一、廉政建设与廉政生态
腐败是一种"体制病",光靠反腐不可能消灭腐败,还必须加强廉政建设以预防腐败.从廉政的涵义出发,廉政建设的内容有四:其一,造就一个公正廉明的政治局面和政治氛围;其二,建立廉洁高效的政治制度和法律制度;其三,制定并严格实施确保政治清明的政策和措施以取信于民;其四,要求各级官吏树立廉洁奉公的官德和不贪不淫的私德以为民之表率.简言之,所谓廉政建设,就是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性结合与辩证统一.
"造就一个公正廉明的政治局面和政治氛围",唯有通过廉政环境的建构来实现.从一定意义上说,廉政环境的构建是营造廉政的外部客观条件,是实现廉政的必要因素,也是廉政建设的基本内容.这是因为,廉政建设首先是廉政文化的建设.而廉政文化,从根本上说是由一定的社会实践所决定的.具体而言,即是由这一社会发展框架内的廉政环境所决定的,将直接作用于廉政建设,并为廉政建设预设了相应的空间.所以,廉政文化依托于廉政环境.廉政生态是廉政环境的主要组成因素.廉政生态一般是指廉政主体在一定的历史条件下与社会环境中生存和发展的状态,它是廉政环境因素的主要部分.
总之,廉政建设的架构大体是由廉政生态、廉政观念和廉政制度三个不同层面的因素构建起来的.其中,廉政观念以廉政理论为基础,是廉政建设架构的核心.廉政生态作为廉政建设的外生变量,它的改变引起了廉政观念的转变.廉政观念决定了采取何种廉政功能,廉政功能则依赖于廉政制度来实现,那些回应廉政生态变化而转变了的廉政观念很快就在廉政制度功能及具体的制度设计中得到了体现.
二、政府廉政生态的建构---开放、参与、公开
就腐败治理和廉政建设的过程来看,构建一个完整的、系统的国家廉政建设体系,必须在加强政府内部制度建设的同时,大力培植廉政生态予以支撑.只有这样,才能加强对公共权力的监督和制约,有效预防和惩治腐败,形成"干部清正、政府清廉、政治清明"的局面.廉政生态唯有从以下三个维度上建构:
(一)维度一:开放
变封闭政府为开放政府,这是培植政府廉政生态的第一要义.卡尔·波普尔在《开放社会及其敌人》一书中将人类社会分为两种:开放社会和封闭社会.开放社会提倡理性,反对狂热与盲从;尊重个人和民众的自由权利;个人有判断是非、批判权力的权利,同时权力接受民众的批判.
只有开放社会才能产生现代文明与现代社会,只有开放的社会才有开放的政府.然而,长期以来,我国始终处于"强政府、弱社会"的格局,政府基本上垄断了所有的社会和经济资源.当政府的垄断一旦形成,它便无须理睬社会,而处于一个相对的封闭环境之中.这种封闭性首先体现在权力运作的不透明,包括权力的产生、行使、转移等各个环节都不为民众所知,暗箱操作特征明显.其次,权力封闭带来了官员的封闭以及整个政务的灰色运作.在封闭政府的逻辑中,老百姓无隐私可言,而政府官员常以"政府机密"等拒绝政务公开,进而造成政治内外隔绝、自成体系的困境.最后,封闭政府也可能使政府轻视公民的知情权,滋生"民可使由之,不可使知之"的理念.从而导致政府在诸多场合没有及时将社会信息和情况向社会通报,致使行政权力以各种借口侵犯或者说至少没有保证公民的知情权.
政府开放的基础是社会的自治和强大.托克维尔在《论美国的民主》一书中曾指出:一个强大的、活跃的和警觉的社会,是制约国家权力,防范政治腐败的有力屏障.
