慢增长到合适的水准.
参考文献:
[1] 袁峰 . 网络反腐的政治学:模式与应用 [M ]. 中央编译出版社 ,2012 年 3 月
[2] 陈卫东 . 腐败控制论 [M ]. 中国方正出版社 ,2000年 2 月
[3] 李小沧 . 中国的行政监督 [M ]. 天津大学出版社 ,1999 年 1 月
[4] 姜向 . 近年来我国反腐败理论观点综述 [M ]. 中国方正出版社,1999 年 1 月