政府培植廉政生态,必须赢得一个行动积极且地位相对独立的社会参与和支持.世界着名反腐组织"透明国际"在构建国家廉政建设体系时,将社会作为国家廉政建设的一个重要支柱,认为国家廉政建设的总体成效取决于构成国家廉政体系的各个支柱之间是否形成一种合力,共同发挥作用,如果其中一根支柱不能发挥作用或者应有的作用没有完全发挥,那么廉政建设的整个体系就会崩溃,预防和惩治腐败只能是事倍功半.而且,它还认为,公民意识和社会价值是国家廉政建设中各个支柱的基础,如果廉政建设大厦的基础薄弱,建立在上面的各个支柱就会因基础的不牢固而失去维护国家廉洁的功能.
(二)维度二:参与
政府开放为公民参与廉政建设提供了前提.西方各国在推进廉政建设的实践中,大都能以开放的姿态,积极引导和鼓励公民参与廉政建设,不断建立和创新公民参与廉政建设的制度与机制,试图通过增进政府和公民在廉政建设过程中的交流与协商,构建政府与公民在反腐败斗争中的互动与合作机制,形成反腐合力,从而达到全面预防和惩治腐败的目的.实践证明,世界上清廉指数较高的国家大都是廉政建设中高度重视公民参与的国家.因而,积极引导和鼓励公民参与廉政建设已经成为世界各国政府加强廉政建设的必然选择和趋势.
一直以来,我国高度重视在廉政建设的过程中贯彻落实群众路线,积极引导公民参与反腐倡廉建设,并且把反腐倡廉建设中的群众路线视为永葆党的生命力与活力的一项重要战略任务,坚持常抓不懈.新中国成立后,面对国内官僚主义作风和腐败行为的滋生和蔓延,为了巩固新生的人民政权,恢复国民经济,党和国家领导人高度重视廉政建设和反腐败工作,在不断探索廉政制度建设的同时,主要通过政治动员和群众运动的方式来加强廉政建设和开展反腐败斗争.虽然这一时期通过政治动员和群众运动来反腐取得了一定的成效,但此种方式也存在严重的问题和不足.改革开放后,我国开始建设有中国特色的社会主义民主政治体制,廉政建设和反腐败工作开始转向在制度的框架内依法引导公民参与反腐倡廉建设.
总体来看,新中国成立以来,我国公民在廉政建设中发挥了一定的作用和功能,但是也必须认识到受廉政建设客观环境和公民主观因素的影响,特别是政府治理腐败理念的转变尚不到位,政府廉政建设模式相对封闭性和公民参与廉政建设的制度与机制不完善,影响了公民在政府廉政建设中功能的有效发挥.基于此,党的十八大后我国在党风廉政建设中开展了"群众路线教育"活动,其重大意义之一就是调动公民参与的积极性.
实际上,任何公民的政治参与都涵盖了政府与公民之间的双向互动,是在既定的政治社会关系格局中,寻求国家与社会、政府与公民两种力量之间的平衡,并在两者之间建立一种有效的沟通与合作机制,使他们保持一种互动友好的关系,这是任何国家保持政治稳定与经济社会可持续发展的关键.因此,新时期加强政府廉政建设,有效预防和治理腐败,就要在总结以往我国公民参与廉政建设经验和教训的基础上,改变传统的反腐败和廉政建设思路,创新公民参与廉政建设的模式,在依靠和加强政府内部廉政制度建设的同时,高度重视公民参与在廉政建设中的重要地位和作用,将体制内反腐和体制外反腐有效结合起来,加强政府与公民在廉政建设中的沟通与协商,构建政府与公民在反腐倡廉建设中的互动与合作机制,这是新时期公民参与廉政建设与以前公民参与廉政建设的重要不同,也是我国加强廉政建设和全面预防与惩治腐败的必然选择.正是基于这一认识,中央纪委、监察部正式开通网站,为人民群众参与反腐倡廉提供互动平台.
(三)维度三:公开
公开是公共权力最好的防腐剂.世界各国在构建国家廉政建设体系时,都高度重视包括公民和媒体在内的社会监督机制建设.瑞典是世界上较早推行社会公开的国家,它的法律就规定新闻媒体拥有充分的知情权和报道权,任何政府和个人不得干预新闻的报道自由权,不能对新闻媒体人进行打击报复.借鉴域外经验,我们应该更多更广泛地开放信息,畅通监督渠道.例如,政府档案馆以及公共部门的档案材料不仅可以对专家和研究人员开放,也可以适当地对新闻界和公众代表开放;与群众利益密切相关的重大事项必须执行社会公示制度和社会听证制度;一些重大的案件应该组织群众代表旁听,或者通过网络或电视等传播煤介以直播的方式向公众开放.确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行.在人民群众监督的原则下,逐步形成有中国特色的权力制衡格局,才能确保人民赋予的权力为人民谋利益.
"阳光是最好的消毒剂",把官员的钱囊公布在阳光下,是实现权力公开的突破口,这是一种防止官员贪污腐败的强制措施.发达国家成功反腐的实践经验已经证明,官员财产公示制度是反腐倡廉最为根本的制度保障.财产公示制犹如一把利刃,因为法律对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施,对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,可按刑律制裁,直刺腐败者的要害,为推动各国廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用.十八大报告指出:"要充分发挥我国社会主义政治制度优越性,积极借鉴人类政治文明有益成果."官员财产公示制度是世界反腐的利器,社会主义中国应当积极借鉴,"立党为公"的执政党更没有理由排斥.
政府开放、公民参与、社会公开是层层递进的关系,政府开放是参与的前提,唯有开放才能实现公民的参与;参与是社会公开的条件,公民的参与才能带来"阳光",真正落实社会开放.三者在廉政生态上三点成一线,所指就是"社会公平正义",而"社会公平正义"的实现正是廉政建设的终极目标.
三、政府廉政生态建设的策略
2013年8月,中央负责同志指出"没有健全的制度,权力没有关进制度的笼子里,腐败现象就动也不动.建章立制非常重要,要把笼子扎结实,牛栏关猫是关不住的,缝隙太大,猫可以来去自如."[3]
廉政生态的建构可视为编织"制度笼子"的经纬,其目的是通过外部的监控与制约实现对政府公权力无所不在的限制,着力营造密不透风"笼子经纬",关住"笼子里的猫".从这一层面来说,"廉政生态"是制度笼子结实牢固的基础,要打造这一坚固的制度必须从以下方面入手.
(一)加强党的建设是建构廉政生态的抓手
首先,要坚持和完善党务公开.从2004年召开的党的十六届四中全会首次提出"逐步推进党务公开,增强党组织工作的透明度",到党的十七大提出"推进党务公开",党务公开的步伐明显加快,力度明显加大,并作为改革和完善党的组织制度的重要举措写进修改后的党章.这既是对近年来一些党组织实践经验的总结和肯定,也是今后通过党内民主监督加强反腐倡廉建设的发展方向.党务公开是建立健全惩治和预防腐败体系的重要环节.强化党内监督,必须推进党务公开,没有公开就没有民主,更谈不上监督.推行党务公开,不仅能强化事前监督,提高公共权力运行的透明度,避免暗箱操作,防止权力滥用和寻租,同时也畅通了广大党员和人民群众的监督渠道,能够有效地从源头上遏制党内腐败现象的发生.
其次,为了消除党内发生的腐败和违纪现象,必须重点加强对党员领导干部的监督.改革开放初期,邓小平对此就给予了高度重视,他从执政党的地位及领导方式等角度,明确提出了党内监督的作用就是防止权力腐化,为此必须要健全党的监督机构和监督机制.笔者认为,目前党内监督机构的设置与监督机制的运行尚不科学,党内监督主体受制于监督客体,作为党内监督主体的各级纪委受同级党委与上级纪委的双重领导,处于从属地位,缺乏相对的独立性、自主性,难以起到对同级党委尤其是主要领导的监督作用.所以,应建立相对独立、名实相符的纪检机构,确保其依法监督、自主办案的权力.
最后,坚决维护党章的权威性和严肃性,加强对党的路线方针政策和决议执行情况的监督检查,加强对党的政治纪律、组织纪律、宣传纪律、群众工作纪律执行情况的督促检查,维护党的集中统一.认真落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定;严格执行廉洁从政的有关规定,反对形式主义、官僚主义,坚决制止奢侈浪费.把监督执行八项规定作为经常性工作,制定监督检查办法和纪律处分规定,强化日常监督,做到出实招、动真格、见实效.
(二)用权力监督权力,是构建廉政生态的工具
用权力监督权力,是保障制度合法性的根本之道.这可谓抓住了反腐倡廉的"七寸".问题是如何才能用权力监督权力呢?从国际经验来看就是要实现权力制衡.权力制衡是现代民主国家政治制度的基本要素,也是确立国家政治制度的重要原则.早在1980年,邓小平在中共中央政治局扩大会议上所作的题为《党和国家领导制度的改革》的报告中就说:"权力过分集中,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记.党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导".
要改变这一国家政治生活中的不正常局面,唯一的途径就是监督与制约权力,且只有监督与制约权力的力量与权力一样强大,才能在权力与监督制约之间形成力量均势,阻止官员为所欲为.对权力、官员进行监督与制约,决非曝光、批评那么简单,而是严肃的政治过程,只能是针尖对麦芒.对于强大的权力而言,曝光与批评纯属隔靴搔痒,监督与制约的力量必须扭住权力的牛鼻子,才可能驯服权力这头"强牛".
实现权力制衡的关键在于进一步落实各级人民代表大会对政府的权力监督.按照我国《宪法》的规定,人民代表大会是国家权力机关,政府是人民代表大会的执行机关,人大及其常委会对政府行使最高权力的监督.它主要通过预决算审批、对官员进行质询等方式对政府权力进行制约.不动用预决算审议批准权,不开展对官员的质询,不行使罢免官员的权力,权力就不会被驯服,官员就会横行无忌.国外的经验已证明了此点.例如,中国的公款吃喝现象就像牛皮癣一样屡禁不绝,使国人产生了"多见不怪"的无奈感,中国人总是羡慕国外对公职人员吃喝行为的细节规定,其中最常被引用的制度之一就是美国的"牙签规定".这条法律规定企业或者行业的游说者不得摆宴席请联邦议员和官员吃饭,但可以请他们参加酒会.法案对酒会有三条规定:一是不得有正式饭菜;二是不得安排正式的餐桌和椅子,只能站在那里吃喝;三是酒会上所有的食品都只能用牙签戳着吃,或用手指头拿着吃.因此,该法也被称为"指头食品立法".连站着还是坐着、用牙签还是用刀叉都规定得这么死,有人羡慕美国的 "官不聊生",而"官不聊生"恰恰体现了对权力监督与制约的力量.
(三)法治反腐是是实现廉政生态的路径
法治的精髓就在于将权力运行纳入法治轨道.罗纳德·科斯认为:"不管是政治改革、法制改革,还是体制重建,叫法无所谓,中国必须让其政治权力服从于法治."为此,我们应依据当前反腐倡廉的现实需要,不断调整和完善廉政法制建设的总体规划,进一步完善监督制约类法制、违纪惩戒类法制、纪检监察工作程序类法制,形成一个类别较为完备、功能较为全面的廉政法律体系.
客观地说,当前廉政法律体系仍存在一些不容忽视的问题,比如立法主要处于政策规定层面,原则性强于权威性;各项具体法制之间缺乏关联性,有些法制缺乏配套措施和程序性规定,操作性有限;法制规范性不足,一些规定无章可循,存在执行盲区;个别工作领域的法制执行过程仍存在重形式轻实效的现象等.更重要的是,我国仍缺乏一个国家反腐败总法,难以对我国廉政建设的指导思想、基本原则、主要目标、基本内容、管理机构、职责权限、责任追究、法律衔接及适用原则做出明确规定.基于所面临的问题,笔者认为应从以下着力:
首先,要紧紧围绕强化对权力运行的制约和监督这个核心,抓住当前腐败现象易发多发的重点对象、重点领域和关键环节,研究论证以惩治和预防腐败体系为统领的法规制度体系,采取先易后难的方法,切实加强党内法规制度体系建设和反腐败国家立法,成熟一个出台一个,逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败法规制度体系,使反腐倡廉工作有法可依,不断提高反腐败法制化水平.
其次,要解决廉政立法的统一性问题,对我国现有的廉政法制和党内法规进行清理,对与上位法相抵触的要予以废止,对过时的要进行修订和补充,逐步形成协调统一的廉政法制体系.更重要的是,要借鉴国际经验,完善预防性廉政法制体系,比如尽快制定《公务员伦理法》、《防止利益冲突法》等,把国家工作人员的廉洁从政要求法制化.
例如,美国历史上也曾有过腐败泛滥的时期,直到"水门事件"后,才开始大规模进行廉政法律制度建设.
1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》,对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定;1978年,美国国会又颁布了《政府行为道德法》,该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度,并对政府官员离职后的从业行为做出了详细规定;1989年,老布什政府又颁布了《政府道德改革法》,将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员,对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改,还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产;1992年,联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》,在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定,并附有大量实例.此外,1977年制定的《海外反腐败法》,旨在禁止美国公司向外国政府公职人员行贿.由此而建构了廉政法制的"组合拳".
最后,要建立科学的法治建设指标体系和考核标准.判断行政机关行使权力、履行职责是否合法,过去我们没有比较明确的标准.在依法行政、建设法治政府方面究竟取得了什么样的成绩,还存在什么样的问题,下一步如何规范,也缺乏可操作性的指标.因此,能否建立起一个完善全面的法治建设指标体系和考核标准,直接关系到法治反腐的目标能否实现,关系到政府行为能否纳入制度的笼子.为此,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:要"建立科学的法治建设指标体系和考核标准."目的是将政府"法治"量化并设定具体操作指标,这可以使庞大繁琐的法律制度规定和运作机制高度浓缩化,一目了然,操作性强.通过具体得分,奖优惩劣,法治反腐就有了具体的衡量标准.建立科学的法治建设指标体系和考核标准,某种意义上就是要建立法治反腐的GDP,以此考量各级政府及其职能部门、行政机关工作人员在依法用权,廉洁行政方面究竟做得如何.事实上,目前有些地方已经开始了这方面的探索,如北京、深圳、南宁等诸多城市都设计了自己的一套法治反腐指标体系与考核标准.
[参考文献]
[1]段伟文.人间正道:卡尔·波普尔的《开放社会及其敌人》[J].民主与科学,2012(1).Duan Weiwen.Man's World:on Karl Popper's"OpenSociety and Its Enemies".Democracy and Science,2012(1).
[2]何增科.反腐新路:转型期中国腐败问题研究[M].北京:中央编译出版社,2002.283.He Zengke.New Path to Combat Corruption:A Re-search on the Issue of Corruption in Transitional Chi-na.Beijing:Central Compilation & Translation Press,2002.p283.
[3]唐易.刘铁男"双开"起底:他错过了很多"机会"[N].21世纪经济报道,2013-08-15.Tang Yi.Revealing Liu Tienan's"Double Fired":HeMissed A Lot of"Opportunities".21stCentury Busi-ness Herald,2013-08-15.
[4]邓小平.邓小平文选(第二卷)[C].北京:人民出版社,1994.329.Deng Xiaoping.Collective Works of Deng Xiaoping(VolumeⅡ).Beijing:The People Press,1994.p329.
